資源變資本的有益探索—湖北省武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所改革創(chuàng)新調查

□ 何紅衛(wèi) 余愛民

武漢農(nóng)交所于2009年4月30日正式掛牌成立，是全國第二家、中部地區(qū)第一家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權交易機構。截至2013年底，共組織各類農(nóng)村產(chǎn)權交易1669宗，交易金額99.69億元，涉及農(nóng)村土地面積98.16萬畝，惠及16萬農(nóng)戶。交易規(guī)模領先全國同類交易所。作為探索在前的武漢農(nóng)交所，“武漢模式”被全國借鑒。武漢農(nóng)交所用創(chuàng)新的服務方式扶持農(nóng)村新型經(jīng)營主體發(fā)展，用豐碩的改革成果惠及農(nóng)民群眾，贏得了基層干部群眾的一致肯定。

1 三權分離的探索

改革創(chuàng)新是武漢農(nóng)交所的魂，三權分離是最根本的創(chuàng)新，經(jīng)營權抵押擔保是最重大的創(chuàng)新，風險防范是最關鍵的創(chuàng)新，綜合交易、市場培育、體系建立、制度建設等多方面都有創(chuàng)新。

三權分離的制度創(chuàng)新。將土地所有權、土地承包權與土地經(jīng)營權三個權益分離，把經(jīng)營權從承包經(jīng)營權的“渾然一體”中分割出來，把所有權還給集體，把承包權留給農(nóng)民，把經(jīng)營權交給市場，實現(xiàn)了“落實所有權、穩(wěn)定承包權、流轉經(jīng)營權”的制度創(chuàng)新，完成了農(nóng)民承包地經(jīng)營權抵押擔保的實踐探索，為十八屆三中全會《決定》提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”“慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”等重大改革創(chuàng)新提供了先行先試的有力實證。

2006年，農(nóng)業(yè)稅全面退出中國歷史舞臺之后，土地流轉在湖北出現(xiàn)了一個分水嶺，此前的土地流轉屬于自發(fā)階段，多是“口頭協(xié)議”或“私下協(xié)議”，有合同也不規(guī)范，容易出現(xiàn)糾紛而很難解決，并且只能流轉不能融資。后來的土地流轉進入有序階段，湖北省和武漢市相繼出臺一系列規(guī)范制度和扶持政策。2011年底，武漢獲批新一輪全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，在全國24個試驗區(qū)中探索農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。2012年，湖北出臺《湖北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營條例》，提出農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分離”原則，即明晰土地所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權。這一提法為農(nóng)村產(chǎn)權制度探索指明了方向，被國內(nèi)眾多專家視為全國首創(chuàng)。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議，專門推介湖北探索農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的經(jīng)驗。

產(chǎn)權流轉的市場培育。一是穩(wěn)妥推進確權。全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和集體林權確權率分別達99.5%和99.1%，養(yǎng)殖證確權發(fā)證率達到95%以上。對農(nóng)村集體“三資”進行了全面清理摸底，建立了臺賬和監(jiān)管代理制度。二是積極培育市場主體。出臺政策扶持專業(yè)大戶、專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)。創(chuàng)新服務項目適應市場主體需要，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款等新業(yè)務，為市場排憂解難，特別是幫助小微市場主體解起步和發(fā)展之困。三是不斷健全市場服務體系。以市農(nóng)交所為龍頭，建立市、區(qū)、鄉(xiāng)三級交易平臺，形成全市縱橫交織的產(chǎn)權交易網(wǎng)絡。各分支機構入網(wǎng)“交易、登記、競價”三大信息平臺，在交易業(yè)務上實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)對接，完成網(wǎng)上申報、審批、交易、鑒證和監(jiān)管。

