關(guān)于河北省“新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”建設(shè)的幾點認識

劉曉輝

(中共河北省委黨校 管理學(xué)教研部，河北 石家莊 050061)

關(guān)于河北省“新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”建設(shè)的幾點認識

劉曉輝

(中共河北省委黨校 管理學(xué)教研部，河北 石家莊 050061)

河北省推進新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)，應(yīng)在準確把握其內(nèi)涵要求的基礎(chǔ)上，從京津冀協(xié)同發(fā)展大局和河北省情實際出發(fā)，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局，把縣域作為著力點和突破口，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，補齊短板，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

河北??；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定了河北省“三區(qū)一基地”的功能定位，其中“新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”的定位，主要著眼于縮小河北與京津兩地的發(fā)展落差，服務(wù)北京非首都功能的疏解，實現(xiàn)京津冀三地功能互補、錯位發(fā)展。加快推進新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)，既是河北與京津攜手打造世界級城市群的戰(zhàn)略任務(wù)，更是彌補發(fā)展短板，破解發(fā)展困局的重大契機。

一、何謂“新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”

河北省在推進“新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”建設(shè)時，首先要對這一定位的內(nèi)涵有準確的把握，對“新型城鎮(zhèn)化”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“示范區(qū)”這三個關(guān)鍵詞有清晰明確的認識。

(一)新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。從經(jīng)濟學(xué)角度看，一個國家或地區(qū)由貧窮走向發(fā)達、由落后走向現(xiàn)代的過程主要包括兩大內(nèi)容：一是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟活動從以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，即工業(yè)化過程；二是人口和經(jīng)濟活動在地理空間上的集聚，形成由不同規(guī)模和類型城市構(gòu)成的城市體系，即城市化或城鎮(zhèn)化過程，這是現(xiàn)代化的兩大引擎。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化互相依托、互相促進：工業(yè)化提供產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化提供市場和空間保障。沒有工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就如無源之水；沒有城鎮(zhèn)化，工業(yè)化也就失去了載體和動力。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)地域，農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動，農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)化為城市文明。

自18世紀中葉工業(yè)革命以來，人類社會進入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。全球的城鎮(zhèn)化進程，經(jīng)歷了從西歐的開端逐步向歐洲其他國家以及美洲、澳洲擴展，進而波及亞洲和非洲的發(fā)展過程，大致表現(xiàn)為四波浪潮：第一波是英國和西歐的城鎮(zhèn)化，由工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，由英國向西歐各國擴展，大約用了200年的時間完成；第二波是美國和北美的城鎮(zhèn)化，大約用了100年的時間完成；第三波是拉美和其他發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化，只用了四五十年就基本完成了這一進程；第四波就是人類歷史上最大規(guī)模的中國的城鎮(zhèn)化，這一進程正在快速推進中。國際上前三波城鎮(zhèn)化浪潮雖各具特色，但存在一些共同的弊端：城鎮(zhèn)化發(fā)展以犧牲農(nóng)村利益為代價，造成城鄉(xiāng)對立，導(dǎo)致農(nóng)村被不斷邊緣化，如英國“羊吃人”的“圈地運動”；過度、無序的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致一系列城市病，如以拉美“貧民窟”為代表的“城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)”；城市無序蔓延對生態(tài)、資源與人文環(huán)境造成不可挽回的破壞，如美國的郊區(qū)化 ……等等。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，既不同于西方發(fā)達國家，也明顯有別于其他發(fā)展中國家，但上述問題在中國城鎮(zhèn)化過程中也都不同程度地存在著。

中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化進程起步于新中國成立后，特別是改革開放以來，城鎮(zhèn)化以驚人的速度快速推進，城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.7億人增加到2015年的7.7億人，城鎮(zhèn)化率從17%提高到56.1%，增長了39個百分點。“十二五”時期全國每年新增城市人口2 200萬人，相當于歐洲一個中等國家的人口總數(shù)，這在世界上堪稱奇跡。隨著城鎮(zhèn)化一路高歌猛進，在我國城鎮(zhèn)化率突破50%的2011年前后，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路“低成本、低質(zhì)量”和“高成就、 高代價”的“兩低兩高”弊端日益顯現(xiàn)出來：發(fā)展方式粗放不可持續(xù)，導(dǎo)致能源供求失衡，環(huán)境污染加劇，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化；發(fā)展質(zhì)量低，社會問題凸顯：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇，農(nóng)村凋蔽，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，拆遷征地過程中農(nóng)民權(quán)益受損引發(fā)維穩(wěn)成本激增，半城鎮(zhèn)化問題突出；城鎮(zhèn)建設(shè)失調(diào)，一方面大手筆形象建設(shè)，一方面城市基礎(chǔ)設(shè)施不足，文化遺產(chǎn)遭到破壞，城市風(fēng)貌雷同，文脈喪失……等等。一句話，以“物”為核心的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路走到了盡頭，必須為方興未艾的中國城鎮(zhèn)化浪潮探索一條以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化道路。

