區(qū)域合作戰(zhàn)霧霾

王建平　秦以

既要以科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法來督促居民和全社會守法，更要有協(xié)作配合機制讓社會公眾全方位參與，落實治霾大區(qū)域合作機制帶來的成本分擔和經(jīng)濟負擔轉(zhuǎn)移

所謂“北京藍”，是北京大氣質(zhì)量良好的形象叫法。它是2008年8月“奧運藍”、2014年11月“APEC藍”和2015年9月“閱兵藍”等藍天的形象化歸納。其背景是城市人口快速聚集、突破大氣容量、霧霾頻發(fā)，急需用法律、政治、經(jīng)濟等綜合手段，控制、減輕和治理這種霧霾災害。

2016年1月1日，修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》正式實施。很快，中國多個城市便陷入十面“霾”伏的窘境，似乎有意挑戰(zhàn)和考驗這部法律的實際效用。應當說，《北京市大氣污染防治條例》頒行后，“北京藍”多次出現(xiàn)，然而，2017年元旦前后的跨年霧霾，似乎依然在考驗《北京市空氣重污染應急預案》（2016年11月12日修訂）在運用大區(qū)域合作機制以及霾災治理的公眾參與方面，是否有足夠的智慧。

霧霾與人的微致災性現(xiàn)象

專家對PM2.5的來源沒有大的爭議，爭議的是什么成分占主要比例。有的專家認為是煤炭燃燒，有的說是汽車尾氣排放，有的則說是工業(yè)揚塵，還有的說是外部污染源造成。中科院大氣物理研究所對北京地區(qū)PM2.5化學組成和來源解析及其季節(jié)變化的研究發(fā)現(xiàn)，六大主要來源為：二次無機氣溶膠26%、工業(yè)污染25%、燃煤18%、土壤塵15%、生物質(zhì)燃燒12%、汽車尾氣與垃圾焚燒為4%。這個排列順序中，汽車尾氣是最低的一個原因。清華大學等科研機構(gòu)的分析結(jié)論是：煤炭燃燒占19%，二次硫酸鹽17%，二次硝酸鹽14%，生物質(zhì)燃燒11%，交通揚塵占9%，機動車占6%，工業(yè)6%，其他18%。其他相關(guān)科研機構(gòu)對PM2.5的來源與構(gòu)成也有解析，比如有一家機構(gòu)認為北京地區(qū)汽車尾氣的占比為22%，就上升為核心原因。相關(guān)意見很不一致，是因為有時候取樣、時間、檢測和研究方法不一樣，得出來的結(jié)論自然也就不能完全一樣。

不過，有一點是肯定的，那就是機動車作為一個重要的尾氣性致霾工具，它的運行不但可以形成嚴重的交通揚塵，而且也是固體懸浮微粒、一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化合物、鉛及硫氧化合物的排放源。于是，就有了災害法學上“人的微致災性現(xiàn)象”的發(fā)生。一旦每一個人、每一輛機動車的微量、超微量的大氣污染物持續(xù)排放，聚集、匯集和積攢到超出大氣污染物的容納界點時，大氣的自凈能力嚴重下降，而被污染的大氣便呈現(xiàn)為霧霾癥狀。

從這個角度看，我們一定要從霧霾形成的技術(shù)性原因，即各種PM2.5構(gòu)成成分的分析“陷阱”中走出來，反思中國的經(jīng)濟政策、工業(yè)政策，尤其是汽車工業(yè)政策。在中國，城市的發(fā)展沒有強化從人本主義角度出發(fā)，沒有把城市的宜居、人居等因素作為核心因素進行統(tǒng)籌安排和長期規(guī)劃。從而，導致城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，大量人口無序聚集、流動。