十大產(chǎn)權的綜合交易。一是開發(fā)更多交易品種切合農(nóng)村發(fā)展需要。除各地已普遍開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體林地使用權和林木所有權、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權、農(nóng)村房屋所有權等交易品種外，增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“四荒地”使用權、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權、農(nóng)民閑置宅基地使用權、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權等，使交易品種更多、交易范圍更廣。二是整合更多部門資源方便農(nóng)民辦事需要。將過去分屬規(guī)劃國土、房產(chǎn)、水務、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、知識產(chǎn)權等部門的產(chǎn)品進行了整合，搭建了統(tǒng)一的交易平臺，既避免了各自為戰(zhàn)，重復投資建設，也方便了農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、投資業(yè)主的咨詢和交易。

抵押融資的大膽突破。農(nóng)村產(chǎn)權的抵押融資始終是一個難題，主要難在法律的約束。武漢農(nóng)交所穩(wěn)妥地實行了抵押擔保的突破。他們與人民銀行、漢口銀行、中國銀行等商業(yè)銀行及評估公司等中介機構合作，在學習借鑒現(xiàn)有成熟的不動產(chǎn)抵押貸款流程的基礎上，開創(chuàng)了“交易—鑒證—抵押”的武漢模式。

規(guī)范運作的制度保障。一是嚴格審查交易主體。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權轉讓，一律要求經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或成員代表2/3以上同意；農(nóng)戶產(chǎn)權轉讓，一律要求擁有完全民事行為能力，對長期轉讓土地承包經(jīng)營權和房屋所有權的，還要求有穩(wěn)定的生活來源和居所。二是嚴格規(guī)范交易流程。農(nóng)交所會同市直相關部門研究，形成多項規(guī)章制度，嚴格規(guī)范了產(chǎn)品的交易流程。三是嚴格交易機構的管理。全市農(nóng)村產(chǎn)權交易機構實行“六統(tǒng)一”運行模式。四是實現(xiàn)陽光操作。實行“程序統(tǒng)一、操作規(guī)范、信息公開、監(jiān)督有力”的產(chǎn)權交易程序。

眾多風險的有效防控。一是防范耕地減少風險。通過規(guī)劃引導和約束，從源頭和根本上保護耕地；采取政府直管、部門專管、地方和基層監(jiān)督三結合，從領導體制和工作機制上保護耕地；探索解決建設用地不足的矛盾，在創(chuàng)新實踐中保護耕地。二是防范糧食減產(chǎn)風險。嚴守“不改變土地用途”的紅線，嚴守“糧田用來種糧”的底線，利用政策引導，開展前置審查，試行土地流轉風險保證金制度。三是防范集體所有制改垮風險。明確土地三權中集體所有權的首權地位；明晰集體產(chǎn)權，實現(xiàn)嚴格的監(jiān)管制度；開發(fā)多項集體產(chǎn)權交易品種；堅持集體經(jīng)濟產(chǎn)權轉讓一律要求集體經(jīng)濟組織成員代表的2/3以上同意。四是防范農(nóng)民權益受損風險。確保農(nóng)民自愿，確保利益底線，確保農(nóng)民收入，確保農(nóng)民無后顧之憂。四是防范抵押貸款風險。規(guī)避法律和政策限制，制定嚴格規(guī)定，建立制度保障，引進擔保公司，實行專業(yè)評估。正是因為防范嚴密，至今沒有出現(xiàn)一起損害農(nóng)民利益、集體利益、交易所利益、銀行利益的事件。

2 推進“五化”的探索

分析武漢農(nóng)交所改革創(chuàng)新的成效、意義和價值，主要是推進“五化”。

推進產(chǎn)權明晰化。通過農(nóng)村產(chǎn)權交易，促進了農(nóng)村產(chǎn)權確權登記，使農(nóng)村產(chǎn)權由模糊化狀態(tài)進入明晰化階段，使農(nóng)民真正享有產(chǎn)權收益、分配、處置權利，使農(nóng)村集體資產(chǎn)變成人人共享、共管、共支配的產(chǎn)權，保證了集體資產(chǎn)的保值增值，鞏固了集體所有制，維護了集體組織成員的權益。

