論自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)

鄒愛華，儲(chǔ)貽燕

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

論自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)

鄒愛華，儲(chǔ)貽燕

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

當(dāng)前關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的觀點(diǎn)主要有自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說、公權(quán)說、三層結(jié)構(gòu)說和雙階構(gòu)造說。這些觀點(diǎn)都揭示了自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的部分真理，但在研究方法上缺乏法律體系思維，對(duì)法律實(shí)踐重視不夠。從法律體系的角度來審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的法律實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，眾多的法律部門都會(huì)調(diào)整國(guó)家所有的自然資源，不僅存在自然資源國(guó)家所有權(quán)，還存在自然資源國(guó)家管理權(quán)。自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)存在一個(gè)顯著的區(qū)別：兩者的適用對(duì)象不同。前者的適用對(duì)象只有國(guó)家擁有所有權(quán)的自然資源，而后者的適用對(duì)象不僅包括國(guó)有自然資源，也包括集體所有的自然資源。不能將憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容界定為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

自然資源；自然資源國(guó)家所有權(quán)；自然資源國(guó)家管理權(quán)；警察權(quán)

近年來，烏木案、氣象資源立法案和狗頭金案等自然資源所有權(quán)歸屬案件引發(fā)了學(xué)者對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議。在探討的過程中，學(xué)者提出了一些有啟發(fā)意義的觀點(diǎn)，為我們深入研究自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)問題提供了豐富的理論資料。毋庸諱言，自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)問題仍然需要深入研究。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律體系和法律實(shí)踐需要的角度審視自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)，區(qū)分自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)，不能將自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容界定為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

一、自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)爭(zhēng)議

（一）自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說

有學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)采用憲法上的所有權(quán)與民法上的所有權(quán)這種區(qū)分理論來處理我國(guó)的自然資源的國(guó)家所有權(quán)問題。因?yàn)檫@種理論處理，不僅沒有什么實(shí)際的效果，反而容易把屬于民法學(xué)范疇的所有權(quán)概念復(fù)雜化，導(dǎo)致望文生義和理解上的混亂?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從物權(quán)法的層面來理解我國(guó)現(xiàn)行的自然資源的國(guó)家所有權(quán)制度。為此，我們主要是需要借鑒大陸法系國(guó)家的相關(guān)制度。具體可以將我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度框架概括如下：首先，自然資源國(guó)家所有權(quán)是民法上的一種權(quán)利類型。學(xué)者提出的自然資源國(guó)家所有權(quán)客體不特定的問題，可以通過更加明確具體的界定加以解決。其次，我國(guó)物權(quán)法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)不包括像水資源這樣的受行政法規(guī)則調(diào)整的“公物”，而僅包括適用民法上的所有權(quán)規(guī)范的狹義的國(guó)有物。再次，可以將國(guó)有物區(qū)分為不得處分的國(guó)有物和可以處分的國(guó)有物。未來我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善法律，限制對(duì)國(guó)有物的處分。為了保護(hù)我國(guó)環(huán)境和生態(tài)，應(yīng)當(dāng)把不屬于公物的自然資源的絕大部分歸入不得處分的國(guó)有物范疇之中?！翱偟膩碚f，我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度是一個(gè)民法層面上的制度，在物權(quán)法中對(duì)其作規(guī)定不存在任何體系上的問題”[1]。

（二）自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說

這種觀點(diǎn)認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)不是私權(quán)，而是一種公權(quán)[2-4]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)“物權(quán)說”存在著矛盾。一是物權(quán)主體的實(shí)體化、平等性與“全民國(guó)家”的抽象性、優(yōu)越性之間存在矛盾。二是物權(quán)客體的確定性與自然資源的不確定性之間存在矛盾。三是物權(quán)內(nèi)容的私權(quán)性與自然資源國(guó)家所有權(quán)內(nèi)容的公權(quán)性之間存在矛盾。四是物權(quán)行使的自主性與資源國(guó)家所有權(quán)行使的非自主性之間存在矛盾。五是物權(quán)的救濟(jì)補(bǔ)償性、責(zé)任自負(fù)性與資源國(guó)家所有權(quán)的救濟(jì)懲罰性、“不負(fù)責(zé)任性”之間存在矛盾。六是用益物權(quán)的不可處分性與自然資源使用權(quán)的可處分性之間存在矛盾。七是所有權(quán)的唯一性與動(dòng)產(chǎn)資源的所有權(quán)雙重性之間存在矛盾。鑒于自然資源國(guó)家所有權(quán)“物權(quán)說”存在著缺陷，該觀點(diǎn)認(rèn)為不能從私法角度來理解自然資源國(guó)家所有權(quán)，而應(yīng)當(dāng)從公法角度來理解自然資源國(guó)家所有權(quán)，憲法上關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定并不是“授予作為特殊民事主體的國(guó)家以民法所有權(quán)的賦權(quán)條款”[2]，而是“對(duì)相關(guān)領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的許可、對(duì)國(guó)家干預(yù)的憲法承認(rèn)”[2]。國(guó)家干預(yù)自然資源利用雖然具有正當(dāng)性和必要性，但是需要憲法規(guī)定，原因在于國(guó)家積極干預(yù)自然資源利用存在著三個(gè)方面的障礙：與歷史習(xí)慣相沖突、與土地權(quán)利相沖突和與傳統(tǒng)物權(quán)秩序相沖突。為了排除這些障礙，最便捷的辦法就是在憲法中明確宣布自然資源屬于國(guó)家所有，為國(guó)家進(jìn)行積極干預(yù)提供正當(dāng)依據(jù)。“從這個(gè)意義上說，自然資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)際上是憲法對(duì)‘全民’之于一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的‘自然資源整體’（無論多少種類、數(shù)量、是否被實(shí)際控制、價(jià)值大小）按照‘全民意志’（體現(xiàn)為國(guó)家立法）進(jìn)行‘干預(yù)’（決定由誰(shuí)利用、如何利用、收益如何分配等）之權(quán)的確認(rèn)，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家積極干預(yù)資源利用的立法權(quán)及管理權(quán)”[2]。這種所有權(quán)的特征是：在主體上，國(guó)家作為所有權(quán)的主體是一個(gè)抽象的概念，等同于“全民”；在客體上，國(guó)家并不直接支配作為客體的自然資源；在內(nèi)容上，國(guó)家運(yùn)用的權(quán)力是公權(quán)；在行使上，國(guó)家機(jī)關(guān)未經(jīng)具體授權(quán)就可以代表國(guó)家行使權(quán)力；在救濟(jì)上，行為人侵害國(guó)有自然資源時(shí)，承擔(dān)的是公法上的懲罰性責(zé)任，而不是私法上的補(bǔ)償性責(zé)任[2]。

