第二屆“人大建設(shè)與公民參與”學術(shù)研討會綜述

鐘時

2016年11月26日至27日，由中山大學政治與公共事務(wù)管理學院、中山大學當代中國政治研究中心聯(lián)合主辦的第二屆“人大建設(shè)與公民參與”學術(shù)研討會召開。來自全國各大院校的專家學者以及各地方人大機關(guān)的相關(guān)工作者共四十余人出席了此次會議。開幕式由中山大學政治與公共事務(wù)管理學院教授何俊志主持，中山大學政治與公共事務(wù)管理學院院長肖濱教授發(fā)表致辭。

在為期一天半的會議中，與會嘉賓們圍繞“中國選舉制度的理論與實踐”“代表行為與代議過程”“預(yù)算審查與過程監(jiān)督”“國際經(jīng)驗比較與借鑒”“人大運行機制改革與完善”“代議政治與政府治理”六個議題展開了深入討論。本文擬結(jié)合與會學者提交的論文及會議現(xiàn)場的研討交流，就主要的理論觀點進行簡要的梳理與評述。

一、選舉過程與選舉實踐

（一）選舉制度與中國政治體制

選舉制度是現(xiàn)代國家政治體制的重要組成部分，也是“人大建設(shè)”這一議題中不可缺少的一環(huán)。但我們應(yīng)如何理解選舉制度呢？華東政法大學汪仕凱認為對于這一問題的回答存在著兩種路徑。一種是從自由民主的角度來理解，另一種則是更加寬泛地從現(xiàn)代國家的角度來理解。在前一角度之下，選舉制度在現(xiàn)代國家中居于首要的基礎(chǔ)性地位，政治統(tǒng)治的合法性主要來自于公民授權(quán)，選舉制度就是合法性的再生產(chǎn)機制。而且伴隨著第三波民主化的推進，自由民主體制甚至與選舉制度等同了起來，并出現(xiàn)了自由民主體制就是選舉民主之說。

但若只從自由民主的角度出發(fā)，會在一定程度上局限我們對非自由民主國家的選舉制度的了解，致使不能客觀的理解這些國家選舉制度存在的意義及其功能。由此，汪仕凱認為，我們更應(yīng)從現(xiàn)代國家的角度來重新審視選舉制度。

在當前看來，中國政治體制的合法性主要并不在于選舉制度，其合法性是在階級革命中逐步建立起來的，正如復(fù)旦大學浦興祖教授所言，是來自于人民的選擇、歷史的選擇。因此，選舉制度在中國政治體制中占據(jù)的只是次要的位置，位居首要的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。

浦興祖教授認為，在中國政治體制中，最重要的一對制度關(guān)系就是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和人民代表大會制度關(guān)系。而在人大代表的選舉過程中，是會體現(xiàn)出一定的黨組織意圖的。這種組織意圖的來源既是希望能堅持一黨執(zhí)政，同時也能實現(xiàn)人大制度的廣泛代表性。

當然，僅從階級革命中獲取合法性的“舊傳統(tǒng)”不可能長期持續(xù)下去。選舉制度同中國政治體制的合法性之間的關(guān)系正在不斷強化，選舉制度在中國政治體制中的地位也在不斷提升。在這一發(fā)展趨勢之下，處理好黨組織意圖與選民意志的關(guān)系，處理好代表性與民主性的關(guān)系就顯得尤為重要。浦興祖教授主張在堅持黨對選舉的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，帶頭尊重選民意志，實現(xiàn)組織意圖與選民意志的統(tǒng)一。相似地，汪仕凱也認為要重構(gòu)執(zhí)政的合法性，就必須要妥善處理績效合法性與法理合法性的關(guān)系，平衡執(zhí)政精英與普通大眾的利益。

（二）選舉制度實踐與質(zhì)量評估

中國選舉制度的實踐有眾多具體的層面。北京市社會科學院雷弢教授從“被選舉權(quán)”這一角度，深入解析了地方人大代表選舉中的自薦參選人現(xiàn)象。依據(jù)其參選動機，雷弢教授將自薦參選人劃分為“理想型”“維權(quán)型”“功利型”三種類型，并詳細描述了不同類型的自薦參選人在競選中的境遇和表現(xiàn)。在他看來，自薦參選人的出現(xiàn)體現(xiàn)了選民的自主權(quán)利意識的覺醒，而且，這些自薦參選人能把社會多元化利益群體的各方利益訴求帶入基層人大代表選舉中，使選民群體的切身利益和選舉行為的關(guān)聯(lián)度日趨提高，從而為基層人大選舉注入新的驅(qū)動力。

