法治中國(guó)語境下的地方立法權(quán)探析

朱 潔

(曲阜師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 日照 276800)

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政治·法律

法治中國(guó)語境下的地方立法權(quán)探析

朱 潔

(曲阜師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 日照 276800)

本文分析了地方立法權(quán)的歷史沿革、地方立法主體擴(kuò)張的必要性以及立法體制，并在法治中國(guó)的語境下對(duì)地方立法提出了相關(guān)的建議。

地方立法權(quán) ；設(shè)區(qū)的市；立法體制

1 地方立法權(quán)的發(fā)展

1.1 地方立法權(quán)的歷史發(fā)展

地方立法權(quán)的賦予方式分為兩種，一種是法律直接賦予的，另一種是以特別授權(quán)的方式賦予的。我國(guó)自建國(guó)以來，法律賦予的地方立法權(quán)的發(fā)展過程可以分為三個(gè)階段。第一階段是全面放開階段，時(shí)間為建國(guó)時(shí)期到1954年憲法頒布。地方立法權(quán)沒有地域或范圍的限制，從省級(jí)到縣級(jí)都有地方立法權(quán)，當(dāng)然包括了設(shè)區(qū)的市。第二階段是地方立法權(quán)被全面取消階段，從1954年到1979年。1954年憲法實(shí)施后，立法權(quán)向中央層面集中，全國(guó)人民代表大會(huì)具有絕對(duì)的立法權(quán)限。在這段歷史時(shí)期，立法權(quán)過于集中的弊端顯現(xiàn)出來，土地遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)失衡，決定了我國(guó)立法改革的迫切需求。第三階段是現(xiàn)在的地方立法權(quán)被有區(qū)別地賦予。1979年賦予省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)一定的地方立法權(quán)。1982年明確省政府所在地的市以及較大的市有權(quán)制定地方性法規(guī)。2000年將經(jīng)濟(jì)特區(qū)列入到“較大的市”的范圍內(nèi)。2015年《立法法》修正案將較大的市擴(kuò)大化地解釋為“設(shè)區(qū)的市”。至此，地方立法權(quán)的主體由過去的49個(gè)較大的市擴(kuò)大至284個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的市[1]。

1.2 地方立法權(quán)改革的意義

地方立法權(quán)的改革，是我國(guó)政治、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是推進(jìn)法治改革，調(diào)動(dòng)地方積極性和創(chuàng)造性的需求，是十八屆四中全會(huì)所倡導(dǎo)的“完善不同層級(jí)政府尤其是中央及地方政府事權(quán)法律制度”的必然要求[2]。

1.2.1 全面推進(jìn)改革，依法治國(guó)的需要 完善立法體制是實(shí)現(xiàn)十八屆四中全會(huì)指出的“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系”[3]這一任務(wù)的重要內(nèi)容。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，也是一個(gè)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國(guó)家，如果在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的政策將不利于地區(qū)的發(fā)展，產(chǎn)生“水土不服”。所以，立法應(yīng)當(dāng)將國(guó)家的統(tǒng)一性與不同地區(qū)的差異性相結(jié)合。在地方立法權(quán)擴(kuò)大解釋為設(shè)區(qū)的市之前，許多地方的改革與試點(diǎn)都游離在法治治理之外。例如，對(duì)于城市管理綜合執(zhí)法的問題，并沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)，所以經(jīng)常會(huì)在行政執(zhí)法的過程中引發(fā)爭(zhēng)議。賦予地方立法權(quán)，有利于地方根據(jù)自身情況制定合法有效的行為規(guī)范，滿足地方的改革需求并讓其于法有據(jù)，確保改革在法治的道路上有序進(jìn)行。

1.2.2 國(guó)家經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的需要 我國(guó)改革開放之前實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會(huì)事務(wù)主要由中央政府統(tǒng)籌管理。各個(gè)地方之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生活發(fā)展水平有一定的差別，但屬于合理的范圍，地方立法機(jī)關(guān)并沒有取得立法權(quán)的必要性。隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革向深水區(qū)邁進(jìn)，地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化呈現(xiàn)出巨大差異，各地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，導(dǎo)致地方事務(wù)呈現(xiàn)出地域的特殊性與復(fù)雜性，而這種復(fù)雜的情形日漸向縱深發(fā)展。我國(guó)首批賦予地方立法權(quán)的18個(gè)較大的市的經(jīng)濟(jì)水平在全國(guó)都處于領(lǐng)先水平，都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。

1.2.3 有利于以法治思維化解地方矛盾 在以往的治理手段中，因?yàn)闆]有地方立法權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)多采用“紅頭文件”的方式解決問題，不免有過于隨意、針對(duì)性較強(qiáng)卻缺乏系統(tǒng)性的弊端，不能形成穩(wěn)定的地方性法規(guī)，從根本上解決問題。十八大指出，要以法治思維解決社會(huì)矛盾，將法治方式作為最具有權(quán)威性和最終性的解決問題的手段[4]。而法治思維的反映就是法律規(guī)范，這就需要以中央立法為依據(jù)，推進(jìn)擴(kuò)大地方立法權(quán)限并制定有地方特色的地方性法規(guī)。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，豐富了地方治理的法治資源，彌補(bǔ)了中央立法的短板，有效緩解了人治大于法治、政策隨官變化的現(xiàn)象。