（三）自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法上規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)并不是單純的公權(quán)，而是一個(gè)混合性的所有權(quán)，存在三層結(jié)構(gòu)[5]。第一層結(jié)構(gòu)是：自然資源國(guó)家所有權(quán)具有私法權(quán)能。原因在于中國(guó)形式上的憲法（即憲法典）不僅調(diào)整國(guó)家與公民之間的關(guān)系，也調(diào)整公民與公民之間的關(guān)系。也就是說，不僅調(diào)整公法關(guān)系，也調(diào)整私法關(guān)系。憲法上規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)與民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)在形式上是統(tǒng)一的，兩者的法律關(guān)系結(jié)構(gòu)一致。“憲法規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)，是規(guī)定國(guó)家作為所有者與其他任何私人之間的關(guān)系。而民法上的所有權(quán)，也是規(guī)定所有者與其他任何私人之間的關(guān)系，兩者結(jié)構(gòu)完全相同”[5]。第二層結(jié)構(gòu)是：自然資源國(guó)家所有權(quán)具有公法權(quán)能。自然資源國(guó)家所有權(quán)除了具有民法上的占有、使用、收益和處分普通權(quán)能之外，還包括立法、行政和司法方面的權(quán)能，“即有權(quán)對(duì)自然資源進(jìn)行立法、行政管制、利益分配等”[5]。第三層結(jié)構(gòu)是：自然資源國(guó)家所有權(quán)具有憲法義務(wù)?！皣?guó)家作為自然資源所有權(quán)人，不具有自身的利益，而是為全體人民的利益（甚至包括后代的利益）行使自然資源所有權(quán)。這是國(guó)家在自然資源所有權(quán)上的憲法義務(wù)，構(gòu)成了自然資源國(guó)家所有權(quán)的第三層結(jié)構(gòu)，也是國(guó)家所有權(quán)最為核心和重要的內(nèi)容，說明所謂國(guó)家所有權(quán)本質(zhì)上是信托結(jié)構(gòu)中的受托人所有權(quán)”[5]。

（四）自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)存在憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)兩個(gè)位階的權(quán)利。憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)不屬于同一效力位階，兩者之間沒有沖突，而是相輔相成[6]。憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)之間存在區(qū)別。首先，兩者的原則不同。民法所有權(quán)適用“一物一權(quán)”原則，而憲法所有權(quán)不適用這個(gè)原則。二是兩者的價(jià)值不同。憲法所有權(quán)“在于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，與其被闡釋為國(guó)家的基本權(quán)利，毋寧被理解為國(guó)家的基本義務(wù)”[6]。民法所有權(quán)“在于實(shí)現(xiàn)物盡其用，并防范私主體對(duì)權(quán)利的侵害”。憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)在實(shí)踐中客觀存在，不過，容易混同。原因在于“國(guó)家所有權(quán)的特殊性在于國(guó)家身份的復(fù)合性——就自然資源而言，國(guó)家既是資源管理者，又是資源所有者”。當(dāng)國(guó)家作為自然資源的所有者，以民法所有者身份出現(xiàn)時(shí)，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，容易濫用民法上的所有權(quán)，而怠于行使憲法上的所有權(quán)，即自然資源管理者的義務(wù)。例如，“隨著土地資源的日益匱乏，圍填海熱潮席卷中國(guó)沿海地區(qū)，引發(fā)了一系列生態(tài)和社會(huì)問題。其法律根源在于，我國(guó)規(guī)定了違憲審查制度但缺少專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效操作，使得人們?nèi)菀缀鲆曍?cái)產(chǎn)權(quán)的憲法屬性，由此導(dǎo)致國(guó)家的公法義務(wù)與私法權(quán)利被不合理切割。國(guó)家為實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)收入最大化而行使民法所有權(quán)時(shí)，本應(yīng)承擔(dān)的憲法義務(wù)被隨意摒棄”[6]。

二、自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)爭(zhēng)議背后的方法論評(píng)析

（一）部門法思維與法律體系思維

在研究法律問題時(shí)，可以有兩種不同的思維，一種是部門法思維，另一種是法律體系思維。所謂部門法思維，就是從單一的部門法角度來研究某一個(gè)問題，即從憲法、民法、經(jīng)濟(jì)法或者行政法等某一部門法的角度在研究某個(gè)問題。而法律體系思維則是從所有部門法的角度來研究某一個(gè)問題。學(xué)者在研究自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)這個(gè)問題時(shí)，可以采用這樣兩種思維。

自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說或者自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說就是采用單一的部門法思維研究自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的產(chǎn)物。自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說是從民法角度來研究自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)。當(dāng)我們從民法角度來看自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)時(shí)，我們當(dāng)然可以得出自然資源國(guó)家所有權(quán)屬于私權(quán)的結(jié)論。因?yàn)?，根?jù)民法理論，國(guó)家作為一個(gè)法人，擁有私法主體資格，可以和其他法人及自然人一樣成為所有權(quán)的主體[7]280。國(guó)家作為私法主體在享有自然資源國(guó)家所有權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)和其他權(quán)利主體一樣，不能將自己的意志強(qiáng)加在其他主體之上。但是，當(dāng)我們從法律體系的角度來看自然資源國(guó)家所有權(quán)問題時(shí)，我們可以很清楚地看到《憲法》中有關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定，也可以看到土地管理法、草原法、森林法等管理自然資源的法律法規(guī)。很顯然，不管是《憲法》，還是管理自然資源的法律法規(guī)的規(guī)定，都不屬于私法上的規(guī)定，而屬于公法上的規(guī)定。因此，當(dāng)我們從法律體系視角審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)時(shí)，我們無法得出自然資源國(guó)家所有權(quán)僅僅是一個(gè)私法問題。與此相反，自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說則是從憲法與行政法的角度來研究自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)。當(dāng)我們從憲法與行政法角度來看自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)時(shí)，我們當(dāng)然可以得出自然資源國(guó)家所有權(quán)屬于公權(quán)的結(jié)論。因?yàn)?，根?jù)憲法與行政法理論，國(guó)家擁有自然資源并不是為了國(guó)家自己的利益，而是為了組成國(guó)家的人民的利益，國(guó)家所有的自然資源財(cái)產(chǎn)屬于公共財(cái)產(chǎn)，而且國(guó)家還要設(shè)立專門的行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家履行所有者職能。財(cái)產(chǎn)的公共性和所有者代表的行政性表明自然資源國(guó)家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是公權(quán)。但是，當(dāng)我們從法律體系的角度來看自然資源國(guó)家所有權(quán)問題時(shí)，我們無法回避所有者國(guó)家可以作為私法主體的事實(shí)，也無法否認(rèn)國(guó)家在履行所有者職能時(shí)不能將自己的意志強(qiáng)加給交易相對(duì)人的事實(shí)。因此，當(dāng)我們從法律體系視角審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)時(shí)，我們無法得出自然資源國(guó)家所有權(quán)僅僅是一個(gè)公法問題。