何謂新型城鎮(zhèn)化道路？習(xí)近平總書記曾經(jīng)高度概括，提出“以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化”的基本原則。所謂“以人為本”，就是要走以“人”為核心的城鎮(zhèn)化道路，把推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為首要任務(wù)，消除“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，不斷提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量。所謂“優(yōu)化布局”，就是要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力來確定我國城鎮(zhèn)化的宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)在合理分工、功能互補基礎(chǔ)上協(xié)同發(fā)展。所謂“生態(tài)文明”，就是要改變過去粗放型的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，高度重視生態(tài)文明建設(shè)，尊重自然，順應(yīng)自然，實現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。所謂“傳承文化”，就是加強對傳統(tǒng)文化和歷史文脈的保護，使城市建設(shè)體現(xiàn)歷史記憶、地域特色和民族特點，塑造城鎮(zhèn)靈魂。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體，是多少年來中國人的理想，也是世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個規(guī)律，環(huán)顧已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化的歐洲、美國、日本等發(fā)達國家和地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)關(guān)系都是由最初的城鄉(xiāng)割裂、城鄉(xiāng)對立，逐步走向城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體。改革開放以來，特別是進入21世紀以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾依然突出，距離城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體還有相當?shù)牟罹唷?/p>

回顧建國以來中國城鎮(zhèn)化所走過的道路會發(fā)現(xiàn)，我國的城鎮(zhèn)化道路有別于西方國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步推進的特點，形成了中國社會獨特的“四元結(jié)構(gòu)”。新中國建立初期到改革開放前，受生產(chǎn)力水平、國內(nèi)經(jīng)濟形勢和國際環(huán)境的影響，我們相當長時期推行的是“積極推進工業(yè)化、相對抑制城市化”的方針，采取了先工業(yè)化后城鎮(zhèn)化、先重工業(yè)化后輕工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，政策上限制農(nóng)村人口進入城市，工業(yè)化快速推進的同時并沒有帶來相應(yīng)的城鎮(zhèn)化。從1949-1979年的30年間，盡管我國工業(yè)化有了長足發(fā)展，但城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢，1979年城鎮(zhèn)化率僅為17.9%，30年僅提高了8.3個百分點，年均增長0.28個百分點，比世界同等發(fā)展水平國家平均水平低了20個百分點，基本上是城鎮(zhèn)人口的自然增長。這一時期，城鄉(xiāng)割裂顯著，呈典型的二元結(jié)構(gòu)。

黨的十一屆三中全會后，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民的積極性被調(diào)動起來，勞動生產(chǎn)率大幅度提高，農(nóng)村出現(xiàn)剩余勞動力。20世紀80年代，我國開始放開在農(nóng)村集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)對人口流動的限制，允許農(nóng)民自帶口糧進城經(jīng)商辦企業(yè)。但為了防止農(nóng)村人口大量涌入城市，當時提出了“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的政策，于是農(nóng)村開始戶戶點火，村村冒煙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，形成了“三分天下有其一”的局面，1993-1994年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民一度達到1.4億人。1998年10月，中共中央提出“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，此后又在戶籍管理制度、政府行政管理制度等方面進行了改革嘗試，一定程度上促進了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，1978-2005年，我國的建制鎮(zhèn)由2 880個發(fā)展到1.89萬個。于是，本來應(yīng)該伴隨著工業(yè)化發(fā)展進城的農(nóng)民，沒有進城，導(dǎo)致了中國的農(nóng)村人口比重不正常地高(10億人口8億農(nóng)民)。中國農(nóng)村分化為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)兩個板塊，形成了中國經(jīng)濟的“三元結(jié)構(gòu)”。20世紀90年代中期以后，大量農(nóng)民涌入大中城市，城市內(nèi)部又開始分化為兩個板塊：正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)。進入21世紀后，我國城鎮(zhèn)化加速推進，2015年常住人口城鎮(zhèn)化率達到56.1%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率不到39%，中間差出了17個百分點的農(nóng)民工群體。大量農(nóng)民工都屬于非正規(guī)就業(yè)，工作生活在城里，卻享受不到城里人的福利待遇，半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象極為突出。至此，形成了中國社會獨特的較二元結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜的“四元結(jié)構(gòu)”[1]。