2 地方立法權(quán)有關(guān)制度研究

2.1 地方立法的事前審查制度

一方面，按照《立法法》修正案的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市將普遍擁有地方立法權(quán)。但是這種權(quán)力是被逐步賦予的，要求省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)申請(qǐng)市的人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、面積等因素綜合考慮。本文認(rèn)為，在審核立法條件時(shí)，應(yīng)該在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上盡量縮短評(píng)估時(shí)間，確保立法權(quán)的可行性和有效性。另一方面，地方立法權(quán)的事前監(jiān)督表現(xiàn)為省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)地方立法的合法性審查。地方立法權(quán)主體范圍擴(kuò)容后，審查機(jī)關(guān)的工作量必定會(huì)翻倍增長(zhǎng)。為了保證審查質(zhì)量，我們認(rèn)為，一是應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大審議人員的隊(duì)伍，使法制委員會(huì)與專業(yè)委員會(huì)形成綜合互補(bǔ)；二是應(yīng)當(dāng)逐步健全人大常委會(huì)成員的提前介入制度，立法的論證階段、聽證階段、評(píng)估階段都應(yīng)該有常委會(huì)成員參加。

2.2 地方立法權(quán)的事后監(jiān)督制度

事后監(jiān)督是指對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法情況進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，重點(diǎn)在于立法權(quán)的資格審查。對(duì)于這種事后審查制度，本文認(rèn)為包含兩個(gè)方面。一方面是合法性審查，這是地方立法權(quán)實(shí)施的基本要求；另一方面是立法技術(shù)的評(píng)估，例如，當(dāng)時(shí)批準(zhǔn)賦予立法權(quán)的條件是否還具備，再如，對(duì)立法機(jī)關(guān)立法者的立法能力進(jìn)行考察。通過評(píng)估，做出立法質(zhì)量報(bào)告，合格的市區(qū)繼續(xù)保留其立法權(quán)限，對(duì)于審查不合格的市區(qū)就要撤銷其立法權(quán)，完善各項(xiàng)指標(biāo)后再重新進(jìn)行事前評(píng)估。審查制度猶如反思錄，扮演著“考官”的角色，通過考核成績(jī)可以總結(jié)出該地區(qū)在立法工作中的經(jīng)驗(yàn)與不足，才能夠逐步完善地方立法制度，在日積月累中走向成熟。

2.3 地方立法的立法成本效益評(píng)估制度

立法成本效益評(píng)估制度，指將立法所消耗的成本與它獲得的收益作出比較，判斷立法的實(shí)施效果并針對(duì)結(jié)果對(duì)立法提出修改、廢止等建議，供立法機(jī)關(guān)參考的制度[5]。根據(jù)地方立法的適用范圍，立法信息反饋的真實(shí)度與有效性，立法成本效益評(píng)估機(jī)制的實(shí)踐工作宜采用從地方到國(guó)家的展開路徑。國(guó)務(wù)院法制部門可以制定較為詳細(xì)的《地方立法成本效益評(píng)估方案》，在行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府規(guī)章中實(shí)行立法成本效益評(píng)估工作。立法成本效益評(píng)估中要注意幾點(diǎn)問題：一是評(píng)估范圍覆蓋全面，應(yīng)當(dāng)涵蓋立法評(píng)估程序、立法成本范圍、立法成本的計(jì)算方式、立法效益的范圍、凈效益的測(cè)量、立法效益的計(jì)算方法、不能量化情況下的處理、折現(xiàn)率、公眾咨詢方式與程序等[6]；二是要注意可操作性，其中包括制度語言表述的大眾化與操作步驟的現(xiàn)實(shí)性；三是評(píng)估制度的專業(yè)性，制度的制定與操作都應(yīng)有各個(gè)專業(yè)的人員參加，使評(píng)估制度具有專業(yè)性與價(jià)值性。

2.4 地方立法的協(xié)商制度

地方立法的主要特點(diǎn)在于體現(xiàn)了地方特色與需求，如果把地方立法機(jī)關(guān)比作“裁縫店”，那么地方法規(guī)的執(zhí)行者和遵守者就是“顧客”，但是地方立法機(jī)關(guān)的立法行為不能朝令夕改，所以，在立法過程中，立法者重點(diǎn)把握以下幾個(gè)問題：一是保障參與立法主體的廣泛性。立法主體最好來自各行各業(yè)，能夠從不同方面提出合理的建議；二是立法協(xié)商應(yīng)當(dāng)貫穿整個(gè)立法過程。包括調(diào)研起草、論證聽證、評(píng)估及表決等過程；三是應(yīng)當(dāng)健全參與協(xié)商的渠道，做到立法信息公開，例如通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開發(fā)布消息、征集意見，讓老百姓真正體會(huì)到立法與生活的息息相關(guān)；四是保證立法協(xié)商制度的程序性，完善立法調(diào)研論證、立法專項(xiàng)論證、立法專家咨詢、立法聽證、立法前評(píng)估、立法后評(píng)估等制度[7]，從制度方面確保立法工作從開始到出臺(tái)過程的制度化、程序化，在立法協(xié)商的每個(gè)環(huán)節(jié)都保證程序的正當(dāng)性。