相比較于自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說和自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說，自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說和自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說的視野要開闊一些，能夠超越單一部門法思維來審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)，認(rèn)識(shí)到自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)具有復(fù)雜性，不是單一的公權(quán)或者私權(quán)。雖然如此，自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說和自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說依然存在可以商榷的地方。這兩種學(xué)說與自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說一樣，將國(guó)家在自然資源管理方面的職能納入了國(guó)家在自然資源上的所有者職能，沒有認(rèn)識(shí)到存在著與自然資源國(guó)家所有權(quán)不一樣的自然資源國(guó)家管理權(quán)。

（二）法律邏輯思維和法律實(shí)踐思維

美國(guó)的大法官霍姆斯曾經(jīng)有過一句名言：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。”霍姆斯說：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。對(duì)時(shí)代需要的感知，流行的道德和政治理論，對(duì)公共政策的直覺，不管你承認(rèn)與否，甚至法官和他的同胞所共有的偏見對(duì)人們決定是否遵守規(guī)則所起的作用都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于三段論。法律包含了一個(gè)民族許多世紀(jì)的發(fā)展歷史。它不能被當(dāng)作由公理和推論組成的數(shù)學(xué)書?！盵8]不過，霍姆斯的名言需要正確解讀，斷章取義，有可能誤認(rèn)為霍姆斯是一個(gè)反邏輯主義者。事實(shí)上，霍姆斯并不是反對(duì)作為人們思維必須遵守的基本準(zhǔn)則的邏輯，否認(rèn)邏輯在法律中的重要作用，而是反對(duì)“認(rèn)為法律中唯一起作用的是邏輯的觀念”，反對(duì)當(dāng)時(shí)哈佛法學(xué)院院長(zhǎng)蘭德爾代表的形式主義的觀點(diǎn)。形式主義認(rèn)為普通法的基本原則存在于上訴審的判決匯編資料中，法官的任務(wù)就是從這些資料中總結(jié)出普通法的基本原則，然后根據(jù)這些原則來審理自己手中的案件。這種觀點(diǎn)從表面上看起來可以減少法官的自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)法官客觀判案的結(jié)果。但是，在社會(huì)生活急劇變化的背景下，傳統(tǒng)的概念和理論可能已經(jīng)不適合當(dāng)前的實(shí)踐需要了，如果固守傳統(tǒng)的概念和理論，法官的判案結(jié)果可能就不客觀了[8]。霍姆斯關(guān)于法律邏輯與法律實(shí)踐之間關(guān)系的思想對(duì)我們研究自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)具有重要的啟發(fā)意義。我們不能局限于傳統(tǒng)的概念和理論，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐的需要，提出適合實(shí)踐需要的概念和理論，以解決實(shí)踐中面臨的問題。

自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說否認(rèn)民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的存在，是固守傳統(tǒng)民法物權(quán)理論的結(jié)果。傳統(tǒng)民法物權(quán)理論建立在私人所有權(quán)基礎(chǔ)上，要解決的是財(cái)產(chǎn)在私人之間分配和交易問題，而國(guó)家之所以要建立自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，是因?yàn)閷?shí)踐中存在保護(hù)稀缺資源的需要。國(guó)家要防止稀缺資源被過度、低效開發(fā)利用和浪費(fèi)，影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。用傳統(tǒng)的民法物權(quán)理論來審視自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，當(dāng)然可以發(fā)現(xiàn)兩者存在許多不一致或矛盾的地方。雖然自然資源國(guó)家所有權(quán)制度與傳統(tǒng)民法物權(quán)理論存在許多差異，但是從民法的角度來看，自然資源國(guó)家所有權(quán)制度要解決的還是一個(gè)定紛止?fàn)幍拿穹▎栴}。在自然資源稀缺的背景下，將自然資源的所有權(quán)歸屬于國(guó)家，有利于國(guó)家從公共利益的角度來開發(fā)利用稀缺資源，避免私人無序開發(fā)利用。

自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說否認(rèn)憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的存在，是片面運(yùn)用民法物權(quán)理論的結(jié)果。雖然自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說正確認(rèn)識(shí)到了國(guó)家作為私法主體在自然資源上的所有權(quán)，但是不肯從實(shí)踐出發(fā)，考察自然資源國(guó)家所有權(quán)在實(shí)踐中是如何創(chuàng)建和實(shí)現(xiàn)的。

自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說的觀點(diǎn)與實(shí)踐不符。雖然這一觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)到了憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的特殊性，即國(guó)家擁有自然資源所有權(quán)是為了人民（包括未來的人民）的公共利益，國(guó)家對(duì)人民負(fù)有信托義務(wù)。但是這一觀點(diǎn)與實(shí)踐存在兩點(diǎn)不符。一是憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)具有私權(quán)權(quán)能與《憲法》上的條文內(nèi)容不符?！稇椃ā飞系臈l文只是大致劃定了自然資源國(guó)家所有和集體組織所有之間的范圍，不能起到確定自然資源國(guó)家所有權(quán)具體范圍的效果。二是憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)具有立法、行政和司法方面的權(quán)能與實(shí)踐不符。國(guó)家的立法、行政和司法權(quán)是公權(quán)力，適用對(duì)象是所有的自然資源，包括國(guó)家所有和集體組織所有的自然資源。

自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說雖然視野要更開闊一些，能夠從憲法、民法和行政法的角度來審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)，而且也認(rèn)識(shí)到國(guó)家具有所有者和管理者雙重身份，更符合實(shí)踐。但是沒有認(rèn)識(shí)到自然資源國(guó)家所有權(quán)與自然資源國(guó)家管理權(quán)之間的區(qū)別，而將自然資源國(guó)家管理權(quán)納入憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)范疇，將其視為憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的義務(wù)。

