芻議教育“管辦評分離”

◎ 許紅偉

芻議教育“管辦評分離”

◎ 許紅偉

“管辦評分離“是我國教育綜合改革的一項重要內容，由于各種原因，尚未在全國各地得到有效落實，除了地方政府和社會各界對“管辦評分離”的重要性認識不到位、領會不深的因素外，也與缺乏對“管辦評分離”的內涵、必要性，以及國家“管辦評分離”政策導向的正確認識有關。為此，從全面教育綜合改革的角度分析解讀“管辦評分離”顯得十分必要，有助于厘清“管辦評分離”這一重大教育決策的時代背景與現(xiàn)實意義，并得到全社會的支持，使教育綜合改革得到有效落實。

管辦評分離；教育綜合改革；爭議

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 — 2020 年）》明確提出了全面深化教育改革，重點落實“管辦評分離”這一重大改革的核心內容，促進教育走向全面依法治教、依法辦學，建立現(xiàn)代的制度體系、決策體系、信息公開體系、監(jiān)督管理體系、自主辦學體系和社會評價體系等，努力使“管辦評”在實踐探索的基礎上更加完善。

那么，如今教育界的管辦評分離進行得如何？筆者認為，有必要進行深入分析。

一、推行“管辦評分離”的背景

自改革開放至今，我國教育體制一直在變革中前行，這期間我國教育實現(xiàn)了幾次大的跨越，雖然和發(fā)達國家的辦學水平還存在差距，但隨著教育體制改革的不斷深化，政府管理教育水平的提高，這種差距已經越來越小，且有了可喜的提高。

2012 年，上海首次代表中國參加 OECD 組織的 PISA 測試 （國際學生測評項目），取得了非?？上驳某煽?，所有測試學科項目名列前茅。在隨后的 2015 年，上海、廣州、北京、江蘇四個地區(qū)代表中國第二次參加了 PISA 國際測評，成績雖不如 2012 年優(yōu)異，但仍然保持領先地位。這些國際性的權威測試結果表明，我國的辦學水平和國際化水平的差距正在逐漸縮小。

雖然通過 PISA 測試，看到我國的辦學水平有很大的提升，但是某些地區(qū)的政府在管理教育中越位、錯位、缺位的現(xiàn)象比較普遍，督導工作機制不夠健全，社會公眾的教育參與度不高，導致學校的自主辦學理念嚴重滯后。國家在進行全面教育綜合改革時，為了讓政府、學校和社會三者之間能夠更好地配合、良性互動，轉變政府職能，促進教育向前發(fā)展，從而提出“管辦評”分離的概念表述。旨在進一步提高政府效能、激發(fā)學校自主辦學活力、充分調動社會各方面發(fā)展教育事業(yè)的積極性。在這樣的政策背景下，深入推進管辦評分離，厘清政府、學校、社會之間的權責關系具有重要的意義。

二、“管辦評分離”的國家政策導向

自 1985 年以來，我國教育管理體制改革經歷了注重“管理”到注重“管理和辦學”再到注重“管理、辦學和評價”三個階段。

改革“管理”階段以 1985 年頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》為重要標志，文件提出管理體制的重點問題是推動改革，明晰中央與地方的權責。大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定，基礎教育問題由地方負責層級管理，具體體現(xiàn)在政策的制定和實施，對學校的領導、管理和檢查等。

改革“管理和辦學”階段始于 20 世紀 90 年代，經濟的迅速發(fā)展暴露了落后體制的弊端，因此在各個領域內改革勢在必行。在教育領域，1993 年 3 月，中共中央、國務院發(fā)布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，進一步明確了教育改革的方向，轉變辦學體制，打破政府包辦的格局，朝著以政府為主體、社會各界共同辦學的體制方向邁進。為了配合這次深刻的教育體制機制改革，1998 年 12 月，教育部《面向 21 世紀教育振興行動計劃》向社會公布，重點提出調動各方力量積極發(fā)展教育事業(yè)，形成以政府為主體、社會各界參與、公辦和民辦教育共同發(fā)展的新格局。

改革“管理、辦學和評價”階段是隨著素質教育的全面推進而展開的，這個時期教育的改革是以考試為教學杠桿的評價體制改革進行的。2004 年 2 月，教育部發(fā)布《2003 — 2007 年教育振興行動計劃》，首次全面系統(tǒng)地提出對考試評價制度進行深化改革，同步推進完善相應的教育督導與評估體系。與此同時，作為衡量教育發(fā)展水平和引導教育發(fā)展方向的教育評價不斷受到教育工作者的重視。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 — 2020年）》指出“政校分開、管辦分離”，建設現(xiàn)代學校制度、落實和擴大學校辦學自主權、深化辦學體制的改革思路，成為總攬未來教育發(fā)展全局的根本性綱領。2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權……”至此，十八大報告首次提出“管辦評分離”這一概念，其本意就是要處理好政府、學校、社會三者之間的關系，構建政府適度管教育，學校規(guī)范辦教育，社會科學評教育的健康發(fā)展的新格局。