“四元結(jié)構(gòu)”下的中國，城鄉(xiāng)差別進一步拉大。在城鄉(xiāng)面貌上，一邊是城市高樓林立，光鮮亮麗；一邊是農(nóng)村貧窮落后，破舊凋敝；在居民收入上，差距越拉越大。1978年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比農(nóng)村居民人均純收入高(城鄉(xiāng)收入絕對差)209.8元，城鄉(xiāng)收入比為2.57∶1，2007年城鄉(xiāng)居民收入差距擴大到改革開放以來的最高水平3.33∶1，到了2014年，城鄉(xiāng)收入絕對差為18 952元，城鄉(xiāng)收入比2.92∶1。此外，城鄉(xiāng)之間還存在著巨大的教育差距、醫(yī)療差距、消費差距、就業(yè)差距和公共投入差距。

“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)該齊頭并進、相輔相成，千萬不要讓農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)掉了隊，否則很難支持全面小康這一片天……如果不把社會主義新農(nóng)村建起來，不把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化搞上去，現(xiàn)代化事業(yè)就有缺失，全面小康就沒有達標”(習(xí)近平語)。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要打破“四元結(jié)構(gòu)”，破除城鄉(xiāng)分割的體制障礙，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。通過把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護等方面相互融合和共同發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。

(三)示范區(qū)

為了推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，國家發(fā)改委在全國范圍有計劃、分步驟地開展了試點試驗。

全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2006年6月，國家選取統(tǒng)籌城鄉(xiāng)任務(wù)較重的兩個城市——重慶市和成都市，設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。基本思路是：先做大城市，然后由城市反哺農(nóng)村，最后消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共同富裕。要求兩市從實際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領(lǐng)域的體制改革，并在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽創(chuàng)新、率先突破，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，在全國起到示范和帶動作用。

國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，已先后啟動了三批。第一批選擇江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮(zhèn))(2省、3計劃單列市、7省會城市、25地級市、25縣(市)、2建制鎮(zhèn))，自2014年年底前開始試點，到2017年取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，2018-2020年逐步在全國范圍內(nèi)推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗。河北省的石家莊市、定州市、張北縣被列入第一批試點地區(qū)。第二批選擇了73個試點地區(qū)，于2015年底前啟動，到2017年與第一批試點地區(qū)同步取得試點任務(wù)的階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，到2020年在全國范圍內(nèi)全面有序推廣試點成功經(jīng)驗，河北省的威縣、白溝鎮(zhèn)位列其中。第三批選擇了北京市順義區(qū)等111個城市(鎮(zhèn))作為試點，2016年年底前啟動試點，到2018年取得試點任務(wù)的階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗；到2020年在全國范圍內(nèi)全面有序推廣試點成功經(jīng)驗，河北省的遷安市、盧龍縣、涉縣、南和縣被列為第三批試點。三批試點重點在農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)、新生中小城市培育、城市(鎮(zhèn))綠色智能發(fā)展、產(chǎn)城融合發(fā)展、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型、城市低效用地再開發(fā)利用、城市群協(xié)同發(fā)展機制、帶動新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域，結(jié)合本地發(fā)展實際，重點突破薄弱環(huán)節(jié)，積極探索，闖出新路。

新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)。在新型城鎮(zhèn)化方面，國家層面有三批200多個試點；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，有成都、重慶兩個試驗區(qū)；而將兩者合并起來，被稱為“新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”的，只有河北一家。而且，“示范區(qū)”不同于“試點”，也不同于“試驗區(qū)”。試點、試驗，可以成功也可以失敗，而“示范區(qū)”則意味著必須成功，而且要成為供其他地區(qū)學(xué)習(xí)的標桿，真正起到示范、引領(lǐng)作用?？梢娖谕?、任務(wù)之重。

二、“新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”的定位依據(jù)