三、自然資源國(guó)家所有權(quán)與自然資源國(guó)家管理權(quán)并列

如果我們從法律體系和實(shí)踐需要的視角來審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)，可以發(fā)現(xiàn)，眾多的法律部門都會(huì)調(diào)整國(guó)家所有的自然資源，不僅存在自然資源國(guó)家所有權(quán)，還存在自然資源國(guó)家管理權(quán)。自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)存在一個(gè)顯著的區(qū)別：兩者的適用對(duì)象不同。自然資源國(guó)家所有權(quán)的適用對(duì)象只有國(guó)家擁有所有權(quán)的自然資源，而自然資源國(guó)家管理權(quán)的適用對(duì)象既包括國(guó)有自然資源，也包括集體所有的自然資源。自然資源國(guó)家所有權(quán)不僅存在憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)，還存在民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)和行政法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)。同樣，自然資源國(guó)家管理權(quán)不僅存在憲法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)，也存在經(jīng)濟(jì)法上的自然資源管理權(quán)和行政法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)。憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)功能在于調(diào)整國(guó)家和集體在自然資源之間的分配關(guān)系，劃定國(guó)家可以擁有的自然資源的大致范圍。民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)功能在于詳細(xì)地規(guī)定國(guó)家擁有所有權(quán)的自然資源的范圍。行政法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)功能在于解決誰(shuí)來代表國(guó)家履行所有者職能以及如何履行所有者職能。而憲法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)功能在于要求國(guó)家運(yùn)用權(quán)力保證自然資源的合理利用，自然資源國(guó)家管理權(quán)的適用對(duì)象是所有的自然資源。經(jīng)濟(jì)法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)功能在于為了保證各類自然資源的合理利用而規(guī)定各類利用主體在利用資源過程中必須履行的義務(wù)。行政法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)功能在于授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)督促義務(wù)主體落實(shí)資源利用過程中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)①此理解受到了馬俊駒先生觀點(diǎn)的啟發(fā)。馬俊駒先生認(rèn)為在行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等公法領(lǐng)域也講所有權(quán)。參見馬俊駒：《國(guó)家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第4期。。限于本文的主題與篇幅，本文主要從憲法和法理的角度論述自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)并列，國(guó)家管理自然資源合理利用的權(quán)力不屬于自然資源國(guó)家所有權(quán)的范疇。

（一）國(guó)家具有雙重人格是自然資源國(guó)家所有權(quán)與自然資源國(guó)家管理權(quán)并列的理論基礎(chǔ)

國(guó)家是否擁有人格，是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。有些學(xué)者認(rèn)為國(guó)家沒有人格，另有一些學(xué)者則認(rèn)為國(guó)家有人格。主張國(guó)家沒有人格的學(xué)說中，馬克思主義、狄驥和凱爾森的觀點(diǎn)影響非常大。

馬克思主義認(rèn)為國(guó)家沒有人格。馬克思指出：“國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國(guó)家是承認(rèn)：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家。”[9]166據(jù)此可知，馬克思主義并沒有將國(guó)家視為由領(lǐng)土、人口、政府和主權(quán)組成的一個(gè)有人格的有機(jī)體，而是將國(guó)家視為凌駕于社會(huì)之上的一種力量。

狄驥認(rèn)為主張國(guó)家是一個(gè)擁有人格的法人的觀點(diǎn)是脫離客觀現(xiàn)實(shí)的形而上學(xué)的先驗(yàn)構(gòu)想。原因在于，國(guó)家作為一個(gè)社會(huì)集體并沒有自己獨(dú)立的意識(shí)和意志，并不存在區(qū)別于眾多個(gè)人意識(shí)和意志的意識(shí)和意志。我們通過觀察能夠?qū)嵶C的意志只有個(gè)人意志，“我們所看到的是那些被授予了權(quán)力的個(gè)人——國(guó)家元首、議員以及政府官員；除了那些被授予了權(quán)力——無論是通過什么方式——的個(gè)人所具有的意志以外，不存在關(guān)于其他意志的問題”[10]396。因此，不能將國(guó)家理解為擁有人格的“個(gè)人集團(tuán)”，“而應(yīng)將國(guó)家理解為這樣一種現(xiàn)象：在一定的集團(tuán)范圍內(nèi)產(chǎn)生分化，最強(qiáng)有力的部分制定、頒布法律、組建和控制公用事業(yè)部門”[11]27。既然作為法人的國(guó)家不存在，國(guó)家也就不可能像自然人一樣擁有權(quán)力和義務(wù)。

凱爾森否認(rèn)國(guó)家擁有人格的理由和狄驥基本相同。凱爾森認(rèn)為國(guó)家并非一種有統(tǒng)一意思的實(shí)在的共同體，將國(guó)家理解為有統(tǒng)一意思的實(shí)在的共同體，“具有鮮明的意識(shí)形態(tài)目的”[12]207。凱爾森認(rèn)為國(guó)家只是“國(guó)內(nèi)法律秩序的人格化”[12]181，國(guó)家和法律是等同的，“國(guó)家作為一個(gè)法律上的共同體不是一個(gè)和它的法律秩序分開的東西”[12]204，“法律和國(guó)家的二元論是一種萬(wàn)物有靈論的迷信”[12]214。

另有學(xué)者則主張國(guó)家擁有人格。主張國(guó)家擁有人格的觀點(diǎn)分成兩大派。一派是受羅馬法傳統(tǒng)影響的觀點(diǎn)，這派的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家只有虛擬的人格，國(guó)家的人格是擬制的。另一派則是受日耳曼法傳統(tǒng)影響的觀點(diǎn)，這派的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家擁有實(shí)在的人格，國(guó)家是真正的人。

羅馬人認(rèn)為，國(guó)家作為一個(gè)整體，從來沒有以獨(dú)特人格的形式出現(xiàn)過，而是在前期體現(xiàn)為全體羅馬市民的總和，后期體現(xiàn)為羅馬的皇帝。后來，羅馬人將皇室的國(guó)庫(kù)人格化為擁有法律權(quán)利和義務(wù)的主體。這時(shí)，根據(jù)羅馬人的觀點(diǎn)，國(guó)家是一個(gè)擁有人格的人，但是有兩個(gè)限制：一是國(guó)家只有通過虛構(gòu)才能成為一個(gè)人；二是只在涉及共同體整體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的情形下國(guó)家才能擁有法律人格[13]89。這種觀念也為德國(guó)歷史法學(xué)派學(xué)者所接受。例如歷史法學(xué)派的偉大領(lǐng)袖薩維尼認(rèn)為只存在自然的和虛構(gòu)的兩種人，自然人是個(gè)體的人，而虛構(gòu)的人在自然人之外，具有享有法律權(quán)利和承擔(dān)法律義務(wù)的資格。虛構(gòu)的人包括“財(cái)團(tuán)”、社團(tuán)、公社、城市或國(guó)家?！八械姆扇酥凶顬辇嫶蠛椭匾氖菄?guó)庫(kù)，也就是被設(shè)想為私法關(guān)系主體的國(guó)家本身”[13]90。也就是說，賦予國(guó)家的只是虛構(gòu)的人格。

