互動(dòng)的失衡
——憲法與行政法關(guān)系的另一種解讀

彭小霞

(徐州師范大學(xué)管理學(xué)院,江蘇徐州221009)

互動(dòng)的失衡
——憲法與行政法關(guān)系的另一種解讀

彭小霞

(徐州師范大學(xué)管理學(xué)院,江蘇徐州221009)

本文通過(guò)對(duì)憲法與行政法互動(dòng)失衡現(xiàn)象的揭示,提出推動(dòng)其良性互動(dòng)的建議,努力減輕其相互之間的消極影響,為中國(guó)憲政的發(fā)展清除障礙,從而實(shí)現(xiàn)憲法與行政法之互動(dòng)關(guān)系的良性發(fā)展,為法治國(guó)家的形成提供更多的理論支持。

互動(dòng);失衡;憲法;行政法

一、憲法與行政法關(guān)系探討之現(xiàn)狀

自從現(xiàn)代意義上的行政法誕生以來(lái),憲法與行政法的關(guān)系一直是法學(xué)所密切關(guān)注的命題,各國(guó)法學(xué)家從各自的國(guó)情及自身的知識(shí)背景和觀察角度出發(fā),對(duì)憲法與行政法的關(guān)系作出了不同的回答。

在英美法系國(guó)家,沒(méi)有公法和私法的嚴(yán)格區(qū)分,因而憲法與行政法之間也沒(méi)有清楚的界線。著名行政法學(xué)者韋德指出:“實(shí)際上,整個(gè)行政法學(xué)可以視為憲法學(xué)的一個(gè)分支,因?yàn)樗苯觼?lái)源于法治下的憲法原理、議會(huì)主權(quán)和司法獨(dú)立。”[1](P26)這一論述揭示了行政法的基礎(chǔ)性、指示性作用。美國(guó)的法律傳統(tǒng)受英國(guó)的影響較大,其憲政建設(shè)始終貫穿著分權(quán)制衡和有限政府的基本理念,并直接推動(dòng)了美國(guó)行政法的發(fā)展。行政法學(xué)者施瓦茨認(rèn)為行政法是法治極為重要的一個(gè)方面,它規(guī)定個(gè)人與政府之間的關(guān)系,是控制政府活動(dòng)的法律。[2]

而在大陸法系脊梁之一的德國(guó),在19世紀(jì)中葉,自由主義思想大師黑格爾就認(rèn)為行政是運(yùn)行中的憲法,因此,行政必須依循憲法的原則及時(shí)代精神來(lái)運(yùn)作。稍后,德國(guó)行政法學(xué)興起,近代行政法學(xué)的開(kāi)山始祖奧托·麥耶在其鴻篇巨著《德國(guó)行政法》第三版序言中提出過(guò)“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”的名言,另兩位知名公法學(xué)者費(fèi)立茲·韋納與赫曼·羅斯分別提出了“當(dāng)作是具體化憲法的行政法”,[3](P3)以及“行政法是一個(gè)活生生的憲法”的觀點(diǎn)。[4](P5)他們認(rèn)為應(yīng)從對(duì)憲法基本原則的探討上獲得行政法存在的根基,行政的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是將憲法所揭示的各種指導(dǎo)原則予以具體化的實(shí)踐。由此可見(jiàn),大陸法系國(guó)家的學(xué)者更強(qiáng)調(diào)行政法對(duì)于憲法的相對(duì)獨(dú)立性。

在我國(guó),較為傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為:憲法是我國(guó)的根本大法,具有最高的法律效力,是行政法的首要淵源,憲法是母法;而行政法則是憲法的具體化,是僅次于憲法的部門(mén)法,行政法是子法。王名揚(yáng)教授的看法:“憲法是靜態(tài)的法律,行政法是動(dòng)態(tài)的法律,二者相互配合,互相需要?！盵5](P34)楊海坤教授在對(duì)二者關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上,進(jìn)而提出:“憲法與行政法之間是一種互動(dòng)關(guān)系,即行政法不僅是憲法的具體化,而且對(duì)憲法的發(fā)展也起到了補(bǔ)充、完善、推動(dòng)作用?！盵6](P89-90)上述觀點(diǎn)之間,既有相同點(diǎn),又有不同點(diǎn)。而這些看似矛盾的觀點(diǎn),其實(shí)是源于不同的視角所得出不同的結(jié)論。因而,若要真正認(rèn)識(shí)“憲法與行政法的關(guān)系”,就要換一種角度去考察。