一般來講，“新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”的功能定位，應(yīng)該屬于那些城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)良好、發(fā)展水平高、位于全國先進行列的地區(qū)。對于城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平的河北來說，這一定位無疑是一個極富挑戰(zhàn)性的目標，更是一項異常艱巨的任務(wù)。為什么全國僅此一家的“示范區(qū)”不是那些先進地區(qū)，而偏偏是河北？應(yīng)該說，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》賦予河北的這一功能定位，是基于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略需要和河北省情實際，從戰(zhàn)略性、緊迫性和現(xiàn)實性三個層面，對河北在區(qū)域內(nèi)應(yīng)有地位和應(yīng)發(fā)揮作用作出的全新要求。

(一)戰(zhàn)略性：打造以首都為核心的世界級城市群的戰(zhàn)略需要

京津冀地區(qū)四大整體定位首先就是要打造以首都為核心的世界級城市群，這是走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局的戰(zhàn)略需要。從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律來看，城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體。自1957年法國地理學(xué)家戈特曼首次提出大都市圈概念以來，人口規(guī)模巨大、區(qū)域內(nèi)城市高度密集、城市間分工合作聯(lián)系緊密的城市群，逐漸成為世界上經(jīng)濟最活躍、最發(fā)達的區(qū)域。美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為中心的英倫城市群、以巴黎為中心的歐洲西北部城市群，都是帶動和引領(lǐng)所在國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要“火車頭”。我國過去30多年的高速發(fā)展，也在很大程度上得益于長三角、珠三角、京津冀三大城市群的龍頭帶動。所以，我們的城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)當以城市群為主體形態(tài)，以培育包括特大城市、大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系為重點，促進城市間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和產(chǎn)業(yè)功能的優(yōu)勢互補?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》明確提出，京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群，要以建設(shè)世界級城市群為目標，發(fā)揮對全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用。

那么，世界級城市群應(yīng)該具備哪些特征？從城市群發(fā)展的一般規(guī)律看，世界級城市群應(yīng)具備四個基本特征：一是城鎮(zhèn)化水平較高，城鎮(zhèn)化率在70%以上。二是大中小城市規(guī)模協(xié)調(diào)，相鄰等級城市人口比例大多在1∶5以內(nèi)，最高不超過1∶10。三是以交通為重點的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善，各城市之間交通便捷、信訊暢通。四是城市功能布局合理、分工明確，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補[2]。

對反映城鎮(zhèn)化發(fā)展整體水平的城鎮(zhèn)化率指標進行考察，2015年京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化率為62.51%，低于長三角、珠三角兩個城市群。其中，北京86.5%、天津82.64%、河北51.3%，京津兩市城鎮(zhèn)化率均在80%以上，說明兩地城鎮(zhèn)化已基本完成，而拉低區(qū)域整體水平的是人口占區(qū)域總?cè)丝?6.7%的河北，其城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平4.8個百分點。因此，提升京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化水平，最大的短板在河北，最大的潛力在河北，最大的空間在河北，最大的挑戰(zhàn)和任務(wù)也在河北。

對京津冀城市群的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)進行考察，區(qū)域內(nèi)總共有33個市，包括2個直轄市、11個地級市和20個縣級市。如果按照城市人口規(guī)模劃分，其中人口在1 000萬以上的超大城市2個(北京、天津)，500萬～1 000萬的特大城市0個，100萬～500萬的大城市6個(石家莊、邯鄲、唐山、保定、張家口、秦皇島)，50萬～100萬的中等城市4個(衡水、邢臺、廊坊、承德)，50萬以下的小城市21個(滄州和20個縣級市)?？梢姡┙蚣匠鞘腥撼擎?zhèn)體系結(jié)構(gòu)存在兩個突出問題：一是500萬～1 000萬人口的特大城市空缺，城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)存在明顯“斷層”。將我國三大城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)進行比較可見，京津冀城市群和珠三角城市群都呈現(xiàn)“雙核”結(jié)構(gòu)特征(分別以京津和廣深為雙核)，而長三角城市群則是一種“單核”結(jié)構(gòu)(上海)。500萬～1000萬人口的次級城市，珠三角有2個——東莞、佛山，長三角有5個——蘇州、杭州、南京、溫州、寧波)，京津冀為0個。這也就能解釋為什么長三角、珠三角的核心城市對次級城市有較強的輻射帶動作用，而京津冀地區(qū)資源要素則更多的是由周邊向京津兩核“虹吸”集聚。二是50萬人口以下的小城市占城市總數(shù)的60%以上，區(qū)域內(nèi)大城市嚴重發(fā)育不足。由于大城市數(shù)量少，而小城市對城鎮(zhèn)人口的吸納和承載能力有限，這在很大程度上制約著河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展，也對京津冀區(qū)域形成拖累。