2.5 立法質(zhì)量探究

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建成，立法的焦點(diǎn)由數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。原來擁有立法權(quán)的49個(gè)較大的市普遍處于經(jīng)濟(jì)文化較為發(fā)達(dá)地區(qū)，各項(xiàng)指標(biāo)均處于國(guó)內(nèi)的先進(jìn)水平。這些城市的立法機(jī)構(gòu)較為完善，人大常委會(huì)或者人大代表的素質(zhì)的整體水平都比較高。地方立法權(quán)主體擴(kuò)大到288個(gè)市后，立法隊(duì)伍的建設(shè)問題亟待解決。 一方面，并非所有的人大常委會(huì)都設(shè)有專門委員會(huì)，常委會(huì)組成人員的法學(xué)專業(yè)人員不足，能將實(shí)踐與理論相結(jié)合的人才短缺；另一方面，各地立法者的素質(zhì)參差不齊，沿海城市水平優(yōu)于偏遠(yuǎn)的內(nèi)陸地區(qū)。為了應(yīng)對(duì)這種情況，我們做出如下建議：

第一，提高立法機(jī)關(guān)中立法者的專業(yè)能力。以廣東省為例，該省將用十年時(shí)間，以省、市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)及各專門委員會(huì)為主體，培養(yǎng)政治立場(chǎng)堅(jiān)定、法學(xué)功底深厚、熟知國(guó)情省情的立法隊(duì)伍。各個(gè)省份可以以省為單位，建立立法專業(yè)人才智庫，分為立法領(lǐng)軍人才、立法專家骨干及立法專業(yè)人才，以適用不同層面的立法工作需要；第二，加強(qiáng)與第三方的合作。第三方主要是高校、研究所等，他們具有立法所需要的理論知識(shí)。十八屆四中全會(huì)也指出，要探索委托第三方起草法案的道路。立法機(jī)關(guān)在委托第三方起草的同時(shí)，可以與高校建立立法合作培養(yǎng)基地，法學(xué)人才的培養(yǎng)從本科階段到博士生階段，以適應(yīng)不同工作的需要。同時(shí)，高校與地方可以定期聯(lián)合進(jìn)行培訓(xùn)，以便理論與實(shí)踐更好地結(jié)合。

3 結(jié)語

在法治中國(guó)語境下，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的形勢(shì)下，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)不僅有助于實(shí)現(xiàn)立法權(quán)的公平合理配置，提高立法質(zhì)量與立法效力，使法律規(guī)范切實(shí)體現(xiàn)統(tǒng)一性與差異性，不同情況分別立法處之，對(duì)地方層面的國(guó)家治理也具有重要的意義。但是，我們也必須承認(rèn)《立法法》修正案對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行了解釋與說明，但是仍然存在諸多問題，各項(xiàng)立法程序的設(shè)計(jì)仍然處于初步探索階段，仍不夠成熟。學(xué)界和實(shí)務(wù)工作者仍需為中國(guó)的地方立法體制，為中國(guó)的法治化進(jìn)程做出巨大的努力。

[1] 衛(wèi)睿博.從49到284的思考——寫在地方立法權(quán)擴(kuò)容之時(shí)[J].赤子，2015(10):3.

[2] 王春業(yè).論賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015(3):109-110.

[3] 馬英娟.地方立法主體擴(kuò)容：現(xiàn)實(shí)需求與面臨挑戰(zhàn)[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(5):46.

[4] 李雅云.善用法治思維化解社會(huì)矛盾[J].中國(guó)黨政干部論壇，2013(1):40.

[5] 汪全勝.立法成本效益評(píng)估制度的適用范圍考察[J].法學(xué)論壇,2016(1):24.

[6] 黃蘭松,汪全勝.論我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)施困境及應(yīng)對(duì)措施[J]. 湖北社會(huì)科學(xué),2016(2):162-169.

[7] 張琳琳.在新的起點(diǎn)上開創(chuàng)我省地方立法工作新局面——肖志恒談設(shè)區(qū)的市立 法工作[J].人民之聲,2015(7):16.

(編輯：余承忠)

The Study of the Local Legislative Power under the Rule of Law in China

ZHU Jie

(Law School， Qufu Normal University, Rizhao 276800, China)

This paper analyzes the historical evolution of local legislative power, the necessity of the expansion of local legislation and the legislative system, and puts forward relevant suggestions on local legislation in the context of rule of law in China.

local legislative power; city dirided into districts; legislative system

2016-12-06

朱 潔(1992—)，女，山東日照人，碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論.

D901

A

2095-8978(2017)02-0005-03