二、憲法與行政法關(guān)系的另一種角度的考量——互動(dòng)的失衡

(一)憲法的缺失或局限性對(duì)行政法的消極作用

由于人思維的局限性以及社會(huì)的多變性,憲法也存在著一定的局限性。就我國(guó)的現(xiàn)行憲法而言,某些規(guī)定過(guò)細(xì)或過(guò)于原則甚至缺乏規(guī)定的情況同時(shí)存在,而社會(huì)的急速轉(zhuǎn)型以及釋?xiě)椷`憲審查機(jī)制的虛置又加劇了憲法的滯后性,在這種情況之下,行政法的深入發(fā)展越來(lái)越受到極大的阻礙。

1.現(xiàn)行憲法中對(duì)國(guó)家賠償制度的規(guī)定缺乏,可操作性,嚴(yán)重制約著行政賠償制度的發(fā)展。獲得國(guó)家賠償權(quán)是《憲法》第41條第3款規(guī)定的被國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵權(quán)的公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。雖然我國(guó)已于1995年出臺(tái)《國(guó)家賠償法》,但由于制度設(shè)計(jì)不合理,如國(guó)家賠償門(mén)檻高、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄,老百姓往往很難進(jìn)入國(guó)家賠償?shù)乃痉ǔ绦颉１M管?chē)?guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民的侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生,但受害人獲得國(guó)家賠償卻十分艱難。

2.違憲審查機(jī)制的匱乏嚴(yán)重制約我國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展。根據(jù)我國(guó)憲法所確立的政治體制,現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定法院只能對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查。因此,當(dāng)法院在審查具體行政行為的合法性時(shí),如認(rèn)為該行為所依據(jù)的有關(guān)規(guī)章之間相互沖突時(shí),就只能逐級(jí)上報(bào)至最高人民法院并送請(qǐng)國(guó)務(wù)院做出解釋或裁決,這種做法使得行政訴訟人權(quán)保障功能大打折扣。更重要的是,當(dāng)法院判決所依據(jù)的法律、法規(guī)本身就存在合憲性質(zhì)疑時(shí),僅在合法性層面解決行政爭(zhēng)議就顯得更加微不足道了。可見(jiàn),行政訴訟天然地就要求對(duì)法律的合憲性進(jìn)行審查。然而,現(xiàn)行憲法對(duì)此類(lèi)重大問(wèn)題卻未作出規(guī)定。

3.憲法的可適用性差,影響公民的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。憲法訴訟制度的缺失,源于這樣一個(gè)前提性假設(shè),即憲法能夠?yàn)樵V訟判決所援引,能夠在司法審判中被適用,能夠成為公民尋求權(quán)利救濟(jì)的理由。然而,在中國(guó),憲法自從走出立法機(jī)關(guān)的神圣殿堂便被“束之高閣”;在大多數(shù)民眾心中,憲法乃是紙上憲法,其功效既不在于為公民權(quán)利提供保障,亦不在于為國(guó)家權(quán)力劃定界限;與其說(shuō)憲法是“公民權(quán)利的保障書(shū)”,毋寧說(shuō)憲法是“治國(guó)安邦的總章程”。

(二)行政法的發(fā)展對(duì)憲法的消極作用

1.作為一門(mén)實(shí)用性較強(qiáng)的法,行政法具有具體性、靈活性、應(yīng)急性、易變性的特點(diǎn),但行政法如果過(guò)分膨脹,也可能適得其反,反而影響了憲法的實(shí)施,束縛了憲法的發(fā)展。