所以，京津冀城市群存在的最為突出的結(jié)構(gòu)缺陷就是，京津兩大城市過于“肥胖”，河北中小城市過于“瘦弱”，不同層級規(guī)模城市間沒有形成合理的分工和分布格局。打造京津冀世界級城市群，主體和縱深都在河北，優(yōu)化京津冀城市結(jié)構(gòu)的重點也在河北。只有補齊河北這塊短板，使河北的新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平有一個大的飛躍、質(zhì)的提升，才能建成世界級城市群。

(二)緊迫性：承接北京非首都功能疏解的迫切需要

京津冀協(xié)同發(fā)展，目的在于解決北京的“大城市病”。因此，有序疏解北京非首都功能成為最為緊迫的任務(wù)。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，凡是不符合首都城市戰(zhàn)略定位的功能都是非首都功能，都要疏解出去。主要包括四類：一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能、部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)。前兩類屬產(chǎn)業(yè)疏解，應(yīng)按照市場原則疏解出去；后兩類屬功能疏解，應(yīng)按照一個合理半徑在周邊疏解。無論哪類疏解，都必然伴隨著人員的疏解和轉(zhuǎn)移。

非首都功能向哪里疏解？環(huán)繞北京、地域廣闊、區(qū)位地理優(yōu)勢獨一無二的河北，無疑應(yīng)該是承接的主要載體。但從河北發(fā)展現(xiàn)狀和基礎(chǔ)看，承接疏解面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。首先，能源與資源承載力是最大挑戰(zhàn)。要承接大量京津人口和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量原本脆弱的河北來說，無論人口承載、能源承載、土地承載、水資源承載等生態(tài)環(huán)境承載力來說，都必然是一個艱巨的挑戰(zhàn)和重大的威脅。其次，河北戶籍承載的公共服務(wù)與北京戶籍相比，相差懸殊：教育方面，北京戶籍考生高考一本錄取率是24.33%，河北戶籍考生只有9.03%；醫(yī)療方面，河北總?cè)丝谑潜本┑?倍多，但河北的三級醫(yī)院比北京少7家，特別是優(yōu)質(zhì)資源相對更少；河北的社會保障水平比北京低不少……在戶籍資源極度不均衡的條件下，北京人口疏解必然面臨嚴峻的戶籍阻礙。再次，由于行政權(quán)力在教育、科研、人才等資源配置方面發(fā)揮了核心作用，三地在人才分布的質(zhì)量和數(shù)量方面，呈現(xiàn)斷崖式落差。據(jù)《河北藍皮書：河北經(jīng)濟社會發(fā)展報告(2016)》的數(shù)據(jù)，2014年，北京市共有89所普通高等學(xué)校，在校生59.5萬人，有56所普通高校和80個科研機構(gòu)培養(yǎng)研究生，在校研究生27.4萬人，成人本專科在校生23.8萬人；在高層次領(lǐng)軍人才方面，全國2 000多位“兩院”院士，北京一個城市就占了1/3左右。天津市共有普通高校55所，在校研究生5.14萬人，普通高校在校生50.58萬人，成人高校招生3.42萬人；在高層次領(lǐng)軍人才方面，天津市共有“兩院”院士37人，還不如清華大學(xué)一所學(xué)?！皟稍骸痹菏咳藬?shù)多。河北省共有普通高等學(xué)校118所，在校本專科學(xué)生116.4萬人，在校研究生3.9萬人；在高層次領(lǐng)軍人才方面，河北省現(xiàn)有“兩院”院士6人，還不足天津市的一個零頭，與北京相比差距更大[3]。此外，由于河北城鎮(zhèn)化水平低，城鎮(zhèn)體系發(fā)育落后，基礎(chǔ)設(shè)施等綜合承載力和服務(wù)功能不強，經(jīng)濟社會發(fā)展水平與北京落差較大，對北京非首都功能的順利轉(zhuǎn)移承接必然產(chǎn)生不利影響。

只有加快建設(shè)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，加速提升河北的城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平，才能夠在河北營造良好的承接環(huán)境，提高河北的承接能力，滿足北京非首都功能疏解的迫切之需。