比如，工業(yè)生產(chǎn)以及這些定點源的工業(yè)大氣廢物的排放都會因為人口的過量集中，以及城市功能設(shè)計層面的不合理而加重。還有出行半徑過大，引發(fā)的超量人員上下班高峰的交通揚塵污染。甚至于城市道路和地面保潔不足而導致的揚塵等，都會使PM2.5的濃度不能被城市大氣的自凈能力所稀釋。至于生產(chǎn)、生活用火中的燃料燃燒活動，包括垃圾焚燒廠生物質(zhì)的燃燒、煤的燃燒，以及各種可燃物的燃燒等，都會產(chǎn)生讓PM2.5含量上升的大氣污染物。這些大氣污染物排放因素的根源在“人的微致災性”上，即人的各種合理、正當、合法的需求與欲望。但是，任何一個城市，不會因為機構(gòu)和居民僅僅排放了微量、超微量的大氣污染物，而完全免除其主體責任。

治霾的可嘗試性與可持續(xù)性

應該說，近年來，為治理霾災，北京市政府和市民良性互動，不懈努力，并產(chǎn)生了積極的效應。比如，幾次“北京藍”的出現(xiàn)與維持表明，霧霾災害是可以防治的，是可以通過人為的努力加以控制的。要讓“北京藍”變成可持續(xù)的藍天現(xiàn)象，實現(xiàn)“天要藍、水要凈、空氣要新鮮”的城市宜居目標，還需要持續(xù)不斷地在國家政策層面發(fā)力。尤其要以治理大氣污染為切入點，以優(yōu)化城市功能為基礎(chǔ)，以提升城市人居幸福指數(shù)為目標，以建設(shè)城市的人文環(huán)境為根本，以社會公眾的積極參與為前提。從而，可能在持續(xù)幾十年的奮斗之后，贏得藍天的常駐。

目前，盡管各地的霧霾災害治理方案“一籮筐”，例如，霧霾災害應急響應的啟動、污染企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)、交通限行限號等舉措的密集實施等。但實施效果并不理想，出現(xiàn)了大氣污染治理“等靠熬現(xiàn)象”。沒有把“人的微致災性”納入霾災治理的視野，相關(guān)“紅警”措施也是治標不治本。許多人都埋怨他人在制造霧霾，而對自己的生產(chǎn)、生活和交通出行等行為，則不加反思，更不愿積極配合消霾措施和控霾舉措。

在中國，公眾參與和公眾積極配合的意識尚未成為公民意識。比如，機動車使用過度、交通擁堵的致霾機制。各種官媒或自媒體，都沒有把“人的微致災性”通過現(xiàn)代化的傳媒手段展示給市民，讓市民明白霧霾災害與其日常生產(chǎn)、生活與交通行為的內(nèi)在聯(lián)系，逐步樹立“治理霧霾，人人有責”的公民意識。

大氣生態(tài)環(huán)境治理，需要對“人的微致災性”給予有效控制。人口的大量遷移和減少，不但要考慮經(jīng)濟成本，還要考慮政治成本、社會文明成本和城市社區(qū)建設(shè)成本等。從整體意義上看，僅僅依靠京津冀的小區(qū)域聯(lián)動與合作機制，顯然是杯水車薪。中國城市化國家政策的實施，實際上把城鄉(xiāng)區(qū)域大氣環(huán)境的生態(tài)平衡都打破了，在形成京津冀、長三角、珠三角等都市圈時，其大氣污染的“面”已經(jīng)構(gòu)成。也就是說，中國目前的大氣污染問題，不是一個城市的“點狀污染”，而是一個區(qū)域內(nèi)所有城市的“面狀污染”。面對這種大氣污染，需要對癥下藥，制定具有針對性的治理方案，啟動“霾災治理的大區(qū)域合作機制”。