武漢大學樓笛晴則從代表履職與選舉制度關(guān)系的角度，重點關(guān)注了中國人大代表的活躍程度與其連選連任的關(guān)系。通過對某一中部城市的代表履職數(shù)據(jù)進行的統(tǒng)計分析，她得出結(jié)論，履職情況與人大代表的連選連任沒有關(guān)系，反而人大代表自身的背景和職業(yè)對其連任更具影響力。由此可以認為，中國人大代表的結(jié)構(gòu)具有一定的政治安排性，且其代表也不具有類似于西方代表的競爭性。

在選舉制度的理論構(gòu)建與實踐探討都在繁榮發(fā)展的同時，如何對選舉的質(zhì)量進行評估成了一個新的熱點議題。中山大學何俊志教授首先梳理了西方民主國家進行選舉質(zhì)量評估的操作模式和常用指標，并對這些指標在中國環(huán)境下的適用性做了探討。在中國現(xiàn)存的評價指標上，嘗試構(gòu)建新的評估體系。這一體系中包括三個重要的維度，即體現(xiàn)參與的參與度指標，這與投票率有關(guān)；體現(xiàn)競爭的競爭度指標，這包括內(nèi)在競爭度和外在競爭度兩個方面；體現(xiàn)公平的抗議性指標，具體體現(xiàn)為廢票數(shù)。

當然，選舉質(zhì)量評估的指標構(gòu)建是一個較為復(fù)雜的問題，不同的選舉制度應(yīng)當有不同的評估標準。正如雷弢所認為的，不同的選舉制度的背后具有不同的運作邏輯，或民主價值的邏輯，或非民主價值的邏輯，兩套邏輯不一樣，用以評估其質(zhì)量的指標也應(yīng)具有差異。

盡管對人大選舉制度的評價指標體系還不夠成熟，從總體上來看，中國的地方人大代表選舉實踐，在很大程度上仍然處于動員式選舉的狀態(tài)，選舉的競爭程度也相對較低。然而，不可否認的是，自薦參選人等現(xiàn)象的出現(xiàn)確實反映出了選民權(quán)利意識的覺醒，從這一角度來看，中國選舉制度的實踐與理論仍將會有新的發(fā)展。

二、代議過程與代表行為

（一）代表的履職及其影響因素

代表的履職及其行為特征一直是人大研究中的核心議題之一。到底是何種因素影響著代表的行為和其履職的積極程度？與會學者們就這一問題從不同的角度給出答案。

廣東省人大常委會辦公廳李翔宇從結(jié)構(gòu)功能主義的視角，探討了組織利益集團對人大代表行為的影響。她認為，在代表形成建議的過程中，組織化的利益隨處可見，而這些組織是指以政府為代表的官方機構(gòu)。代表提建議或者議案并不僅僅是一種自主體的行為，其背后在傳遞利益，在傳遞一些組織的意愿和意圖。通過實地觀察她發(fā)現(xiàn)，人大代表在形成建議和議案的過程中，會主動尋求同級政府的幫助，要求他們提供建議材料、協(xié)助議案起草。如此，這些官方機構(gòu)的意愿就輸送到代表手中，進而由代表傳達到上一級人大之中，從而讓上一級政府也能了解到他們的意愿。這種現(xiàn)象尤為突出地表現(xiàn)在政府與人大代表合作爭取上級資源之時。而且這種人大代表和政府合作的議案往往也能在上級代表中得到重視。由此李翔宇認為，人大與地方政府的此種“合作”模式，在一定程度上激發(fā)了人大代表的代議功能，并推動了代表履職的地方化傾向。

除了組織利益集團的影響，廣州大學陳雄認為選舉過程中的提名制度也會影響代表的行為。在地方人大代表候選人提名中，存在著單軌制提名和雙軌制提名相互混雜的形式。受此影響，人大代表也會展現(xiàn)出平衡型和極端型兩種不同類型的代表行為。一方面，某些代表能夠有效地平衡選區(qū)利益和黨團利益，從而展現(xiàn)出兼顧選區(qū)利益和黨團利益的平衡型代表行為；與此同時，另一些代表則更傾向于極端地表達特殊利益，從而展現(xiàn)出極端型代表行為。而人大代表會展現(xiàn)出何種行為，關(guān)鍵取決于他們的提名方式。