而深受日耳曼法影響的學(xué)者則認(rèn)為國(guó)家是擁有法律人格的真正的人。1835年，卡爾·格舍爾（Karl Goschel）最早為“國(guó)家是法律人、真正的人而且是最高統(tǒng)治者”這一命題進(jìn)行辯護(hù)。格舍爾強(qiáng)調(diào)，國(guó)家具有法律人格是因?yàn)閲?guó)家具有意志，能夠使國(guó)家作為一個(gè)整體成為權(quán)利和義務(wù)的承擔(dān)者[13]91。1837年在對(duì)世襲學(xué)說的申辯者毛倫布雷歇爾進(jìn)行評(píng)論時(shí)，哥廷根大學(xué)教授阿爾布雷希特（Wilhelm Eduard Albrecht）①有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家法人說的首倡者是哥廷根大學(xué)教授阿爾布雷希特，這種觀點(diǎn)很顯然與小查爾斯·愛德華·梅里亞姆的《盧梭以來的主權(quán)學(xué)說史》的觀點(diǎn)不同。參見王天華：《國(guó)家法人說的興衰及其法學(xué)遺產(chǎn)》，《法學(xué)研究》2012年第5期。再次提出了這一法律觀念[13]91。他認(rèn)為，“國(guó)家居于個(gè)體之上，其目的絕非完全為了統(tǒng)治者和國(guó)民個(gè)體利益的總和，而是為了一種更高的共同利益”，只要存在著沒有任何個(gè)體可以提出請(qǐng)求的更高利益，我們就必須在這個(gè)范圍內(nèi)將法律意義上的人格賦予國(guó)家[13]92。

本文反對(duì)國(guó)家人格否認(rèn)說和國(guó)家人格擬制說，贊同國(guó)家擁有實(shí)在的人格這種觀點(diǎn)。主要理由是：

1.從社會(huì)實(shí)證的角度看，國(guó)家是一個(gè)由多種要素組成的客觀存在的物質(zhì)實(shí)體。法學(xué)家在分析國(guó)家的構(gòu)成要素時(shí)，存在著爭(zhēng)議。主流的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家由居民、領(lǐng)土、政府和主權(quán)四個(gè)要素組成。另有學(xué)者則提出了不同的看法。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家由人民、土地和主權(quán)三個(gè)部分組成[14]。凱爾森認(rèn)為傳統(tǒng)學(xué)說將國(guó)家的組成要素劃分為領(lǐng)土、人民和權(quán)力三個(gè)部分[12]233。他自己認(rèn)為國(guó)家由領(lǐng)土、時(shí)間、人民和權(quán)力四個(gè)要素組成[15]233。狄驥則認(rèn)為國(guó)家由民族、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的分化、統(tǒng)治者意志、統(tǒng)治者的物質(zhì)力量、領(lǐng)土和公用事業(yè)機(jī)構(gòu)六個(gè)要素組成[11]43。雖然學(xué)者對(duì)國(guó)家的組成要素存在爭(zhēng)議，但都承認(rèn)國(guó)家的組成要素中有國(guó)民、領(lǐng)土和政府這三個(gè)要素，這三個(gè)要素都是客觀存在的物質(zhì)實(shí)體，據(jù)此可以得出國(guó)家是一個(gè)由多種要素組成的客觀存在的物質(zhì)實(shí)體的結(jié)論。

2.國(guó)家有自己獨(dú)立的意志。反對(duì)國(guó)家擁有人格的狄驥認(rèn)為，從實(shí)證的角度看，只有統(tǒng)治者的個(gè)人意志，而不存在大眾意志。狄驥認(rèn)為，“大眾意志是一種無根據(jù)的假設(shè)，是一種站不住腳的假設(shè)，因?yàn)樗婕暗竭@樣一種科學(xué)上無法證明的假設(shè)，即個(gè)人意志會(huì)集合成為不同于其成員個(gè)人意志的一個(gè)大眾意志”?！霸谝粋€(gè)國(guó)家，一個(gè)議會(huì)中，當(dāng)國(guó)家首腦表達(dá)其意志時(shí)，不應(yīng)該認(rèn)為，也不能認(rèn)為他們表達(dá)的是國(guó)民意志，這只是一種虛構(gòu)；他們表達(dá)的是他們自身的意志。這就是事實(shí)，這就是現(xiàn)實(shí)。法律、法令所表達(dá)的是投票通過它們的議員的意志，是頒布該法律、法令的共和國(guó)總統(tǒng)的意志。行政行為或司法行為所表達(dá)的是作出該行為的行政人員或法官的個(gè)人意志”[11]54。從表面上看，狄驥的說法成立，在實(shí)踐中，我們只能看到立法者、行政官員和法官在運(yùn)用自己的意志作出決定，無法看到大眾一起運(yùn)用自己的意志作出決定，但是，如果我們深入分析立法者、行政官員和法官意志的形成過程及其內(nèi)容，就可以發(fā)現(xiàn)，狄驥的觀點(diǎn)可以商榷。雖然統(tǒng)治者個(gè)人形成和表達(dá)意志離不開統(tǒng)治者個(gè)人的主觀努力，不同的統(tǒng)治者所形成和表達(dá)的意志不同，體現(xiàn)出統(tǒng)治者的個(gè)性。但是，不能否認(rèn)的是，統(tǒng)治者的意志并不完全是統(tǒng)治者自己的意志，而是作為國(guó)家的代理人表達(dá)國(guó)家的意志，國(guó)家的獨(dú)立意志通過統(tǒng)治者加以表達(dá)。統(tǒng)治者的意志和大多數(shù)普通群眾的想法之間的關(guān)系只有兩種：或者一致，或者不一致。統(tǒng)治者的意志與普通群眾的想法之間的不一致又可以分成真假兩種情形?！罢娴牟灰恢隆笔侵附y(tǒng)治者為了自己的私利，將自己的意志強(qiáng)加給普通群眾，損害群眾利益，或者統(tǒng)治者因?yàn)樽约旱闹饔^或者客觀原因，不能正確認(rèn)識(shí)群眾的想法，從而不能有效地保護(hù)群眾利益；“假的不一致”是指統(tǒng)治者為了普通群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，通過自己的意志引導(dǎo)群眾逐漸認(rèn)識(shí)到自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如果兩者一致，我們可以說統(tǒng)治者的意志體現(xiàn)為國(guó)家意志。如果兩者不一致，不管是“真的不一致”還是“假的不一致”，在統(tǒng)治者的統(tǒng)治地位沒有被推翻之前，統(tǒng)治者的意志仍然體現(xiàn)為國(guó)家意志。兩者的區(qū)別在于，“假的不一致”最后會(huì)變成一致，而“真的不一致”需要統(tǒng)治者調(diào)整，如果統(tǒng)治者不調(diào)整，一意孤行，統(tǒng)治者的統(tǒng)治地位就有可能被推翻。結(jié)論就是，雖然統(tǒng)治者的意志在表面是統(tǒng)治者個(gè)人的意志，但實(shí)際上統(tǒng)治者的意志體現(xiàn)的是國(guó)家意志，國(guó)家意志通過統(tǒng)治者體現(xiàn)出來，統(tǒng)治者只是國(guó)家的代理人，不能等同于國(guó)家。