2015 年 5 月，《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能的若干意見》出臺，標志著我國以文件綱領為指引正式推進“管辦評分離”的教育國策。文件明確指出了推進管辦評分離的重要意義和總體要求，確定了“管辦評”的政治方向，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局，圍繞完善和發(fā)展中國特色社會主義教育制度、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總的指導目標，同時明確其核心任務是落實學校作為辦學主體、激發(fā)學校自主辦學活力，從而使政府進一步簡政放權、改進其管理方式，建設成真正的法治政府和服務型政府；積極推進科學、規(guī)范的教育評價改革，建立健全政府、學校、專業(yè)機構和社會組織等多方面參與的教育評價體系。到 2020 年，基本形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會大眾依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局，為基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供制度保障。同時，《意見》還詳細解讀和明確了推進依法行政，形成政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范有序的教育管理體制；推進政校分開，建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度；推進依法評價，建立科學、規(guī)范、公正的教育評價制度；精心組織實施，切實把推進教育管辦評分離各項任務落到實處等幾個方面。

三、“管辦評分離”在實踐中遇到的問題

（一）對于“管辦評分離”的爭議

“管辦評分離”這一牽動全社會的教育改革名詞，自出現(xiàn)以來在學術界就存在很多爭議，主要集中在以下三個方面：

一是對“管辦評分離”中“教育督導”的主要作用和職能存在巨大爭議。按照《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能的若干意見》的改革精神，“管辦評分離”的主要作用是為了構建政府、學校、家長及社會的三方評價體系，政府和學校作為教育管理和辦學方向的教育主體，社會多元參與作為第三方評價體系架構，“教育督導”屬于教育行政體系對教育執(zhí)行過程中的監(jiān)督和調節(jié)一方，那么，它的功能仍然隸屬于政府機構范疇，還是屬于社會評價的范疇？

二是在“管辦評分離”改革實踐中政府的角色是什么？在《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能的若干意見》中，普遍認為政府是負責簡政放權，將辦學的主體權利交給學校。因此“辦學”的主體是校長，那么推進“管辦評分離”是否只有學校才有辦學的資格和權利，而政府不能參與辦學呢？然而，在教育實踐過程中，學校選聘教師、經費的使用、學校間的合作辦學等，這些問題和項目的實施如果沒有教育行政部門參與，根本就是無法進行的。

三是“管辦評分離”中對于實施教育第三方評價的評價對象也存在很大爭議?！肮苻k評分離”的意圖是為了鼓勵社會多元參與教育改革，對教育的水平進行客觀評價，通常的做法是引進獨立的第三方評價機構。但是，誰來約束第三方評價機構的公平性和公正性？第三方評價機構又對誰負責？是僅僅評價學校的辦學水平，還是要對學校的辦學水平以及政府的管理職能水平一起評價？

（二）“管辦評分離”政策的權威性不強，推進力不足

自“管辦評分離”這一教育政策出臺以來，關于它的學習和爭論都是在政府如何簡政放權，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權，落實學校辦學自主權，推進現(xiàn)代學校制度，引入第三方評價這一層面展開的。大多是學界在積極爭論，解讀政策的內涵與操作層面。從中央政府到地方政府并沒有將其作為改革的抓手，進行系統(tǒng)性的推進并出臺統(tǒng)籌性文件，偶有部委或者少數(shù)地方政府出臺政策，至多也只是一些建議性的文件，屬于碎片化政策，不能系統(tǒng)使用。另外，很多相關的“管辦評分離”政策散落在其他文件中加以說明和解析，這樣的政策支撐導致“管辦評”的改革聯(lián)動性不足，協(xié)同性不夠，政策的權威性不強，不能觸動根本利益。