從履職的積極程度來看，陳川慜的研究指出，經(jīng)濟越發(fā)達的地方，人大代表履職越積極，經(jīng)濟的發(fā)展會促進人大代表性的發(fā)展。但與西方現(xiàn)代化理論所不同的是，這種代表性并不會導(dǎo)致中國走向西方式的民主，反而會鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。雖然這種代表性在一定程度上代表了不同的社會群體和利益訴求，使得社會上多元的利益訴求能夠得到一定程度的表達，進而利于緩和社會矛盾，維護社會穩(wěn)定和提高政權(quán)的合法性，但除此之外，人大代表的產(chǎn)生及其權(quán)利和行為都受到執(zhí)政黨的約束，他們不會在政治敏感問題上發(fā)表議論，更不會否定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。因而這實質(zhì)上是一種“受約束”的代表性。從這一角度來看，我們可以對西方的現(xiàn)代化理論作出一個反思，即中國經(jīng)濟的迅速現(xiàn)代化并不一定會使中國走向西方民主體制，也可以在一定程度上通過推動人大等政治制度的發(fā)展來促進中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的鞏固。

與會學者從多個層面探討了代表履職行為的影響因素，但普遍存在的一個問題是，在評估代表履職的積極程度時，到底該如何將這一變量操作化？具體指標有哪些？就目前看來，學界大多采用的是代表提交建議和議案的數(shù)量。但是僅考慮這一個指標是否太過狹隘？黑龍江省人大常委會財經(jīng)委李黎明認為，人大代表的履職方式是多種多樣的，評價一個代表的履職積極性若只考慮他的提交議案數(shù)，是相對片面的。此外，即便針對提交議案數(shù)這一指標，還必須要考慮到議案的采納率問題。湖南省人大常委會辦公廳田必耀也認為，當前研究者們普遍采用人大代表的提交議案數(shù)量來衡量其履職積極度，但實質(zhì)上除了提交議案，代表的履職形式還有日常的聯(lián)系群眾、實地調(diào)研考察，甚至包括會場發(fā)言等，但這些數(shù)據(jù)對研究者來說又是存在一定獲取難度的。如何全面而客觀的評估代表的行為，確實是一個有待繼續(xù)思考和衡量的問題。

除了評估指標的問題，與會學者還就評估的技術(shù)問題作了探討。當前對人大代表履職的測量方式要么采用人工方式，逐條地將代表所提交的議案文本進行分類分析，要么直接統(tǒng)計議案的數(shù)量，并與以往的年份進行對比。但這些方式要么相對耗時，要么難以適用于大數(shù)量的議案分析。就此問題，華東政法大學嚴行健提出可以采用“詞分法”的方式，通過計算機自動內(nèi)容分析技術(shù)，建立一種對人大代表履職質(zhì)量的快速評估方式。同時，他還主張構(gòu)建人大代表履職情況的全國性大數(shù)據(jù)庫，以此來推動相關(guān)研究和制度的發(fā)展。

（二）代表的組成結(jié)構(gòu)

除了對代表的行為和履職這一動態(tài)過程進行討論外，人大代表在靜態(tài)上的組成結(jié)構(gòu)也是本次會議的一個關(guān)注焦點。武漢大學朱海英從精英政治的視角出發(fā)，通過比較第十屆、第十二屆全國人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，從中觀察人民代表大會構(gòu)成的變化，并將此作為分析人大功能變革的基礎(chǔ)。通過描述統(tǒng)計，她發(fā)現(xiàn)新一屆的常委會組成人員在年齡上更為年輕，具有更高的學歷水平，并且其中社會科學類專業(yè)的人員超過了理工類專業(yè)。此外，從甄補路徑上看，前政府官員不再是全國人大常委會人員甄補最主要的來源，取而代之的是人大系統(tǒng)，特別是來自全國人大系統(tǒng)的成員。一方面，相較于第十屆的組成結(jié)構(gòu)，第十二屆全國人大常委會體現(xiàn)出了明顯的進步，而且此種人大代表人員結(jié)構(gòu)的進步在一定程度上可以促進制度化的水平。但另一方面，全國人大代表總體上仍難以年輕化、專職化，而且從甄選路徑上看仍具有較強的行政化、官僚化的色彩。