3.國(guó)家能夠獨(dú)立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。在權(quán)利方面，雖然不同時(shí)代、地方和性質(zhì)的國(guó)家所擁有的財(cái)產(chǎn)并不完全相同，但是不同時(shí)代、地方和性質(zhì)的國(guó)家都擁有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，這是一個(gè)可以實(shí)證的不爭(zhēng)的事實(shí)。國(guó)家所擁有的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于該國(guó)統(tǒng)治者和國(guó)民的財(cái)產(chǎn)。例如，《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第212條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦可以成為所有權(quán)主體，第214條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦的國(guó)有財(cái)產(chǎn)包括屬于俄羅斯聯(lián)邦所有的財(cái)產(chǎn)和屬于俄羅斯聯(lián)邦各主體所有的財(cái)產(chǎn)。俄羅斯聯(lián)邦各主體包括各共和國(guó)、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州和自治專區(qū)。不屬于公民、法人或任何地方自治組織所有的土地和其他自然資源是國(guó)有財(cái)產(chǎn)[15]102。在義務(wù)方面，不管是統(tǒng)治者，還是代表國(guó)家運(yùn)用權(quán)力的公務(wù)員，在執(zhí)行公務(wù)的過程中，如果給他人造成了損害，需要承擔(dān)責(zé)任時(shí)，并不是由行為者自己承擔(dān)責(zé)任，而是由國(guó)家來承擔(dān)責(zé)任。

既然國(guó)家可以和自然人一樣，是一個(gè)客觀的物質(zhì)實(shí)體，有自己獨(dú)立的意志，也能夠獨(dú)立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)可以和自然人一樣，是一個(gè)擁有人格的主體。

在肯定國(guó)家擁有人格的前提下，還需要進(jìn)一步研究的問題是：國(guó)家的人格是單一的還是雙重的？有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家的人格具有雙重性：既有公法人格，也有私法人格[7]279。國(guó)家人格的雙重性是由國(guó)家的雙重身份決定的，國(guó)家既是政權(quán)的所有者，同時(shí)也是包括自然資源在內(nèi)的一些財(cái)產(chǎn)的所有者[7]279。當(dāng)國(guó)家是政權(quán)的所有者時(shí)，它是主權(quán)的所有者，掌握的是公權(quán)力，國(guó)家運(yùn)用這種權(quán)力的目的，對(duì)外在于抵抗侵略，維護(hù)國(guó)家的獨(dú)立自主，對(duì)內(nèi)在于維護(hù)穩(wěn)定的秩序和促進(jìn)國(guó)家發(fā)展。穩(wěn)定的秩序是廣義的，包括政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、文化秩序、社會(huì)秩序和生態(tài)秩序等。同樣，國(guó)家發(fā)展也是廣義的，包括政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展等。當(dāng)國(guó)家是財(cái)產(chǎn)的所有者時(shí)，它是物質(zhì)的占有者，掌握的是私權(quán)利。

國(guó)家人格的雙重性決定了國(guó)家對(duì)自然資源既可以擁有所有權(quán)，也可以擁有管理權(quán)。國(guó)家基于私法人格對(duì)自然資源擁有的所有權(quán)屬于私權(quán)，而不是公權(quán)。國(guó)家基于公法人格對(duì)自然資源擁有的所有權(quán)和管理權(quán)屬于公權(quán)。

（二）自然資源國(guó)家所有權(quán)與自然資源國(guó)家管理權(quán)并列有憲法文本作為實(shí)證支撐

仔細(xì)分析《憲法》關(guān)于自然資源的規(guī)定，可以通過法律文本分析實(shí)證自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)并列，自然資源國(guó)家管理權(quán)并不屬于自然資源國(guó)家所有權(quán)。

《憲法》關(guān)于自然資源的規(guī)定，有第9、10兩條。許多學(xué)者在探討自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)時(shí)，只探討了《憲法》第9條的規(guī)定，是不完整的[2]，[5]，[16]。因?yàn)樵谧匀毁Y源中，土地資源應(yīng)當(dāng)是最重要的。

《憲法》第9條分成兩款，第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！痹摽钜?guī)定的是自然資源所有權(quán)范圍在國(guó)家和集體組織之間的劃分。由于《憲法》不能詳細(xì)地劃分自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源集體所有權(quán)之間的范圍，加上大部分的自然資源將被劃歸國(guó)家所有，所以，《憲法》先從正面規(guī)定礦藏等自然資源，都屬于國(guó)家所有，然后從反面規(guī)定集體所有的自然資源的范圍由法律規(guī)定，也就是說，在我們國(guó)家，自然資源的所有者并不是只有國(guó)家，集體組織也可以成為所有者。自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說對(duì)《憲法》第9條第1款關(guān)于集體所有自然資源的規(guī)定視而不見[16]。因?yàn)槿绻岬郊w組織可以擁有自然資源的規(guī)定，將引發(fā)人們的疑問：《憲法》也對(duì)集體組織擁有自然資源作出了規(guī)定，如果主張自然資源國(guó)家所有權(quán)是公權(quán)，按照邏輯的一致性推導(dǎo)過來，自然資源集體組織所有權(quán)是否也是公權(quán)呢？很顯然，不會(huì)有人認(rèn)為自然資源集體組織所有權(quán)是公權(quán)。既然自然資源集體組織所有權(quán)可以是私權(quán)，自然資源國(guó)家所有權(quán)也可以是私權(quán)。