首先,行政立法的過(guò)度膨脹已經(jīng)成為行政法健康發(fā)展的一大頑癥。隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)大,在我國(guó),行政立法權(quán)也日益膨脹,其造成的危害尤盛。一方面,我國(guó)行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量過(guò)于龐大,對(duì)社會(huì)生活的影響可謂無(wú)孔不入。然而,法多勞民,法繁擾民。這些所謂的行政立法大多是部門(mén)利益、地方利益的集中體現(xiàn),管理色彩過(guò)濃、維權(quán)成分過(guò)低是它們的通病。由于這些立法沒(méi)有認(rèn)真考慮行政管理相對(duì)方的權(quán)益,因而得不到他們的有力支持,致使很多立法實(shí)際上處于被“擱置”的狀態(tài)。另一方面,隨著行政立法的膨脹,政府對(duì)社會(huì)及個(gè)人生活的干預(yù)必然增加,導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利、自由的削減,“在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下,一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的權(quán)力總量是既定的,國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張膨脹必然減損和侵奪公民的權(quán)利和自由,政府的權(quán)力過(guò)大,尤其是政府擁有立法所有權(quán)時(shí),公民的權(quán)利就會(huì)成為行政權(quán)的附庸,人民享有的權(quán)利必將成為政府的恩施。”[7](P177)換言之,行政權(quán)的增長(zhǎng)有時(shí)是以公民權(quán)利的消減為代價(jià)的,這在部門(mén)行政法中表現(xiàn)尤甚。行政立法的膨脹嚴(yán)重地背離了限制政治權(quán)力、保護(hù)公民自由和權(quán)利的憲政精神,這是行政法發(fā)展對(duì)憲法所產(chǎn)生的最主要的消極影響。

其次,我國(guó)行政法發(fā)展過(guò)程中行政組織法嚴(yán)重滯后,行政權(quán)的授予沒(méi)有在法律當(dāng)中明確,大大助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力,降低了對(duì)行政權(quán)限制的實(shí)際效果,這與現(xiàn)代憲法利用與限制政府權(quán)力的理念背道而馳。

2.行政法的充分發(fā)展在促進(jìn)憲法實(shí)施的同時(shí),憲法容易被人忽視。由于行政法比之于憲法,具有更貼近實(shí)際和可操作性的特點(diǎn),因此,隨著憲法確認(rèn)的各種原則規(guī)定已經(jīng)轉(zhuǎn)化為行政法的各項(xiàng)具體規(guī)定之中,當(dāng)人們?cè)诰S護(hù)自己的權(quán)利時(shí)更多的想到的是行政法而非憲法,因?yàn)樾姓òl(fā)展了,它給人們帶來(lái)了更加具體、實(shí)在的保障。也許憲法的充分實(shí)施本身就是意味著憲法的消亡,行政法的發(fā)展只不過(guò)是這個(gè)過(guò)程的見(jiàn)證而已。而憲法由于不能作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù),人們不能提起憲法訴訟,它不能成為人們保護(hù)自己權(quán)利的直接武器,因此,逐漸地人們就覺(jué)得憲法離他們的現(xiàn)實(shí)生活是一個(gè)很遙遠(yuǎn)的東西,對(duì)他們的現(xiàn)實(shí)生活缺乏實(shí)實(shí)在在的、具體的影響。進(jìn)而,人們對(duì)憲法的關(guān)心也不如對(duì)某個(gè)具體法律那樣熱切,對(duì)憲法規(guī)定了些什么抱著無(wú)所謂的態(tài)度,漸漸地對(duì)憲法的有無(wú)也感到不那么重要了。而行政法卻是實(shí)實(shí)在在的,是對(duì)人們的現(xiàn)實(shí)生活起著具體的、實(shí)實(shí)在在的影響的東西。誰(shuí)觸犯它就被執(zhí)法機(jī)關(guān)追究。因此,人們對(duì)行政法的關(guān)心程度遠(yuǎn)勝于對(duì)憲法的關(guān)心。每一部行政法的制定實(shí)施,特別是那些直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)的行政法,如行政復(fù)議法、行政許可法,行政訴訟法、國(guó)家賠償法等法律的制定實(shí)施,都在社會(huì)上引起了廣泛的關(guān)注。而憲法的修訂相比較而言民眾就沒(méi)有那么大的熱情了。也許“憲法消亡,行政法存在”本身并無(wú)所謂好或壞,只要行政法仍然蘊(yùn)含著人權(quán)、民主、法治的理想,其發(fā)展就是利國(guó)利民的好事。但如果真的憲法不再完全被人們所漠視,行政法失去了憲法的指引,其發(fā)展前景則很難預(yù)測(cè)。

