關(guān)于湖南林業(yè)利用PPP模式的若干思考

黃 勇

PPP 正悄然走進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)后，更是以一種強(qiáng)大的氣場(chǎng)成為當(dāng)下炙手可熱的融資新工具。2016 年 11 月，中國(guó)共產(chǎn)黨湖南省第十一次代表大會(huì)提出“生態(tài)強(qiáng)省”目標(biāo)，湖南林業(yè)要在生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)中順勢(shì)而為、強(qiáng)勢(shì)而為，PPP 模式無疑是可借之“勢(shì)”、可用之“器”。

1 基本理念

PPP 本身是一個(gè)意義較寬泛的概念，世界各國(guó)并無統(tǒng)一定義，我國(guó)相關(guān)文獻(xiàn)亦有多種說法。盡管有“公共-私營(yíng)-合作機(jī)制”、“公共和私人部門合作關(guān)系”、“公私伙伴關(guān)系”、“公私民營(yíng)合作制”、“公私合營(yíng)”等眾多譯法，盡管在學(xué)界還有廣義和狹義的不同解釋，盡管財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委在相關(guān)文件里表述也不盡相同，但“PPP”是 Public-Private Partnership 的首字母縮寫，眾人并無分歧。而且，我國(guó)政府將 PPP 模式譯為“政府和社會(huì)資本合作模式”，也被廣泛接受。政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)［1］，就是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用［2］。在實(shí)踐中，政府向社會(huì)資本支付費(fèi)用，并不一定全由政府直接支付，而是大致分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和資源補(bǔ)償?shù)确绞健?jù)發(fā)改部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前實(shí)施的 PPP 項(xiàng)目，完全由政府付費(fèi)的項(xiàng)目?jī)H占 30% 左右，完全由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目占 45% 左右，其余 25% 是靠政府提供可行性缺口補(bǔ)助和資源補(bǔ)償?shù)?。從?guó)際經(jīng)驗(yàn)看，使用者付費(fèi)的 PPP 項(xiàng)目占比較高，這類項(xiàng)目財(cái)政壓力較小、項(xiàng)目規(guī)劃定價(jià)機(jī)制較為健全，推廣更易獲得成功［3］。

PPP 模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的市政與交通設(shè)施、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等公共服務(wù)項(xiàng)目。通常做法是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等大部分工作，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管等工作。其基本操作流程包括項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個(gè)階段，其核心要義主要表現(xiàn)在平等協(xié)商、長(zhǎng)期合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)四個(gè)方面［4］。

2 現(xiàn)實(shí)意義

通過政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，引導(dǎo)社會(huì)資本有效投資，既是經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，也是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的當(dāng)務(wù)之急。PPP 模式除了有助于提高政府投資績(jī)效、推廣應(yīng)用新技術(shù)新模式、推動(dòng)公共服務(wù)供給創(chuàng)新等作用之外，當(dāng)下，最直接的現(xiàn)實(shí)意義是可以較好地解決“兩缺”難題，即政府財(cái)政缺資金、社會(huì)資本缺機(jī)會(huì)。通過撬動(dòng)社會(huì)資本助力公共產(chǎn)品與服務(wù)，讓社會(huì)資本獲取利潤(rùn)最大化、長(zhǎng)期化的機(jī)會(huì)，讓政府獲取提升公共服務(wù)效能的緊缺資金。最終，實(shí)現(xiàn)政府提升相應(yīng)生態(tài)服務(wù)能力，社會(huì)資本獲得應(yīng)有的合理的回報(bào)［5］，相得益彰，各得其所。

隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們期待政府提供高效優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要越來越迫切，在政府因財(cái)政緊縮或信用降低而無法進(jìn)行大規(guī)模融資導(dǎo)致政府財(cái)政資金緊缺時(shí)，可以將存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為 PPP 項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，不但可以為政府提供表外融資獲得急需的資金，還可以將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力。尤其是在原有以政府為主體進(jìn)行的資產(chǎn)抵押貸款、財(cái)政信用貸款運(yùn)用的 BT 模式投資建設(shè)等大門關(guān)上后，政府應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的新要求之下，這種融資更是必需。據(jù)財(cái)政部預(yù)計(jì)，2020 年全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，將帶來的投資需求是 42 萬億元。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制的弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制［6］。與此同時(shí)，大量的居民儲(chǔ)蓄、龐大的高凈值人群帶來的社會(huì)資本潛力巨大［7］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014 年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款達(dá)到 48.53 萬億元，個(gè)人可投資資產(chǎn) 1 千萬元以上的高凈值人群規(guī)模已超出 100 萬人，高凈值人群總體持有的可投資資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到 32 萬億元［8-9］。在投資市場(chǎng)尚不完善、可投資領(lǐng)域尚不寬泛、非法集資露頭即打、房市限購限售、股市陰晴不定、投機(jī)炒作屢屢出格的當(dāng)下，社會(huì)資本需要尋找保值避險(xiǎn)的新路徑、新機(jī)會(huì)。

3 對(duì)策建議

3.1 明確重點(diǎn)領(lǐng)域、積極開展合作試點(diǎn)

借鑒美國(guó)“鼓勵(lì)社會(huì)資本投資生態(tài)修復(fù)、青少年生態(tài)體驗(yàn)、森林游憩、城市生態(tài)、國(guó)家公園、森林火災(zāi)和病蟲害防控、森林恢復(fù)和保護(hù)、林業(yè)新能源開發(fā)和供給、濕地修復(fù)和保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域”的做法［3］，在嚴(yán)格保護(hù)森林資源、自然生態(tài)系統(tǒng)的前提下，鼓勵(lì)遴選前期工作成熟、具有成長(zhǎng)性特性和長(zhǎng)遠(yuǎn)盈利預(yù)期、較大規(guī)模且林地權(quán)屬明確的林業(yè)項(xiàng)目，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、給予投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期，開展社會(huì)資本參與林業(yè)建設(shè)合作試點(diǎn)。趁社會(huì)資本轉(zhuǎn)型發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)之勢(shì)，在林業(yè)重大生態(tài)工程、國(guó)家儲(chǔ)備林、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與林業(yè)保護(hù)設(shè)施、野生動(dòng)植物保護(hù)及利用等領(lǐng)域，積極探索公私合作 PPP 模式，并鼓勵(lì)社會(huì)資本投向森林康養(yǎng)等林業(yè)新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)［10］。當(dāng)下，湖南要從國(guó)家林業(yè)局與國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合確定的全國(guó) 12 個(gè)首批林業(yè) PPP 試點(diǎn)項(xiàng)目之一的“桃花江森林公園生態(tài)旅游 PPP 項(xiàng)目”入手，在政府和社會(huì)資本合作機(jī)制、投資經(jīng)營(yíng)主體選擇方式、政府對(duì)社會(huì)資本參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)的支持政策以及績(jī)效考核、風(fēng)險(xiǎn)分配等方面形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，在此基礎(chǔ)上，逐步清楚地界定政府和社會(huì)資本之間的收益和責(zé)任，完善兩者的合作機(jī)制［4］。為突出該項(xiàng)目的行業(yè)破冰和引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)，林業(yè)主管部門要緊密對(duì)接財(cái)政、發(fā)改、金融等機(jī)構(gòu)，積極幫助爭(zhēng)取項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、政策性貸款、貸款貼息等政策支持，加大相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助項(xiàng)目單位解決遇到的困難和問題，以發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用、社會(huì)資本“唱主角挑大梁”的主體作用。