(三)現(xiàn)實性：破解河北城鄉(xiāng)發(fā)展困局的現(xiàn)實需要

隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，河北經(jīng)濟社會發(fā)展也面臨著諸多矛盾和挑戰(zhàn)，為確?！笆濉睍r期全面建成小康社會目標的順利實現(xiàn)，亟須找到破局的抓手和切入點。

一是經(jīng)濟大而不強。盡管河北經(jīng)濟規(guī)模不小，處于全國第一方陣。但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期偏重，黑色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力巨大，化解過剩產(chǎn)能任務(wù)繁重，近年經(jīng)濟下行壓力加大。河北省GDP總量在全國的排名由2004年的第5位降至2015年的第7位；人均GDP自2012年以來一直低于全國平均水平，2015年排名更是后移至第20位；城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入指標也均低于全國平均水平。

二是“環(huán)首都貧困帶”問題突出。國際上有一個“首都經(jīng)濟圈現(xiàn)象”，即首都及周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達社會繁榮，經(jīng)濟總量占全國相當大的比重。而在我國，京津冀地區(qū)GDP總量只占到全國的10.4%，在首都周邊，卻存在一個廣為人知的“環(huán)首都貧困帶”：河北目前仍有62個貧困縣，200多萬貧困人口，扶貧開發(fā)任務(wù)相當繁重。

三是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化任務(wù)艱巨。按照國際經(jīng)驗，河北正處于工業(yè)化中期和城鎮(zhèn)化快速擴張的階段，也處于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵時期[4]。解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，成為今后一個時期必須完成的緊迫任務(wù)。

此外，河北省長期積累的生態(tài)環(huán)境問題正在集中顯現(xiàn)，全國空氣質(zhì)量最差的10個城市河北長期占據(jù)7席，污染治理和生態(tài)修復(fù)任務(wù)相當艱巨。

因此，把握京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，加快河北城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體，將成為河北未來發(fā)展的重要助推器和經(jīng)濟增長點，對于經(jīng)濟強省、美麗河北建設(shè)有著十分重要的現(xiàn)實意義。

可見，河北省的城鎮(zhèn)化進程和質(zhì)量制約著京津冀世界級城市群的建設(shè)，制約著北京非首都功能的疏解，制約著區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。因此，加快推進新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)，盡快補齊河北這塊短板，就顯得至關(guān)重要、刻不容緩。

三、建設(shè)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)的重點任務(wù)

為了落實“新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)”的功能定位，河北省編制了《新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，明確提出“2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得明顯成效、2030年新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)功能定位基本實現(xiàn)”的總體目標。從河北城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展實際出發(fā)，推進新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)，必須著力完成好以下重點任務(wù)。

(一)構(gòu)建布局合理、梯次有序的城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局

以往河北省的城鎮(zhèn)空間布局主要是基于河北省域地理空間特點拉開框架，比如曾經(jīng)的“一線兩廂”和“兩群一帶”，存在著城鎮(zhèn)布局形態(tài)不盡合理、城鎮(zhèn)體系整體規(guī)模層級較低的問題。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，就要將京津冀作為一個整體來確定空間發(fā)展格局。遵循京津冀“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”的區(qū)域空間布局，按照“核心引領(lǐng)，多點支撐、軸帶拓展，區(qū)域協(xié)同”的思路，河北應(yīng)構(gòu)筑“兩翼、四區(qū)、五帶、多點”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，以促進京津冀城市群多城聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展。兩翼，指城市群南翼中心城市石家莊和城市群東北翼中心城市唐山兩大省域中心城市；四區(qū)，即環(huán)京津核心功能區(qū)(包括保定市和廊坊市)，沿海率先發(fā)展區(qū)(包括秦皇島市、唐山市、滄州市)，冀中南功能拓展區(qū)(包括石家莊市、邯鄲市、邢臺市、衡水市)，冀西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)(包括張家口市、承德市和燕山)；五帶，即京石邯城鎮(zhèn)發(fā)展帶、京唐秦城鎮(zhèn)發(fā)展帶、沿海城鎮(zhèn)發(fā)展帶、石衡滄城鎮(zhèn)發(fā)展帶、京衡城鎮(zhèn)發(fā)展帶；多點，發(fā)揮保定、邯鄲區(qū)域中心城市功能，強化張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水、定州、辛集等重要節(jié)點城市的支撐作用*2016年河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)“十三五”規(guī)劃。。