因此,在對(duì)行政法進(jìn)行宣傳時(shí),不能只談行政法而不談憲法,必須注意宣傳行政法與憲法的緊密關(guān)系,必須建立有效的約束機(jī)制,使行政法始終沿著憲法指引的軌道發(fā)展。

以上的分析顯示:不僅憲法的局限制約著行政法的深入發(fā)展,行政法的不當(dāng)和過(guò)度發(fā)展對(duì)憲法同樣會(huì)產(chǎn)生消極的影響。也就是說(shuō),一旦離開(kāi)了憲政基本精神、價(jià)值的指引,行政法就將失去安身立命的基礎(chǔ),其民主性、科學(xué)性也將喪失殆盡。另一方面,憲法規(guī)定的缺失或局限也會(huì)阻礙行政法的發(fā)展:其結(jié)果必然導(dǎo)致行政法與憲法之間互動(dòng)關(guān)系的失衡,最終都將制約雙方的共同發(fā)展。因此,為了實(shí)現(xiàn)憲法與行政法之間的良性互動(dòng),我們對(duì)這種已經(jīng)產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的消極影響必須時(shí)刻保持清醒的認(rèn)識(shí),并及時(shí)采取有效措施予以糾正。

三、推動(dòng)憲法與行政法關(guān)系的良性互動(dòng)

(一)樹(shù)立“有限政府”的憲政理念

有限政府的理念表明,政府的所有權(quán)力(包括立法權(quán)力、行政權(quán)力和司法權(quán)力)在范圍上都是有限的,而且在運(yùn)作上必須受到其它權(quán)力的制衡以及來(lái)自公民基本權(quán)利的約束。這意味著政府只能夠在憲法授權(quán)的范圍內(nèi)活動(dòng),政府不具有憲法所沒(méi)有規(guī)定的“剩余”權(quán)力。

眾所周知,權(quán)力必須得到限制,而在法制社會(huì)限制權(quán)力一個(gè)很好的方法應(yīng)該是法律。行政權(quán)的行使也要受到法律的直接拘束,但任何法律又同時(shí)要受到憲法的約束。因此,行政權(quán)的行使最終都要受到憲法的拘束。可見(jiàn),行政法的發(fā)展必須始終堅(jiān)持以憲法為基礎(chǔ),自覺(jué)地接受憲法價(jià)值、理念的支配。即使在行政機(jī)關(guān)有較大的活動(dòng)空間和創(chuàng)造余地時(shí),行政權(quán)的行使以及低于法律階位的行政法規(guī)、規(guī)章的制定,仍應(yīng)顧及到憲法的基本原則和精神。樹(shù)立“有限政府”的理念具體到行政法上,就是要求行政機(jī)關(guān)必須“依憲行政”,這是依法行政的前提和基礎(chǔ)。因此,為了推動(dòng)憲法與行政法關(guān)系的良性互動(dòng),我們首先就要積極地宣傳、普及有限政府的憲政理念,使社會(huì)成員尤其是政府官員實(shí)際感受到憲法的存在,自覺(jué)地維護(hù)憲法權(quán)威。