《憲法》第9條第2款規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！痹摽钜?guī)定的是自然資源國(guó)家管理權(quán)。需要特別指出的是，這里的“自然資源”是中國(guó)所有的自然資源，不僅包括國(guó)有的自然資源，也包括集體組織所有的自然資源。也就是說，《憲法》第9條第2款所說的自然資源是一個(gè)整體，而《憲法》第9條第1款所說的自然資源是分成了國(guó)家所有和集體組織所有兩個(gè)部分?！稇椃ā返?條第2款的自然資源之所以是一個(gè)整體，原因在于，不管是國(guó)家所有的自然資源，還是集體所有的自然資源都應(yīng)當(dāng)合理利用，國(guó)家作為主權(quán)者，有權(quán)要求所有主體合理利用所有自然資源。當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到《憲法》第9條第2款的適用對(duì)象是中國(guó)所有的自然資源時(shí)，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說認(rèn)為《憲法》第9條第2款“第1句‘國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物’，正面闡釋了資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容”[16]的觀點(diǎn)所存在的缺陷了：忽視了這里的“自然資源”是包括集體組織所有的自然資源在內(nèi)的所有自然資源，而不僅僅是國(guó)家所有的自然資源。因此，自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說認(rèn)為《憲法》第9條第2款表明“資源國(guó)家所有權(quán)是‘保障自然資源的合理利用’之權(quán)”[16]124的觀點(diǎn)就難以成立了。

同樣，《憲法》第10條總共有五款，內(nèi)容也是分成兩個(gè)部分，前面兩款是關(guān)于土地資源所有權(quán)范圍劃分的規(guī)定，后面三款是關(guān)于土地資源管理權(quán)的規(guī)定。第10條第1和2款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！备鶕?jù)這兩款的規(guī)定可知，國(guó)家所有的土地包括城市的土地以及農(nóng)村和城市郊區(qū)中不屬于集體組織所有的土地，而集體組織所有的土地則不包括城市的土地，僅限于農(nóng)村和城市郊區(qū)。第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@一款很顯然是關(guān)于土地資源管理權(quán)的規(guī)定，根據(jù)這一款，國(guó)家為了公共利益的需要，不僅可以強(qiáng)制性獲得集體組織所有的土地所有權(quán)或者使用權(quán)，也可以強(qiáng)制性獲得國(guó)家所有土地的使用權(quán)人的使用權(quán)。也就是說，這一款的適用對(duì)象是所有的土地，而不限于集體組織所有的土地。第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”這一款是關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理性規(guī)定。根據(jù)這款規(guī)定，土地的所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)，而土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定流轉(zhuǎn)。第10條第5款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！边@一款是關(guān)于土地資源合理利用的管理性規(guī)定。

總結(jié)《憲法》第9和第10兩條規(guī)定可知，《憲法》對(duì)自然資源的規(guī)定明顯分成了兩個(gè)部分：一是大致劃分自然資源國(guó)家所有權(quán)和集體組織所有權(quán)的范圍；二是規(guī)定了國(guó)家對(duì)自然資源使用的原則性態(tài)度，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)自然資源使用的管理權(quán)。如果我們對(duì)自然資源集體組織所有權(quán)的規(guī)定視而不見，認(rèn)識(shí)不到自然資源國(guó)家管理權(quán)的適用對(duì)象是所有的自然資源，得出自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)是公權(quán)的邏輯推理值得商榷。

（三）自然資源國(guó)家所有權(quán)與自然資源國(guó)家管理權(quán)并列有國(guó)外理論和實(shí)踐作為佐證

美國(guó)學(xué)者在研究各州保護(hù)自然資源的問題時(shí)，明確區(qū)別了各州對(duì)自然資源的所有權(quán)和各州對(duì)自然資源的管理權(quán)。美國(guó)學(xué)者將各州管理自然資源的權(quán)力稱為警察權(quán)。需要指出的是，美國(guó)學(xué)者所說的警察權(quán)與我國(guó)學(xué)者所界定的警察權(quán)不同，美國(guó)學(xué)者所界定的警察權(quán)是指一個(gè)主權(quán)國(guó)家為維護(hù)社會(huì)正義、公共安全、社會(huì)利益和社會(huì)公德等所享有的、由法律規(guī)定的內(nèi)在和絕對(duì)的權(quán)力[17]。美國(guó)學(xué)者所界定的警察權(quán)是一個(gè)廣義的權(quán)力，與稅收權(quán)和土地征收權(quán)并稱為國(guó)家的三大權(quán)力。國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所運(yùn)用的權(quán)力都是警察權(quán)。也就說，美國(guó)警察部門所掌握和運(yùn)用的權(quán)力只是警察權(quán)的一部分，美國(guó)其他政府機(jī)構(gòu)，如反壟斷的司法部和聯(lián)邦貿(mào)易會(huì)等運(yùn)用的管制市場(chǎng)的權(quán)力都是警察權(quán)。而我國(guó)學(xué)者所界定的警察權(quán)僅限定為警察所擁有的權(quán)力。例如，有學(xué)者從國(guó)家的宏觀角度將警察權(quán)定性為實(shí)現(xiàn)警察職能的權(quán)力。這種觀點(diǎn)認(rèn)為警察權(quán)“是指主權(quán)國(guó)用以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)而施放的一種強(qiáng)制力量。警察權(quán)力屬于國(guó)家權(quán)力的范疇，是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)警察職能、履行警察職責(zé)的重要保證”[18]。另有學(xué)者從警察機(jī)關(guān)和警察的微觀角度將警察權(quán)定性為警察職權(quán)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為警察權(quán)“作為國(guó)家權(quán)力的組成部分，隨著國(guó)家的產(chǎn)生以及國(guó)家權(quán)力的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的分工過程中形成的。警察權(quán)源于國(guó)家的設(shè)定，是國(guó)家賦予警察機(jī)關(guān)履行國(guó)家警察職能，實(shí)施警務(wù)活動(dòng)的權(quán)力”[19-21]。雖有分歧，但學(xué)者最后都將警察權(quán)界定為警察機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力。

這里還要特別指出的是，將自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容界定為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)存在邏輯上的問題。因?yàn)閺膰?guó)家主權(quán)性權(quán)力和權(quán)利的功能角度來看，所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是與警察權(quán)、稅收權(quán)在一個(gè)邏輯層次，而與國(guó)家制定法律管理國(guó)家的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)不在一個(gè)邏輯層次。因?yàn)椴还苁蔷鞕?quán)、稅收權(quán)、土地征收權(quán)，還是所有權(quán)，國(guó)家在運(yùn)用主權(quán)性權(quán)力和權(quán)利時(shí)，都需要立法機(jī)關(guān)制定法律，授權(quán)相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，發(fā)生爭(zhēng)議后由司法機(jī)關(guān)加以裁決。