（三）“管辦評分離”實踐性不夠

自 2015 年《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能的若干意見》出臺以來，“管辦評分離”在很多省份并沒有開展真正意義上的實踐，推進較快的地方政府也僅僅是搭起了框架，因為觸動到各方利益，所以試點很少，實踐經驗的反饋則更是少之又少。如何才能讓政策從書面文件走向實踐環(huán)節(jié)，需要進一步的討論和探索。這涉及到很多實際問題：一是上級政府的頂層設計和落實的動力不足。迄今為止，“管辦評分離”沒有出臺明朗化的政府簡政放權和擴大省級政府統(tǒng)籌權的權力和任務清單，導致地方政府缺乏實踐抓手和制度保障。同時，中央政府未出臺系統(tǒng)性的針對性政策，沒有明確改革方向，地方政府不敢輕舉妄動，怕承擔風險，有搶跑嫌疑，改革探索囿于現(xiàn)行制度縮頭縮腦；二是沒有評價的標尺和工具來界定誰是合格的第三方。教育評價是一個世界性難題，是一門專業(yè)性很強的科學，很多國家和國際性組織研究多年，仍然拿不出科學有效的評價標準，這些不是靠政府行政措施所能解決的。因此，合理的機制和明確的責任，是培育可信賴的第三方教育評價的重要環(huán)節(jié)。

四、教育“管辦評分離”的建議

業(yè)內學者把我國過去的辦學過程形象地比喻成“政府既是運動員也是教練員又是裁判員”，一人扮三角，教育發(fā)展滯后，很難開創(chuàng)新局面；新的教育改革提法“管辦評分離”，到底是怎樣一個新的邏輯？筆者對“管辦評分離”的淺層次理解是“政府承擔教練角色、學校承擔運動員角色、社會作為裁判員”；而對“管辦評分離”的深層次理解應該是“政府作為教練對運動員給予科學的技術指導，運動員在指導下賽出最佳水平，裁判員對運動員給予公正客觀的評價并向教練反饋比賽結果”。這樣的比喻可能過于形象化，但是“管辦評分離”這場“比賽”，的確需要從討論層面走向實踐需要，“教練員、運動員和裁判員”可以深度地聯(lián)動融合。

（一）做解決教育問題的“教練員”

“管辦評分離”不是簡單的政府放權，大撒手不管。所謂教育放權是指教育行政部門把用人、財務和辦學自主等權力下放給學校，同時也能從政府層面幫助學校協(xié)調好各委辦局關系，把涉及學校辦學相關的自主權利歸還學校，解決學校辦學過程中的后顧之憂。目前，地方教育部門自主權越來越少，由于職能定位不清晰，權利交叉，存在相互推諉扯皮現(xiàn)象，教育部門的許多權力與人力資源部門、財政部門、發(fā)改委等職能重疊，導致教育權力被分散、分割，教育資源嚴重浪費。因此，要從根本上解決教育亂象，必須從政府層面認真梳理，切實向教育行政管理部門放權。同時，作為“教練員“的教育行政部門還要認真貫徹國家的教育政策、方針和文件，成為訓練有素、業(yè)務素質超強、政治覺悟過硬的新型“教練員”。政府要構建服務型政府，鼓勵社會公民通過協(xié)商、對話等方式共同參與教育公共事務管理。

（二）做靈活自主的“運動員”

根據(jù)“管辦評分離”的指導性意見，學校是教學活動順利開展的組織主體，教師是課程實施的主體，學生是課程學習的主體。學校作為“運動員”應該在得到教育行政部門放權后，積極發(fā)揮自己的主觀能動性、研究性和創(chuàng)新性，不斷加強學習，努力提升教學質量，規(guī)范辦學行為，為人民群眾提供高效、優(yōu)質、人性化的教育服務，辦人民滿意的教育。同時，應該制定嚴格的制度和教育規(guī)范，在法律制度范圍內行使辦學自主權，依法治教，有效杜絕濫用行政權力現(xiàn)象的發(fā)生，提升治理教育現(xiàn)代化水平。

（三）做誠信可靠的“裁判員”

自教育評價被教育行政部門作為督學的主要抓手，提上日程以來，關于第三方評價的機構選定和評價標準，一直是教育界的話題。那么作為在“管辦評分離”中發(fā)揮著“裁判員”重要作用的第三方評價，要研究的問題是如何發(fā)揮作用，起到教育測量和教育標尺的作用，做好教育參謀，從而全面提升教育管理和辦學水平。在這一環(huán)節(jié)中，最重要的是教育評價的權威性和科學性，而第三方教育評價機構的質量保證則來自其合理的組織架構、運轉經驗和評核的專業(yè)性與權威性。

[1] 俞水，易鑫.推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].中國教育報，2013-12-05.

[2] 楊小敏，高兵.北京高考改革新方案的屬地之困—兼論教育改革的法治轉向[J].教育學術月刊，2014(9)

[3] 高兵，楊小敏，雷虹.管辦評分離的本質探析與實現(xiàn)路徑教育評論[J].2015（3）

[4] 《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，2015年5月，教育部教政法〔2015〕

[5] 柯進.管辦評分離何以從紙面走向現(xiàn)實[N]，中國教育報,2015-10-13

（作者：河北省廊房市教育局正處級督學）

［責任編輯：劉斌］

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