(二)憲法的核心價(jià)值應(yīng)該作為行政法的精神追求

尊重和保護(hù)人的自由、權(quán)利、平等和尊嚴(yán)是憲法最核心的價(jià)值追求。由于種種原因,一個(gè)社會(huì)不可能消除人與人之間客觀存在的差別和歧視,我們不能夠要求一個(gè)普通公民平等地對(duì)待其他人,但是,我們有理由要求政府平等地對(duì)待每一個(gè)人。因?yàn)?政府的產(chǎn)生是全體人民的“合意”,作為這種合意的契約形式,憲法保護(hù)每一個(gè)人,政府的承諾是針對(duì)每一個(gè)人都有效的?？档略?jīng)提出一個(gè)絕對(duì)命令:永遠(yuǎn)把人作為目的,而不僅僅是手段。從憲政的角度看,這個(gè)命令所針對(duì)的是政府即命令的執(zhí)行者是政府而不是普通公民。每個(gè)人的自由、權(quán)利與人格尊嚴(yán)是“政府價(jià)值座標(biāo)的原點(diǎn)”。政府必須“認(rèn)真對(duì)待”每一個(gè)個(gè)體生命,“人類(lèi)的個(gè)體具有最高的價(jià)值,他應(yīng)當(dāng)免受其統(tǒng)治者的干預(yù),無(wú)論這一統(tǒng)治者為君王、政黨還是大多數(shù)公眾”,這是在整個(gè)西方憲政史中始終不變的一個(gè)觀念。憲法的核心價(jià)值約束著包括行政權(quán)在內(nèi)的所有政府權(quán)力。然而,沒(méi)有憲政價(jià)值支撐的行政法,行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系極易“錯(cuò)位”:公民權(quán)利成為行政權(quán)力的附屬物和派生物,甚至成為行政機(jī)關(guān)的“施舍”與“恩賜”,自由與尊嚴(yán)無(wú)從談起。因此,行政法不僅僅是“實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的技術(shù)法”,其本身就應(yīng)該具有與憲法相一致的價(jià)值觀。

(三)憲法行政法化

讓?xiě)椃ㄐ姓ɑ?允許法官在行政訴訟中適用憲法條文,而不再是高高在上,束之高閣,被人瞻仰的原則性規(guī)定,只有當(dāng)憲法能切實(shí)控制行政法的制定、修改、解釋和適用,使憲法的精神全面滲透到行政法中,實(shí)現(xiàn)政府“依憲行政”時(shí),憲法才有權(quán)威,人權(quán)才有保障。為此,我們建議將《行政訴訟法》第52條修改為:“人民法院審理行政案件,以憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)?！薄叭绻ㄔ赫J(rèn)為行政法規(guī)和地方性法規(guī)等下位法與上位法相抵觸的,應(yīng)選擇適用上位法;如果法院認(rèn)為法律違反憲法的,可提請(qǐng)最高人民法院送請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)作出解釋或裁決?！?/p>

(四)憲法司法化——建立、健全違憲審查制度

也就是由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查的模式,即司法審查權(quán)由普通法院(主要是最高法院)來(lái)行使,最高法院不但有解釋和適用憲法的權(quán)力,而且有依照它所解釋的憲法來(lái)審查立法、行政和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力,以及下級(jí)法院的判決是否有效的權(quán)力,可以對(duì)上述機(jī)關(guān)的行為做出是否符合憲法的裁決。在構(gòu)建我國(guó)的違憲審查制度時(shí),應(yīng)當(dāng)將違憲審查權(quán)的賦予與憲法權(quán)威的建樹(shù)和司法權(quán)威的生成結(jié)合起來(lái)考慮,找到一種既有助于司法獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)和司法權(quán)威的生成,又能夠啟動(dòng)我國(guó)憲法的實(shí)施,樹(shù)立憲法至高無(wú)上的權(quán)威性的機(jī)制?；谏鲜隹紤],“司法審查模式應(yīng)是我國(guó)違憲審查模式的必由選擇,也是中國(guó)法治建設(shè)的有效捷徑”。通過(guò)違憲審查機(jī)制的有效運(yùn)作,我國(guó)憲法與行政法之間的互動(dòng)關(guān)系有望朝著良性的方向持續(xù)發(fā)展,從而為法治國(guó)家的形成貢獻(xiàn)更多切實(shí)可行的理論。

[1]〔英〕威廉·韋德.行政法[M].北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社,1997.

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[3]陳新民.公法學(xué)札記[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2001.

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[6]楊海坤.中國(guó)行政法基本理論[M].南京:南京大學(xué)出版社,1992.

[7]胡建淼.憲法學(xué)十論[M].北京:法律出版社,1999.

彭小霞(1980-),女,法學(xué)碩士,徐州師范大學(xué)管理學(xué)院講師,主要從事憲法與行政法研究。