中山大學何力武的關(guān)注對象則從全國人大轉(zhuǎn)向地方人大，從橫向上對比各省級人大代表的職業(yè)構(gòu)成差異，并試圖對差異作出原因解釋。從結(jié)構(gòu)性因素方面，經(jīng)濟的發(fā)展程度會造成一定影響，因為資金需求越強烈的省份，會傾向于向商人出讓更多的政治資源，人大代表構(gòu)成的商人比例就會越高。從能動性的因素方面，當?shù)禺斊诘膱?zhí)政者的執(zhí)政理念和偏好也會對該地的人大代表構(gòu)成產(chǎn)生一定影響。

三、人大制度的運行及完善

人大在實際運作中應(yīng)該如何發(fā)揮自身的職能？又應(yīng)如何處理與執(zhí)政黨和其他國家機關(guān)之間的關(guān)系？這也是本次會議的一個核心關(guān)注點。

李黎明重點考察了人大的預(yù)算審查和監(jiān)督職能，并以這一職能為切入點，從橫向維度探討了人大與政府之間的關(guān)系。作為預(yù)算審查監(jiān)督的主體與客體，人大與政府之間存在著一種非對稱性關(guān)系，這突出表現(xiàn)在兩者之間的機構(gòu)設(shè)置和編制人員不對稱、工作運行機制不對稱、工作資源擁有量不對稱等方面。正是兩者之間的非對稱性導(dǎo)致人大難以有效的監(jiān)督和審查政府預(yù)算，長此以往將會導(dǎo)致人大預(yù)算職能缺位，并使得這一職能逐漸被虛化。相似地，華東師范大學王逸帥在提交的會議論文中也指出，在實踐中由于多種因素的影響，大會期間人大作用的發(fā)揮與法定職權(quán)的要求和社會的期待仍有一定的差距。

針對人大在實際運行中出現(xiàn)的諸多問題，與會學者們就相關(guān)的對策建議進行了深入交流。他們普遍認為，為了更好地發(fā)揮人大的職能，首先需要處理好與執(zhí)政黨和其他國家機關(guān)的關(guān)系。在與執(zhí)政黨的關(guān)系上，浦興祖教授指出，中國政治中最重要的一對關(guān)系就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當家作主的關(guān)系，劃歸到制度層面，則是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和人民代表大會制度的關(guān)系。吉林大學林奇富也認為，黨委和人大之間的關(guān)系實際上就是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心和國家機構(gòu)的權(quán)力中心之間的關(guān)系。他主張在涉及黨與人大關(guān)系的運行機制中，要堅持黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)的有機統(tǒng)一，將黨的意志通過人大轉(zhuǎn)化為國家意志，并在實踐中逐步形成一套既堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能充分發(fā)揮人大自主性、有效履行人大國家職能的工作機制和工作方式。

在人大與政府的關(guān)系上，林奇富主張要發(fā)展一種“寓支持于監(jiān)督”的運行模式。在法律和理論層面上，要堅持憲法所確立的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，但是在實際政治運行過程中，兩者之間也可以發(fā)展合作治理的關(guān)系。比如李翔宇就指出，地方人大代表在立法過程中會主動尋求政府的協(xié)助，幫助起草議案，人大與政府合作的議案，既能幫助政府向上級傳達意愿，同時也更容易獲得上級人大的重視。當然，在合作的同時，人大及其常委會必須自己掌握立法主導(dǎo)權(quán)，同時創(chuàng)新監(jiān)督形式，增強人大及其常委會監(jiān)督的實效性。

要使人大有效地發(fā)揮其職能，在處理好與其他國家機關(guān)關(guān)系的同時，更重要的在于注重自身運行機制上改革與完善。

林奇富提出，要改革人大及其常委會運行機制，發(fā)揮人大代表及其常委會的作用，不僅要拓寬常委會與人大代表之間的渠道，充分發(fā)揮其立法監(jiān)督、溝通民意和凝聚共識的功能。同時，還要注重加強人大代表與人民群眾的聯(lián)系，創(chuàng)新人大代表的履職與工作機制，拓寬人大代表的知政、議政和參政渠道，發(fā)揮人大代表了解民生、暢通民意和集中民智的主體作用。