在此框架下，省內(nèi)區(qū)域性中心城市要“提質(zhì)”，重要節(jié)點城市要“擴能”，縣城要“攻堅”，同時有重點地培育特色小城鎮(zhèn)，優(yōu)化村莊布局，構(gòu)建布局合理、功能互補、梯次有序、疏密有度的城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局。

(二)把縣域作為新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的著力點和突破口

縣域是經(jīng)濟社會的基本單元，是城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)的結(jié)合體。河北省轄縣數(shù)量居全國第二，縣域面積占全省總面積的94%，縣域人口占全省總?cè)丝诘?3%，縣域GDP占全省的近70%。離開縣域經(jīng)濟的健康發(fā)展，就談不上全省經(jīng)濟的健康發(fā)展；不能在縣域推進新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)工農(nóng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就不可能從整體上解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。因此，推進新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)，應(yīng)該把縣域作為著力點和突破口，縣域強則全省強，縣域美則全省美，縣域穩(wěn)則全省穩(wěn)。

1．因地制宜、體現(xiàn)品位，打造美麗縣城。河北省城鎮(zhèn)發(fā)展小而散、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)失衡的一個重要原因，是中小城市發(fā)育不足，縣城建設(shè)滯后，吸納和帶動能力弱。針對河北省縣多、縣小的特點，如果走“小縣大縣城”的路子，把眾多的縣城打造成一個個高品級中小城市，勢必會極大地提升河北省城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量?？h城建設(shè)要因地制宜、突出特色，避免千城一面，更要注重生態(tài)、體現(xiàn)品位，實現(xiàn)綠色發(fā)展。通過開展以推動產(chǎn)城教融合、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)、整治環(huán)境容貌等為重點縣城建設(shè)攻堅行動，打造具有歷史記憶、地域特征、山清水秀、宜居宜業(yè)的美麗縣城。把縣城的框架做大，把縣城的產(chǎn)業(yè)做大，把縣城的人口聚集起來。

2．“四美五改”、突出特色，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。針對河北省農(nóng)村地區(qū)發(fā)展面臨的人居環(huán)境較差、產(chǎn)業(yè)支撐較弱、貧困人口集中等突出問題，全面實施“四美五改美麗鄉(xiāng)村”行動，打造具有河北特色的美麗鄉(xiāng)村升級版。“四美”即美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標為“環(huán)境美、產(chǎn)業(yè)美、精神美、生態(tài)美”；“五改”即改房、改水、改路、改廁、改廚等5項人居環(huán)境改造措施。通過示范引領(lǐng)、提高標準，因地制宜、分類指導(dǎo)，市場運作、多方參與等方法手段，把改善農(nóng)村人居環(huán)境與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進扶貧攻堅、搞好鄉(xiāng)村旅游、山區(qū)綜合開發(fā)結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，要注意突出地域特色、尊重農(nóng)民意愿、建立長效機制，全力打造農(nóng)民幸福生活的美好家園。在全省深入開展民居改造、安全飲水、污水治理、街道硬化、無害化衛(wèi)生廁所改造、清潔能源利用、“三清一拆”和垃圾治理、村莊綠化、特色富民產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村電子商務(wù)網(wǎng)店建設(shè)、鄉(xiāng)村文化建設(shè)和基層組織建設(shè)等12項美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項行動，把具備條件的村全部建成美麗鄉(xiāng)村，到2020年基本實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全覆蓋。

(三)建立健全體制機制，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、非農(nóng)人口市民化，是推進城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心任務(wù)。目前，河北省的常住人口城鎮(zhèn)化率已突破50%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%，有1 000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)居住就業(yè)但沒有落戶，處于“半市民化”狀態(tài)。為此，應(yīng)建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍市民化、就業(yè)市民化、公共服務(wù)市民化和生活市民化。

1．深化戶籍制度改革。主要任務(wù)有兩項，一是建立以合法穩(wěn)定職業(yè)或合法穩(wěn)定住所為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍制度；二是實施差別化落戶政策：對于城區(qū)人口100萬以下的城市和建制鎮(zhèn)，應(yīng)全面放開落戶限制；城區(qū)人口100萬以上的城市和首都周邊城鎮(zhèn)，應(yīng)根據(jù)實際情況科學(xué)確定落戶條件；對于各類人才，應(yīng)全面放開落戶限制；對于投靠類人員，應(yīng)放寬落戶條件。