推進資源資本化。農(nóng)民和農(nóng)村集體由發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權價值到開始重視各類產(chǎn)權的歸屬，改變了農(nóng)村資源長期閑置、浪費的狀態(tài)，使農(nóng)村資源“起死回生”，實現(xiàn)了農(nóng)村資源到資本的浴火重生；促進了農(nóng)村資源由“不值幾個錢”到“可賣大價錢”的大幅提升，完成農(nóng)村資源從“丑小鴨”到“白天鵝”的漂亮轉身；通過農(nóng)交所創(chuàng)新經(jīng)營權的抵押擔保，使農(nóng)村產(chǎn)權進入資本市場有了一條綠色通道，實現(xiàn)了農(nóng)村資源—農(nóng)村產(chǎn)權—農(nóng)村資本的“龍門三跳”。

推進要素市場化。二元結構如堵墻，隔斷城市和農(nóng)村，城鄉(xiāng)要素很難互相流動，都被“計劃”死死控制著。改革開放打開高墻缺口，首先突圍的是農(nóng)村勞動力。農(nóng)交所推動了農(nóng)村要素市場的發(fā)育，讓“鍋要補的”找到了“要補鍋的”，改變了城市單邊抽取農(nóng)村優(yōu)質資源的狀況，推動了城鄉(xiāng)要素市場化，促進了要素的三大流動：讓農(nóng)村資源向城市工商企業(yè)和農(nóng)村新型經(jīng)營主體流動，讓城市工商資本和工業(yè)管理技術向農(nóng)村流動，讓農(nóng)民更加安心放心地向城市流動。

推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)交所直接推進土地流轉和規(guī)模經(jīng)營，提升了農(nóng)機化和農(nóng)業(yè)裝備水平，提高了土地產(chǎn)出率，增強了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，帶動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提升了農(nóng)業(yè)綜合競爭力。武漢市被聯(lián)合國現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)基金會確定為“現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)試點示范城市”。

推進主體多元化。農(nóng)交所催生了一大批市場主體，尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，破解了誰來種田的時代難題。2010年前，武漢市農(nóng)村土地撂荒較為嚴重，大量農(nóng)民棄田務工?，F(xiàn)在，通過產(chǎn)權交易，特別是通過經(jīng)營抵押擔保的重大突破和有力支持，培養(yǎng)了一大批種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，截至2013年底，全市已培育各類新型經(jīng)營主體近萬家。

3 需要破解的難題

伴隨全面深化改革的磅礴之勢，武漢農(nóng)交所的探索正在破冰前行，當前需要破解的有四大難題。

一要破解法律限制的難題。改革要于法有據(jù)，農(nóng)村產(chǎn)權改革幾乎處處遇到法律，很多地方有限制，很多條款在制約，比方說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權二次流轉就沒有明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包關系長久不變就沒有具體時間，土地承包經(jīng)營權、村集體“四荒地”使用權、村集體養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權、村集體林地使用權、林木所有權等就只能轉租而不能交易，農(nóng)村房屋所有權、農(nóng)村閑置宅基地使用權就只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實行“三同”、農(nóng)村相關產(chǎn)權的抵押擔保暫時還沒有法律支撐。

二要破解權屬不清的難題。農(nóng)民承包地雖然確了權頒了證，但面積不準、四至不清等問題大量存在，其它產(chǎn)權的摸底登記尚未完成或仍未全面展開，沒有明晰的產(chǎn)權就沒有完整的市場主體，就不能上市交易，沒有獲得產(chǎn)權證就存在抵押融資的障礙。

三要破解抵押融資的難題。主要是金融機構還有較大顧慮，法律的限制很嚴，專業(yè)評估機構和人員缺乏，行業(yè)標準有待建立，抵押擔保體系不健全，數(shù)據(jù)信息沒聯(lián)網(wǎng)，技術支撐不力，一物多權、一權多抵的風險不能徹底排除。

四要破解規(guī)范運作的難題。全國農(nóng)村產(chǎn)權機構近百家，各地探索角度不相同，缺乏統(tǒng)一的管理政策、行業(yè)標準、操作辦法，交易機構的權威性、集體資產(chǎn)進場交易的強制性、交易程序的規(guī)范性、產(chǎn)權評估的科學性等等都需要進一步探索。