李黎明則認為，之所以會出現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督非對稱性問題，實質(zhì)在于法理與法律、法律與執(zhí)行、事權(quán)與財權(quán)等不相匹配，這些都需要推動人大自身的改革和創(chuàng)新來予以解決。據(jù)此他主張實行標準化配置資源，整合夯實人大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，同時借助于現(xiàn)代科技和信息技術(shù)為人大制度建設(shè)注入新的活力。

相似地，鄭州大學高榮也認為科技的進步可以為人大運行機制的創(chuàng)新提供技術(shù)支持，由此她提出了建設(shè)“移動人大”的主張。高榮認為，通過對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，“移動人大”可以打破傳統(tǒng)“電子人大”在空間和時間上的限制，能夠更加高效便捷的與公眾溝通交流，同時也能夠提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本。從“電子人大”到“移動人大”將成為我國人大建設(shè)新趨勢。

此外，還有一些學者從其他角度就人大制度實際運行問題進行了研究。例如，田必耀關(guān)注了縣級人大常委會設(shè)立專委會的現(xiàn)實難題，揭示出縣級人大在設(shè)立專委會時存在的編制緊缺、人手不足等諸多問題。

四、國際經(jīng)驗比較與借鑒

代議制是現(xiàn)代憲政民主的一種重要形式，也是當前各民族國家所普遍采用的一種制度形式。來自上海外國語大學的四位學者集中介紹了國外議會立法過程中的民意匯集方式。

張維琪以巴西圣保羅州為案例，介紹了巴西州一級立法機關(guān)在立法工作中的民意匯集方法。巴西的立法機關(guān)分為聯(lián)邦、州、市三級，在與聯(lián)邦立法不相沖突的前提下，州一級享有較大的立法權(quán)限。州議員在立法過程中會親自接待選民、保持與選民的聯(lián)系，同時還會利用互聯(lián)網(wǎng)來加強與廣大民眾的交流。而常設(shè)委員會則主要通過召開聽證會的方式來匯集民意。更具特色的是其議會陣線的作用，議員可以通過議會陣線會晤各級官員進行交流、主辦研討會、參加相關(guān)民間活動并擴大公眾影響。

與巴西不同，美國采用的是聯(lián)邦和州的縱向分權(quán)的二元立法體制。徐諳律在其報告中介紹道，美國州議會的立法權(quán)限較為寬泛，除去聯(lián)邦專屬立法權(quán)事項以及聯(lián)邦和州明文禁止的立法事項，州議會均可行使立法權(quán)。美國地方議會在立法過程中會采取立法聽證、立法倡議制度、信息公開公告等方式來匯集民意。美國地方議會立法匯集民意是有法律保障的，而且參與的相似多樣，社會組織在其中發(fā)揮著較大的作用。

李陽則展示了英國地方議會立法過程中的民意匯集方法。一方面，議員會通過請愿、“神秘客”等形式建立與民眾之間個人的聯(lián)系。與此同時還會通過政黨活動、社區(qū)服務(wù)、委員會等方式，以組織或集體的形式來建立與民眾的聯(lián)系。相較而言，英國的民意匯集制度已經(jīng)非常成熟，而其制度之所以如此行之有效，是建立在地方議會積極引導(dǎo)、鼓勵和教育民眾的基礎(chǔ)之上的。如果因為強調(diào)民主而過分看重民意的作用，卻忽略了通過教育、宣傳等方式向民眾普及政治生活相關(guān)的知識，將在很大程度上導(dǎo)致愚蠢的政治災(zāi)難。

不同于巴西和美國，越南地方議會的立法權(quán)限較小，國會掌握著絕大部分的立法權(quán)限。周義元介紹道，越南國會的立法程序分為立法倡議、法案起草、項目評審、表決通過四個步驟。同時越南立法過程中的民意征求方式也較為豐富，如通過法律條文確定的形式直接向民眾征求意見，或者通過越南國內(nèi)的社會組織及他國駐越機構(gòu)組織吸收聽取意見。但較為遺憾的是，雖然越南國會在立法層面制定了不少規(guī)章制度以方便匯集民意，但很多時候這些規(guī)章制度并沒有得到有效執(zhí)行，由此導(dǎo)致立法過程中民意的匯集工作并不完善。