2．實行居住證制度。主要任務(wù)有兩項：一是建立與居住證制度相掛鉤的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障機制，保證居住證持有人在勞動就業(yè)、基本公共教育、基本公共衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等方面享有與當?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利。二是建立居住證梯度賦權(quán)機制，逐步擴大居住證持有人所享有的公共服務(wù)和便利的范圍，不斷提高其服務(wù)標準。

3．推進“村改居”。按照依法規(guī)范、服務(wù)群眾、因村制宜、試點先行的原則，將城市建成區(qū)范圍內(nèi)的村、已列入城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的村、處于縣(市)區(qū)政府所在地或產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的村、非農(nóng)戶籍人口比重大的村，農(nóng)村戶口改為居民戶口，村委會改為居委會或社區(qū)委員會，按城市標準規(guī)劃建設(shè)，讓村民享受與市民同等的公共服務(wù)和社會保障政策。

4．實施“三掛鉤”機制，調(diào)動地方政府積極性。通過建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤、財政性建設(shè)資金對城市基礎(chǔ)設(shè)施補貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”機制，調(diào)動城市政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性。

5．維護進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村“三權(quán)”，調(diào)動農(nóng)民積極性。三權(quán)即土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。通過依法維護進城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”，探索建立進城落戶人員土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)退出補償機制，鼓勵引導(dǎo)依法自愿有償退出，調(diào)動農(nóng)民進城落戶的積極性。

(四)全面提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平

河北省城市建設(shè)缺乏特色，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施落后，城市管理總體比較粗放，部分城市“未大先病”，“馬路拉鏈”“逢雨必澇”、交通擁堵等城市病日益凸顯。破解“城市病”，必須要全面提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平。

1．強化規(guī)劃引領(lǐng)，實施全域規(guī)劃，創(chuàng)新規(guī)劃理念，強化規(guī)劃管控，全面加強城市設(shè)計。

2．加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化發(fā)展城市交通，全面推進海綿城市建設(shè)，大力推進地下綜合管廊建設(shè)，加強垃圾處理設(shè)施建設(shè)，積極推進綠色城市建設(shè)。

3．加快理順城市管理體制，轉(zhuǎn)變管理方式，提升管理效能，加強安全管理，著力打造智慧城市。

(五)彌補公共服務(wù)短板

河北省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大，且公共服務(wù)供給水平與京津存在較大差距。要彌補河北省公共服務(wù)短板，應(yīng)從全面提高教育水平、增強醫(yī)療衛(wèi)生保障能力、推動社會保險擴面提標、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、推進體育事業(yè)發(fā)展等方面積極推進。同時，還要借助京津冀協(xié)同發(fā)展重大歷史機遇，積極推進京津冀教育協(xié)同發(fā)展，加強與京津醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)動協(xié)作，與北京聯(lián)合辦好冬奧會，加快推進環(huán)京津醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老示范基地建設(shè)，逐步縮小河北與京津公共服務(wù)差距。

[1]胡鞍鋼，馬偉.現(xiàn)代中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)：從二元結(jié)構(gòu)到四元結(jié)構(gòu)(1949-2009)[J].清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012(1):16-29.

[2]黃奇帆.推進新型城鎮(zhèn)化的思考與實踐[N].學(xué)習(xí)時報，2014-05-29.

[3]郭金平.河北藍皮書：河北經(jīng)濟社會發(fā)展報告(2016)[R].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2016:227-228.

[4]彭建強.從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點看城鄉(xiāng)發(fā)展一體化政策舉措——以河北省為例[J].經(jīng)濟研究參考，2015(40):59-63.

【責(zé)任編輯 郭 玲】

Some Ideas on Hebei’s Construction of the “New Urbanization and Urban-Rural Integrated Demonstration Zone”

LIU Xiao-hui

(Management Science Department, CPC Hebei Provincial Party School, Shijiazhuang, Hebei 050061, China)

The construction of New Urbanization and Urban-Rural Overall Development Demonstration Zone in our province should be based on the accurate grasp of its connotative requirements. We should consider The overall situation of Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development and the reality in Hebei province, adjust and optimize the pattern of urban and rural spatial development, keep county as a focal point and a breakthrough, promote the transfer of agricultural population to urbanization, fill the short board, and strive to achieve urban and rural development and urbanization transition.

Hebei; new urbanization; urban and rural overall development; demonstration zone

2017-03-10

劉曉輝(1967—)，女，河北樂亭人，中共河北省委黨校管理學(xué)教研部教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

F061.5

A

1005-6378(2017)03-0081-07

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.03.012