3.2 嚴(yán)格政策標(biāo)準(zhǔn)、提前儲(chǔ)備合作項(xiàng)目

堅(jiān)持財(cái)政“物有所值”標(biāo)準(zhǔn)并完善財(cái)政承受能力論證，對(duì)變相融資的假 PPP、偽政府購買服務(wù)以及泛化的不規(guī)范行為要堅(jiān)決糾正，杜絕地方政府利用財(cái)政部和發(fā)改委關(guān)于 PPP 項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而擇低標(biāo)準(zhǔn)上項(xiàng)目的做法，讓政府更加謹(jǐn)慎冷靜地使用 PPP 項(xiàng)目，以避免政府為追求短期利益而偏離 PPP 項(xiàng)目的正確發(fā)展方向。堅(jiān)持“項(xiàng)目要納入城市總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、合作期限原則上不低于 10 年、優(yōu)先支持存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為 PPP項(xiàng)目”等要求。鑒于林業(yè)項(xiàng)目公益性強(qiáng)、服務(wù)價(jià)費(fèi)市場(chǎng)發(fā)育程度較低等原因，在遴選儲(chǔ)備合作項(xiàng)目時(shí)，需要利用相關(guān)政策深度發(fā)掘林業(yè)項(xiàng)目現(xiàn)金流。國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確，社會(huì)資本投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。“桃花江森林公園生態(tài)旅游 PPP 項(xiàng)目”在利用此類政策上已有前期實(shí)踐，該項(xiàng)目規(guī)劃范圍不但把桃花江國(guó)家森林公園及其所轄景區(qū)全部囊括，而且把該森林公園周邊協(xié)調(diào)控制區(qū)及相鄰的極具開發(fā)價(jià)值的羅溪瀑布、老木棚等旅游資源納入項(xiàng)目范圍進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)。統(tǒng)一制定方案、統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)、統(tǒng)一簽訂合同、統(tǒng)一價(jià)格。整體打包招商不僅可以增強(qiáng)規(guī)模效益、增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力［11］，而且可以提升項(xiàng)目整體效能。在儲(chǔ)備合作項(xiàng)目的過程中，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)至關(guān)重要，“找專業(yè)的人做專業(yè)的事”，為項(xiàng)目可研、評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和合同簽訂等提供專業(yè)支持，幫助綜合考慮當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展規(guī)劃、生態(tài)資源狀況等，讓儲(chǔ)備項(xiàng)目凸顯林業(yè)生態(tài)特色、地方特色、文化特色等。

3.3 強(qiáng)化規(guī)制設(shè)計(jì)、依規(guī)運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目

美國(guó)完整規(guī)范甚至有些苛刻的程序和制度，為 PPP 項(xiàng)目提供了不可缺少的軟環(huán)境。特別是在發(fā)生糾紛時(shí)，司法機(jī)構(gòu)能夠依照法律和合同獨(dú)立司法，從根本上保證合作雙方特別是投資者的信心和投資熱情［3］。PPP 項(xiàng)目規(guī)制不僅是政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)決策或行為施加的控制，還包括對(duì)政府自身的規(guī)制。規(guī)制在一定程度上具有強(qiáng)制性，是PPP 項(xiàng)目順利進(jìn)行的有力支撐［12］。建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行林業(yè) PPP 項(xiàng)目規(guī)制是項(xiàng)目產(chǎn)生實(shí)效的根基。在林業(yè) PPP 項(xiàng)目規(guī)制設(shè)計(jì)中，必須堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績(jī)效考核、全生命周期等要素，堅(jiān)守平等協(xié)商、長(zhǎng)期合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等核心要義；堅(jiān)持完善交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，如不得采用 BT 方式、不得承諾回購和最低收益、不得承擔(dān)社會(huì)資本投資資本金損失等，內(nèi)嵌激勵(lì)機(jī)制；堅(jiān)持推進(jìn)“放管服”改革，消除束縛社會(huì)資本投資的“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象；堅(jiān)持不斷完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)等原則，加快理順林業(yè)公共服務(wù)價(jià)格并建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，政府和社會(huì)資本以合作伙伴的精神對(duì)項(xiàng)目未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益保留必要的協(xié)商空間與協(xié)商條件［13］。PPP 模式應(yīng)當(dāng)在一定程度上保證民營(yíng)資本有利可圖，通過稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等方式給予政策支持［14］。