美國(guó)學(xué)者認(rèn)為各州在保護(hù)野生動(dòng)物時(shí)，既可以依據(jù)各州對(duì)包括野生動(dòng)物在內(nèi)的自然資源擁有所有權(quán)對(duì)自然資源進(jìn)行管理，也可以依據(jù)各州的警察權(quán)對(duì)自然資源進(jìn)行管理。不同的學(xué)者對(duì)依據(jù)所有權(quán)進(jìn)行的管理和依據(jù)警察權(quán)進(jìn)行的管理所處的地位發(fā)生了爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，各州在保護(hù)野生動(dòng)物的依據(jù)方面經(jīng)歷了一個(gè)從所有權(quán)到警察權(quán)的發(fā)展過程，并且認(rèn)為由于各州立法機(jī)關(guān)根據(jù)警察權(quán)被授予了許多權(quán)力，從而導(dǎo)致自然資源國(guó)家所有權(quán)內(nèi)含的國(guó)家信托義務(wù)學(xué)說在促進(jìn)主權(quán)性權(quán)力管理野生動(dòng)物和其他自然資源方面能夠發(fā)揮作用的空間越來越小了，甚至消失了[22]。另有學(xué)者則認(rèn)為，雖然在20世紀(jì)，警察權(quán)日益取代公共信托學(xué)說，成為各州保護(hù)包括野生動(dòng)物在內(nèi)的自然資源的基礎(chǔ)性的權(quán)力，但是認(rèn)為信托學(xué)說將完全被警察權(quán)取代的觀點(diǎn)不能接受。原因在于，自然資源國(guó)家所有權(quán)內(nèi)含的國(guó)家公共信托義務(wù)學(xué)說可以保護(hù)自然資源不會(huì)因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)、政府和行政人員的失職而遭受損害，可以讓公眾認(rèn)識(shí)到州有義務(wù)為了將來的人民的利益而保護(hù)處于信托客體地位的野生動(dòng)物。僅僅根據(jù)警察權(quán)，法院無法強(qiáng)迫州履行保護(hù)野生動(dòng)物的積極義務(wù)，相反，根據(jù)國(guó)家公共信托義務(wù)學(xué)說，州必須保護(hù)處于信托客體地位的野生動(dòng)物[22]713。雖然學(xué)者對(duì)依據(jù)所有權(quán)進(jìn)行的管理和依據(jù)警察權(quán)進(jìn)行的管理所處的地位存在爭(zhēng)議，但是學(xué)者都承認(rèn)存在著自然資源所有權(quán)和自然資源管理權(quán)這樣兩個(gè)不同的權(quán)力或權(quán)利。

不僅如此，美國(guó)一些州的《憲法》明確區(qū)分了自然資源所有權(quán)和自然資源管理權(quán)。（1）阿拉斯加州《憲法》。該《憲法》第8條第3款規(guī)定：“不管在什么地方，野生的魚、動(dòng)物和水都保留給人民共同使用?！雹儆⑽脑氖牵骸皐herever occurring in their natural state，fish，wildlife，and waters are reserved to the people for common use.”這是關(guān)于自然資源所有權(quán)的規(guī)定。該《憲法》第8條第4款規(guī)定：“州在管理自然資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)生產(chǎn)原則在各種有益的用途中選擇最優(yōu)的?！盵23]。這是關(guān)于自然資源管理權(quán)的規(guī)定。（2）路易斯安那州《憲法》。該《憲法》第9條第3款規(guī)定，路易斯安那州的可航行水域的河床屬于路易斯安那州所有，路易斯安那州有權(quán)對(duì)可航行水域進(jìn)行控制[23]。前一句是關(guān)于自然資源所有權(quán)的規(guī)定；后一句是關(guān)于自然資源管理權(quán)的規(guī)定。（3）緬因州《憲法》。該《憲法》第1條第1款規(guī)定：緬因州的野生動(dòng)物和魚屬于全州人民所有，但是，由人民的代表立法機(jī)關(guān)采用許可使用制度對(duì)資源的使用進(jìn)行管理[23]。前一句是關(guān)于自然資源所有權(quán)的規(guī)定；后一句是關(guān)于自然資源管理權(quán)的規(guī)定。該《憲法》第9條第23款規(guī)定：“非經(jīng)州參眾兩院2/3的多數(shù)同意，不得減少或者改變以下土地的用途：州為了保護(hù)或者娛樂的目的或者州立法機(jī)關(guān)為了執(zhí)行本款而確定的州公園用地、公共地段或其他房地產(chǎn)。出售以上土地獲得的款項(xiàng)必須用于購(gòu)買處于同縣用于同樣用途的另外一塊土地?！盵23]前一句是關(guān)于自然資源管理權(quán)的規(guī)定；后一句是關(guān)于自然資源所有權(quán)的規(guī)定。

美國(guó)法院的判例也認(rèn)為存在著自然資源所有權(quán)和自然資源管理權(quán)的區(qū)別。例如，在蒙大拿州訴杰克案（State v.Jack）中，法院判決指出：一個(gè)州有權(quán)保護(hù)和管理自己的野生動(dòng)物。在19世紀(jì)，人們普遍認(rèn)為這個(gè)權(quán)力來源于普通法上的“主權(quán)性所有權(quán)”。但是，根據(jù)現(xiàn)代理論，這個(gè)權(quán)力在一個(gè)州的警察權(quán)范圍內(nèi)。

雖然美國(guó)的理論和法律實(shí)踐并不能直接證明我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)的存在，但是，至少可以告訴我們，區(qū)分兩者是有人做過的，是可能的選擇。

綜上所述，可以得知，從法律體系和法律實(shí)踐的視角審視，自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)是并列的，不能將自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)界定為單一的公權(quán)或私權(quán)，也不能將自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容界定為立法、行政和司法權(quán)。

［附注］本文為湖北大學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與土地管理改革研究”（編號(hào)：13hdcx05）的階段性成果。

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［責(zé)任編輯：馬建強(qiáng)］

D911；D912

A

1001－4799（2017）04－0088－09

2017-01-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目：14A ZD075；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目：12B F X102；湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大資助項(xiàng)目：14ZD013

鄒愛華（1971-），男，湖北沙洋人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論與房地產(chǎn)法研究；儲(chǔ)貽燕（1993-），女，安徽安慶人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2015級(jí)碩士研究生。