通過對上述四個國家立法過程的介紹，可以明顯看出這些案例所具有的共性。首先，這些國家在民意匯集上都有相關(guān)的法律保障體系。其次，它們都開辟了多元化的民意匯集渠道，既有傳統(tǒng)的形式，同時也利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)開創(chuàng)了眾多新形式。最為重要的是，在這些國家中，議員都表現(xiàn)出了較強的主動性，他們會積極自覺地加強與民眾的聯(lián)系，匯集并反映民意。

但議員在匯集了民意之后如何向議會進行反饋？在反饋的過程中精英與普通大眾的利益如何平衡？此外，這些案例對中國的人大建設(shè)有何啟示意義？在國家性質(zhì)與制度不同的前提下，是否仍有值得借鑒和參考之處？這些依舊是值得進一步研究和關(guān)注的問題。

（作者單位：中山大學政治與公共事務(wù)管理學院）

人大主導(dǎo)立法六人談

地方人大及其常委會主導(dǎo)立法，或者說在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這本來是一件十分明確的事情。無論是在改革開放初期因種種原因，地方立法任務(wù)主要由政府承擔，還是現(xiàn)在許多地方仍主要由政府提供法規(guī)初稿、有的地方人大常委會審議通過法規(guī)議案走過場等，都不能成為懷疑地方人大及其常委會主導(dǎo)地方立法這一憲法原則和立法實踐的依據(jù)，更不能片面地認為“在中國，如果沒有政府同意人大對地方法規(guī)不可能自主決定”“人大主導(dǎo)立法是一個偽命題”。

首先，人大擁有“立法主導(dǎo)權(quán)”是人民主權(quán)和憲治原則的重要體現(xiàn)

“人民主權(quán)”是現(xiàn)代民主制度的核心，而“人民主權(quán)”最根本的實體性權(quán)力就是立法權(quán)，即我們常說的統(tǒng)治階級通過行使立法權(quán)，把自己的意志以法律的形式表現(xiàn)出來，使之具有普遍遵行的效力?？档聦Υ擞羞^十分清晰地表述：“立法權(quán)，從它的理性原則來看，只能屬于人民的聯(lián)合意志。因為一切權(quán)利都從這個權(quán)力產(chǎn)生?！盵1]在所有的現(xiàn)代民主國家里，立法權(quán)無一例外地屬于議會或國會，因為“立法權(quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”[2]是重要的憲政原則。

在我國，從1954年的第一部憲法直至1982年的第四部憲法，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”一直作為重要的憲法原則體現(xiàn)在憲法里。2000年，為了完善人民代表大會制度，我國制定了立法法，從立法權(quán)限、立法程序、法律解釋等重要環(huán)節(jié)對全國以及地方人大及其常委會主導(dǎo)立法作出了詳盡規(guī)定。這就表明，人大主導(dǎo)立法，不僅是憲法原則，而且是維護國家法制統(tǒng)一的憲法責任。堅持人大主導(dǎo)立法，發(fā)揮人大對立法的主導(dǎo)作用，實際上是恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。

其次，地方人大主導(dǎo)地方立法是黨的十八屆四中全會推進依法治國、依憲治國的重要舉措

1979年頒布的地方組織法和1982年制定的憲法，以憲法和國家基本法的形式設(shè)定了地方立法權(quán)，這是我國立法體制的重大改革。1982年修訂的地方組織法又進一步將地方立法權(quán)擴大至“較大的市”。2014年新修訂的立法法全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。從憲法和法律有關(guān)法條看，地方立法權(quán)是一種附有必要條件和授權(quán)性質(zhì)的職權(quán)，但由于這種賦權(quán)的唯一性，地方人大主導(dǎo)立法的地位沒有改變。為了全面實行依法治國，黨的十八屆四中全會提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用?！边@是黨從建設(shè)社會主義法治國家總體目標出發(fā)，在新的歷史起點上發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用的一項重要制度設(shè)計，對發(fā)展和完善人民代表大會制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。十八屆四中全會的這一決定，標志著“發(fā)揮地方人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用”成為我黨全面推進依法治國的重要舉措。在這種形勢下，有的地方黨委，如深圳市委專門出臺了進一步發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中主導(dǎo)作用的意見。