霾災治理的大區(qū)域合作機制

1.霾災治理，應當超出京津冀區(qū)域聯(lián)動的思路限制。應將華北地區(qū)各省市自治區(qū)納入大區(qū)域霾災治理的合作范圍，包括京津冀之外的內(nèi)蒙古（中部）、遼寧、山西、山東和河南等省，都屬于霾災防治合作的“華北大區(qū)域”。此外，東北的黑龍江、吉林和遼寧也應當與內(nèi)蒙古東部地區(qū)一起構(gòu)成“東北大區(qū)域”；長三角則應當把上海、江蘇、安徽、浙江之外的湖北、湖南（北部）、江西（北部）、福建（北部）納入，構(gòu)成“長三角大區(qū)域”；而珠三角除廣東外，則應把福建（南部）、江西（南部）、湖南（南部）、貴州、廣西、海南、香港和澳門納入，構(gòu)成“珠三角大區(qū)域”。

這樣一來，中國整個東部霾災頻發(fā)地區(qū)，從北到南形成四個霾災治理合作大區(qū)域，即東北大區(qū)域、華北大區(qū)域、長三角大區(qū)域和珠三角大區(qū)域，以及西部的川渝大區(qū)域?？稍谥醒胝膮f(xié)調(diào)下，通過各地合作，形成大區(qū)域霾災治理的合作框架，出臺統(tǒng)一適用的區(qū)域協(xié)作政策。在大區(qū)域達成合作框架協(xié)議，并實際運行起來之后，由中央政府出臺相應的經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展等方面的優(yōu)惠政策，把霾災治理納入中央提出的五大發(fā)展理念，從而實現(xiàn)“天要藍、水要凈、空氣要新鮮”的發(fā)展目標。

對北京市而言，要落實首都功能定位的要求，疏解非首都功能，調(diào)整城市空間布局，形成有利于大氣污染物擴散的城市空間布局。在劃定城市人口增長邊界和生態(tài)紅線的前提下，嚴格控制中心城區(qū)的人口和各種“人的微致災性”導致的大氣面源性污染物排放行為。在形成大合作區(qū)域后，相關(guān)區(qū)域要承接北京市的人口疏解、交通流控制和相關(guān)城市功能規(guī)劃調(diào)整帶來的資源整合任務。與此同時，在發(fā)布大氣污染“橙色預警”、“紅色預警”的時候，要逐漸形成大區(qū)域聯(lián)動合作與配合機制。

2.依靠法律，形成霾災治理機制。也就是說，要形成法治對“人的微致災性”的有效制約機制。這種機制，就是霧霾災害有效治理的義務分配機制、行為制約機制和責任承擔與追究機制。

3.霾災治理大區(qū)域合作的壓力機制。今后，地方政府治理霾災的意愿必然會不斷持續(xù)增強。理由是：社會公眾的公共安全意識覺醒，以及各種媒體與輿論的壓力——霾災治理的外部壓力加大；在霾災治理過程中，關(guān)于成本或者支付代價的考察與監(jiān)督，則是內(nèi)在壓力。作為霾災治理受益方的社會公眾，為了獲得“北京藍”這樣的“藍天收益”，即健康呼吸的收益，也要支付一定的成本，比如減少開車次數(shù)。

4.可吸入顆粒物PM2.5的利用與治理技術(shù)。在依法治霾的同時，在技術(shù)路線上，也應有效地遏制“人的微致災性”，即降低和削弱人的某些不良生活、生產(chǎn)和出行習慣，即形成“管住嘴、少開車、多配合”的市民自覺履行大氣環(huán)境保護義務的社會氛圍。

結(jié)語

從宏觀角度看，要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，落實各地政府的減排目標，認真實施《巴黎協(xié)定》《大氣污染防治法》等，并快速發(fā)展清潔能源和清潔生產(chǎn)，加快調(diào)整高能耗、重污染的工業(yè)結(jié)構(gòu)，利用最先進的技術(shù)降低排放。與此同時，控制機動車的過快增長和過度使用，實現(xiàn)綠色出行。除了治理機動車尾氣排放外，更要通過優(yōu)化城市功能，實現(xiàn)市民出行量的降低和出行距離的縮短。總之，要形成大區(qū)域治霾合作機制，促進公眾全方位參與，以便從根本上徹治霧霾。

（作者單位分別為四川大學法學院、加拿大西安大略大學社會學院）