我國(guó)PPP項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)存在問(wèn)題及對(duì)策研究

張東林 鄭萱萱 張立娟

(1.秦皇島廣建工程項(xiàng)目管理有限公司，河北 秦皇島 066000;2.中國(guó)海關(guān)管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066004；3.河北建筑工程學(xué)院，河北 張家口 075000)

0 引 言

PPP模式的雛形為英國(guó)“公共私營(yíng)合作”的融資機(jī)制，是20世紀(jì)80年代英國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和公共支出的雙重壓力下所采取的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式[1].近幾年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委出臺(tái)一系列政策性文件鼓勵(lì)和推動(dòng)PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用.物有所值(Value For Money)是PPP項(xiàng)目的核心理念，物有所值評(píng)價(jià)是判斷項(xiàng)目能否采用PPP模式的關(guān)鍵，決定著其能否代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式向社會(huì)提供公共服務(wù).

財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)〉的通知》(財(cái)金[2015]167號(hào))對(duì)我國(guó)當(dāng)前PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)做出了規(guī)定，主要包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩個(gè)方面的內(nèi)容，并以定性評(píng)價(jià)為主，定量評(píng)價(jià)為輔，并鼓勵(lì)開(kāi)展定量評(píng)價(jià).物有所值定性評(píng)價(jià)在PPP項(xiàng)目的前期決策階段發(fā)揮著重要作用，是判斷項(xiàng)目能否采用PPP模式進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵.通過(guò)評(píng)價(jià)，有利于更好地實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)性和效果[2].因此，有必要對(duì)物有所值定性評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀進(jìn)行研究和探討.

1 我國(guó)物有所值定性評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1 定性評(píng)價(jià)重結(jié)果，輕過(guò)程

目前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值定性評(píng)價(jià)時(shí)，一般委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行.第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目是否可采用PPP模式進(jìn)行評(píng)估.但是在實(shí)際操作過(guò)程中，一些項(xiàng)目的物有所值定性評(píng)價(jià)流于形式，只重評(píng)價(jià)結(jié)果，輕視評(píng)價(jià)過(guò)程[3].一方面，一些項(xiàng)目預(yù)設(shè)評(píng)價(jià)結(jié)果，本應(yīng)由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)的實(shí)質(zhì)扭曲為第三方機(jī)構(gòu)提供鑒定服務(wù)的事實(shí).即僅僅為了滿足審批流程需要一份評(píng)價(jià)報(bào)告而開(kāi)展物有所值定性評(píng)價(jià)工作.另一方面，評(píng)價(jià)以結(jié)果為導(dǎo)向，只關(guān)注物有所值定性評(píng)價(jià)的得分，而不關(guān)注定性評(píng)價(jià)扣分項(xiàng)及扣分原因，項(xiàng)目實(shí)施方案中不利于物有所值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條款沒(méi)有得到應(yīng)有的重視.定向評(píng)價(jià)并沒(méi)有起到指導(dǎo)政府方更好地實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)的作用，還僅僅停留在為項(xiàng)目能否采用PPP模式提供一個(gè)結(jié)論、一個(gè)判斷依據(jù)的初級(jí)階段.

1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善，適應(yīng)性不強(qiáng)

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)〉的通知》(財(cái)金[2015]167號(hào))的規(guī)定，我國(guó)當(dāng)前物有所值定性評(píng)價(jià)的指標(biāo)包括基本指標(biāo)和涵蓋基本指標(biāo)中未考慮到的其他因素的補(bǔ)充指標(biāo)兩類.基本指標(biāo)包括全壽命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性六項(xiàng)，在總權(quán)重中所占的比例為80%，其中任一項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重不超過(guò)20%.補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)涵蓋項(xiàng)目規(guī)模、預(yù)期使用壽命、全生命周期成本、運(yùn)營(yíng)收入、區(qū)域帶動(dòng)性等方面的內(nèi)容，在總權(quán)重中占比20%，其中任一項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重不超過(guò)10%.總體來(lái)看，物有所值定性評(píng)價(jià)還停留在一個(gè)普適性的階段，缺乏較強(qiáng)的可操作性.評(píng)價(jià)指標(biāo)的類型及其權(quán)重分配沒(méi)有因項(xiàng)目類型的不同而有所區(qū)別，造成評(píng)價(jià)結(jié)果的可參考性較差.另外，PPP項(xiàng)目主要是向社會(huì)提供公共服務(wù)的，所以將服務(wù)對(duì)象即公眾對(duì)產(chǎn)品的需求程度和滿意程度考慮在內(nèi)也是必要的.定性評(píng)價(jià)指標(biāo)在這方面的不足應(yīng)引起重視.