3.4 堅(jiān)持公開公平、依法選擇社會(huì)資本

一要根據(jù)《政府采購法》或《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過競(jìng)爭(zhēng)性程序，公平選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本方；二是明確要求社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)三位一體，規(guī)避只想實(shí)施建設(shè)工程而不愿從事項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)；三是妥善處理社會(huì)資本對(duì)政府采購方面的關(guān)切，既考慮社會(huì)資本的投資資金能力或行業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，同時(shí)將其（含聯(lián)合體）施工建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和能力一并評(píng)估，過程中多用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購等，免去二次招標(biāo)，這樣會(huì)更加提高社會(huì)資本參與的積極性，對(duì)政府操作來說也更有效率。

3.5 整合內(nèi)外資源、協(xié)同推進(jìn)合作項(xiàng)目

一是認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于建立政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制的通知》（湘發(fā)改投資[2017]418 號(hào)）要求，由湖南省發(fā)改委、湖南省財(cái)政廳、湖南省林業(yè)廳等有關(guān)部門組建省級(jí) PPP 項(xiàng)目聯(lián)審工作小組，通過省級(jí)聯(lián)審，提升林業(yè) PPP項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性和項(xiàng)目實(shí)施的有效性。二是地方政府要明確發(fā)展目標(biāo)，建立支持林業(yè) PPP 項(xiàng)目的長(zhǎng)期制度安排，組建專門機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)隊(duì)，在授權(quán)經(jīng)營(yíng)、建設(shè)用地、政府補(bǔ)助、人員培訓(xùn)與引進(jìn)、社會(huì)信用體系建設(shè)以及第三方評(píng)價(jià)機(jī)制引進(jìn)等方面予以支持。三是林業(yè)部門要主動(dòng)作為，建立林業(yè) PPP 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備推進(jìn)機(jī)制；在組織林業(yè) PPP 項(xiàng)目可研和實(shí)施方案編制時(shí)，充分體現(xiàn)林業(yè)的特點(diǎn)和要求；在分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)既要預(yù)計(jì)一般風(fēng)險(xiǎn)，更要預(yù)計(jì)森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物、自然災(zāi)害等林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行合理分配；廣泛宣傳相關(guān)優(yōu)惠政策和林業(yè) PPP 項(xiàng)目資源，爭(zhēng)取將林業(yè) PPP 模式的推廣運(yùn)用納入“湘林杯”目標(biāo)考核。四是發(fā)揮林業(yè)科研院所、金融保險(xiǎn)等其他機(jī)構(gòu)在科技服務(wù)、人才培養(yǎng)、風(fēng)險(xiǎn)保障、投融資橋梁搭建等方面的促進(jìn)作用。譬如，林業(yè)科研院所是事業(yè)單位屬性，可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)參與，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作，代表政府與社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)［15］，也可以作為服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)或者直接作為社會(huì)資本參與。

［1］財(cái)政部．關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知[EB/OL]．http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t20140924_1143760.html.

［2］財(cái)政部，民政部，工商總局．政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）[EB/OL]．http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html.

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［6］鄭建新，郭秀宏，劉文杰．政府和社會(huì)資本合作（PPP）1000問［M］．長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)出版社，2016.

［7］遲福林，方栓喜，夏 鋒，等．轉(zhuǎn)型闖關(guān)“十三五”：結(jié)構(gòu)性改革歷史挑戰(zhàn)［M］．北京：中國(guó)人民出版社，2016.

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［13］李春昶，田健夫．國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè) PPP 模式引發(fā)的思考［J］．林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2016（10）：3-6.

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［15］李春昶．PPP 模式下林業(yè)設(shè)計(jì)院面臨的機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策分析［J］．林產(chǎn)工業(yè)，2015，52（8）：3-5.