第三，準確把握、全面認識人大的立法主導(dǎo)權(quán)

之所以會對人大主導(dǎo)立法產(chǎn)生疑問，關(guān)鍵在于對人大在立法中的主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用缺乏全面、準確的認識。根據(jù)憲法法律有關(guān)規(guī)定和地方擁有立法權(quán)以來的立法實踐，我認為人大主導(dǎo)地方立法的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是在維護國家法制統(tǒng)一這個重要原則上，人大處于中心地位。憲法、地方組織法、立法法等明確了人大主導(dǎo)立法的憲法地位，地方組織法、監(jiān)督法等將“確保憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實施”賦予了各級人大及其常委會，黨的十八屆四中全會也明確提出“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”；立法法和監(jiān)督法規(guī)定了本級行政、司法機關(guān)和下一級人大及其常委會的規(guī)范性文件要經(jīng)本級人大常委會備案審查，對超越法定權(quán)限，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的“有權(quán)予以撤銷”。

二是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下對地方立法工作統(tǒng)籌安排、總體設(shè)計，統(tǒng)領(lǐng)立法工作全局。在立項、起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法方向和立法進程，既充分調(diào)動行政司法機關(guān)以及社會有關(guān)各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應(yīng)社會關(guān)切，又防止部門利益干擾，樹立立法機關(guān)的權(quán)威性。

三是在立法的選題立項上起決定作用。嚴格落實立法法規(guī)定的立法案由人大及其常委會審議決定，立法項目由人大常委會通過立法計劃的形式進行統(tǒng)籌安排，以保證各級人大及其常委會緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局和改革發(fā)展穩(wěn)定全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。

四是在立法過程中始終把握主動權(quán)。大部分有立法權(quán)的省市都做到了建立法規(guī)起草小組制度，加強人大對起草工作的組織和主導(dǎo)；獨立組織立法調(diào)研和論證，提高人大把握立法項目方向、突出立法項目重點及解決立法難點的主動性和實效性；嚴格授權(quán)起草立法草案程序，制定立法技術(shù)規(guī)范，強化對法規(guī)制定工作的規(guī)范和指導(dǎo)；重要立法項目組織開展聽證會、研討會，實行立法評估制度，等等。

五是人大代表和常委會組成人員的權(quán)力意識和主體作用發(fā)揮得越來越充分。這些年來，地方人代會上人大代表提出法規(guī)案的越來越多，人大常委會工作機構(gòu)提出法規(guī)案的越來越多，人大及其常委會審議法規(guī)案越來越嚴肅認真，審議質(zhì)量越來越高。人大及其常委會審議法規(guī)案，不僅在形式上、在實質(zhì)上也越來越體現(xiàn)“人民的聯(lián)合意志”。以上海有關(guān)研究機構(gòu)對上海市人大常委會在立法中作用的研究報告為例，人大對法規(guī)草案的修改情況從絕對數(shù)量上看呈上升趨勢：八屆時對草案文字性修改的平均值為948.2字/部，到十屆時已增加到了1903字/部；八屆到十屆，人大對法規(guī)草案的實質(zhì)性修改在內(nèi)容上發(fā)生了一定的變化，八屆人大時實質(zhì)性的修改主要是針對當事人的權(quán)利和義務(wù)的增減，對行政機關(guān)的限制和監(jiān)督很少涉及，從九屆開始對行政機關(guān)的限制性條款逐漸增多，十屆人大期間對行政機關(guān)和當事人的權(quán)利平衡更加明顯，涉及行政機關(guān)權(quán)利、義務(wù)的條款被修改的概率加大，每一部法規(guī)中都有這樣的修改。

當前，地方立法權(quán)已經(jīng)擴大到所有設(shè)區(qū)的市，因此，厘清關(guān)于地方人大是否擁有立法主導(dǎo)權(quán)這個問題就顯得更加重要和迫切了。

注釋：

[1]【德】康德：《法律哲學》，《西方法律思想史資料選編》（中譯本），張學仁等編譯，北京大學出版社1983年版，第419頁。

[2]【法】盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第35頁。

（作者系山東省青島市人大常委會原副秘書長、青島市十五屆人大法制委員會原副主任委員）