1.3 風(fēng)險(xiǎn)分配無(wú)差異，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)難執(zhí)行

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架由風(fēng)險(xiǎn)分配的原則和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式兩方面的內(nèi)容組成.按照相關(guān)文件規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)分配按照“風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則進(jìn)行，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)則由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān).總體來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)分配原則存在較大的籠統(tǒng)性，對(duì)PPP項(xiàng)目涉及到的十九個(gè)具體行業(yè)并未差別對(duì)待，對(duì)項(xiàng)目所處的自然地理環(huán)境和所在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異性因素也缺少相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分配補(bǔ)充規(guī)定.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的方式包括政府或社會(huì)資本一方承擔(dān)和雙方共擔(dān)兩種.對(duì)于不可抗力等雙方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)承擔(dān)主體不明確的現(xiàn)象，使得風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式在實(shí)踐中難以執(zhí)行[4].

2 我國(guó)物有所值定性評(píng)價(jià)完善對(duì)策

2.1 堅(jiān)持過(guò)程導(dǎo)向，健全監(jiān)管機(jī)制

定性評(píng)價(jià)最基本的作用是提供咨詢服務(wù)而非鑒別服務(wù).咨詢功能得以實(shí)現(xiàn)的前提是定性評(píng)價(jià)工作遵循過(guò)程導(dǎo)向性原則而非結(jié)果導(dǎo)向性原則.不應(yīng)過(guò)分關(guān)注定性評(píng)價(jià)的最終得分而無(wú)視扣分項(xiàng)，不去深入思考扣分原因[5].定性評(píng)價(jià)的結(jié)果既要為項(xiàng)目能否采用PPP模式提供判斷依據(jù)，也要對(duì)采用的PPP模式能否實(shí)現(xiàn)政府方的物有所值目標(biāo)加以印證.面對(duì)定性評(píng)價(jià)以結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)狀，必須健全相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制.事前加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)，對(duì)評(píng)價(jià)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高評(píng)價(jià)人員的責(zé)任心和專業(yè)勝任能力.事中注重監(jiān)控與審核，邀請(qǐng)專家參加財(cái)政部門與行業(yè)主管部門對(duì)物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的審核過(guò)程，充分聽(tīng)取專家的審核意見(jiàn)，對(duì)定性評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步的檢驗(yàn).事后進(jìn)行隨機(jī)抽查和專項(xiàng)檢查，如果發(fā)現(xiàn)不合格的物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，追究相關(guān)人員的責(zé)任.

2.2 完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高評(píng)價(jià)適應(yīng)性

PPP項(xiàng)目涉及城市供水、污水處理、垃圾處理、地下綜合管廊、城市軌道交通等不同行業(yè)，每個(gè)行業(yè)都有各自獨(dú)特的特征，物有所值定性評(píng)價(jià)應(yīng)根據(jù)行業(yè)屬性和項(xiàng)目類別分類設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重，視不同行業(yè)、不同項(xiàng)目的特點(diǎn)而有所差異，改變定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一成不變的現(xiàn)狀，提高定性評(píng)價(jià)的適應(yīng)性.例如對(duì)新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目加以區(qū)別.同時(shí)，將公眾對(duì)PPP項(xiàng)目提供的公共服務(wù)的滿意程度納入物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中.因?yàn)樵赑PP項(xiàng)目的論證過(guò)程中，如果缺乏對(duì)公眾需求的調(diào)研和了解，就不能確定項(xiàng)目是真正服務(wù)于公眾的，很可能出現(xiàn)一部分人借PPP之名追求利益的短視行為.在物有所值定性評(píng)價(jià)中，可以嘗試采用問(wèn)卷調(diào)查的方法了解公眾對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度，并在實(shí)踐中探索解決方案.

2.3 明確風(fēng)險(xiǎn)分配內(nèi)容，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)分配在行業(yè)以及區(qū)域上無(wú)差異化的現(xiàn)象，建議完善PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分配指南或者分行業(yè)編制PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)合同，充分將各行業(yè)、項(xiàng)目個(gè)性化特征、區(qū)域特點(diǎn)考慮在內(nèi)，避免籠統(tǒng)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則適用所有項(xiàng)目的情況發(fā)生，減少由此給定性評(píng)價(jià)工作帶來(lái)的不便.同時(shí)，明確風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體，因?yàn)橹挥性谇逦仫L(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制中，風(fēng)險(xiǎn)主體才能有效承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)[6].為了有效落實(shí)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，建議在PPP項(xiàng)目合同中對(duì)可抗力等雙方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，細(xì)化雙方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容、情形與種類，明確政府和社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式，減少由于風(fēng)險(xiǎn)分配不清晰造成的雙方互相推諉或者風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不公平的現(xiàn)象.

3 結(jié) 語(yǔ)

物有所值評(píng)價(jià)在判斷基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否適合采用PPP模式方面起關(guān)鍵作用.物有所值定性評(píng)價(jià)具有周期短、成本低的優(yōu)點(diǎn)，作用于項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，用來(lái)判斷項(xiàng)目能否采用PPP模式進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng).對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)物有所值定性評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題，應(yīng)該給予重視，并積極采取措施來(lái)彌補(bǔ)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在的不足.完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)監(jiān)管，從注重結(jié)果利用向注重過(guò)程轉(zhuǎn)化，使定性評(píng)價(jià)工作更加物有所值，從而促進(jìn)PPP模式在我國(guó)的健康發(fā)展.

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