傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的中美政府審計比較

李乾文 丁楠

【摘 要】 美國在金融危機(jī)后為推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級提出了一系列政策，美國審計署對此進(jìn)行了跟蹤審計和專項(xiàng)審計，在貫徹落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策中起到了極大的作用。新常態(tài)下中國的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了中高速增長的狀態(tài)，傳統(tǒng)制造業(yè)的弊端逐漸顯現(xiàn)，隨著《中國制造2025》行動綱領(lǐng)的提出，國家審計也應(yīng)跟上國家治理的步伐，在審計內(nèi)容、方式、理念上有所突破。文章將中美兩國審計署對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級審計的背景、內(nèi)容、范圍及報告建議進(jìn)行了比較，探索完善審計策略，更好地為我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級助力。

【關(guān)鍵詞】 政府審計； 制造業(yè)； 轉(zhuǎn)型升級； 中美比較

【中圖分類號】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）01-0116-03

一、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級審計背景比較

由于2007年金融海嘯給美國經(jīng)濟(jì)帶來的重創(chuàng)，美國政府意識到了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性，2009年之后美國政府重新開始重視制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位，由此公布了一系列諸如《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：促進(jìn)可持續(xù)增長和提供優(yōu)良工作機(jī)會》《制造業(yè)促進(jìn)法案》的文件。美國審計署發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，對這一系列重振美國制造業(yè)的政策實(shí)施情況進(jìn)行了跟蹤審計，共計發(fā)布12份審計報告，對政策的執(zhí)行情況、實(shí)施效果和政策的完善情況作出了評估和建議，這對推動美國制造業(yè)的改造升級提供了極大的幫助。[1]

中國制造業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)影響巨大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大背景下，傳統(tǒng)的粗放式的發(fā)展模式導(dǎo)致中國制造業(yè)大而不強(qiáng)，出現(xiàn)了技術(shù)落后、產(chǎn)能過剩、關(guān)鍵技術(shù)缺乏等問題，導(dǎo)致產(chǎn)品無法滿足日益增長的需求，國際化程度不高[2]。另外，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)境問題頻發(fā)，成為了社會的焦點(diǎn)問題之一。針對目前遇到的困難和未來發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，國務(wù)院發(fā)布了“中國制造2025”這一行動綱領(lǐng)，提出到2025年邁入制造強(qiáng)國的行列，在國家新政策提出的同時，國家審計也應(yīng)該跟上步伐，積極開展制造業(yè)政策跟蹤審計。

制造業(yè)是國家生產(chǎn)力水平的重要體現(xiàn)，對國民經(jīng)濟(jì)具有重大影響，提升制造業(yè)競爭力，對想要邁入發(fā)達(dá)國家行列的發(fā)展中國家非常必要。中美兩國都是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)時，提出對傳統(tǒng)制造業(yè)進(jìn)行改革，由于兩國經(jīng)濟(jì)體制和國家審計體制不同，國家審計如何發(fā)揮作用需要根據(jù)各自的國情進(jìn)行探索，但是兩國對于制造業(yè)改革的目標(biāo)都是提高創(chuàng)新能力，成為制造強(qiáng)國，提高總體競爭力；國家審計的發(fā)展方向都是充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，服務(wù)國家治理。

二、審計內(nèi)容比較

從美國審計署對2009年以來一系列重振制造業(yè)政策的執(zhí)行情況出具的12份審計報告可以看出，美國審計署主要從三個方面進(jìn)行了審計。第一，對政策實(shí)行相關(guān)單位的勝任能力和履行職責(zé)的效率進(jìn)行審計。對政策主要涉及的5個部門進(jìn)行了詳細(xì)的審計，并且分別出具了審計報告，審計內(nèi)容主要包括：這些部門是否進(jìn)行合理的資源分配，是否對制造業(yè)的競爭力進(jìn)行培養(yǎng)和促進(jìn)了產(chǎn)品的出口，以及掌握信息的程度、財政資金的使用效益。審計署從管理統(tǒng)籌和人才培養(yǎng)方面對這些部門的勝任能力進(jìn)行評估，另外還包括對相關(guān)各部門職能的分析，看是否存在不同部門的職能重復(fù)。第二，對制造業(yè)科研技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)進(jìn)行了審計。在對美國政府對技術(shù)研究方面的資助項(xiàng)目進(jìn)行審計時，發(fā)現(xiàn)了許多重復(fù)性質(zhì)的資助項(xiàng)目，導(dǎo)致了資源浪費(fèi)。另外，美國審計署不僅對扶持資金使用效益審計，還對資金的充足程度和資助的連續(xù)性作了評價，同時發(fā)現(xiàn)對小企業(yè)研究創(chuàng)新成果的評估是一個難點(diǎn)。第三，對金融機(jī)構(gòu)提供的支持情況進(jìn)行審計，主要對美國進(jìn)出口銀行是否完成目標(biāo)進(jìn)行了專項(xiàng)審計，對中小企業(yè)是否得到融資支持進(jìn)行關(guān)注，了解對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面貸款擔(dān)保的進(jìn)程，并起到了督促效果。

近年來，我國為了重振制造業(yè)，為制造業(yè)注入新的動力源泉，對于中小企業(yè)創(chuàng)新這塊尤為關(guān)注，給予了大量資金和政策的支持，先后設(shè)立了中小企業(yè)創(chuàng)新基金和國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等，希望由此促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。審計署積極關(guān)注了這一系列政策，通過對資金申報、項(xiàng)目建設(shè)以及財務(wù)管理等環(huán)節(jié)的調(diào)查，認(rèn)真檢查了資金是否得到落實(shí)，是否及時發(fā)揮效益，披露了較多申報、資金管理環(huán)節(jié)中存在的共性問題。可以看出，我國審計署的審計重點(diǎn)還是預(yù)算的執(zhí)行是否嚴(yán)格、資金使用是否合規(guī)。

在美國，中小企業(yè)數(shù)量占其全部企業(yè)數(shù)量比重非常大，創(chuàng)造了非常多的就業(yè)崗位和科技成果，因此在整個制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，美國政府對中小企業(yè)的扶持比例是非常大的，美國審計署審計工作的重心始終圍繞著中小企業(yè)領(lǐng)域。針對美國制造業(yè)改造升級，政府頒布了一系列政策，美國審計署有非常系統(tǒng)的審計計劃，審計內(nèi)容偏向有關(guān)政策的實(shí)行效果，相關(guān)部門是否履行職責(zé)，完成目標(biāo)。在我國，由于“中國制造2025”剛剛提出，審計署目前還沒有專門針對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的審計計劃。但我國政府也意識到，要想拉動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，科技型的創(chuàng)新企業(yè)和中小企業(yè)是關(guān)鍵，對此也給予了許多政策資金上的支持。國家資金走到哪里，審計就要跟到哪里，審計署對相關(guān)資金和政策落實(shí)進(jìn)行專項(xiàng)審計和跟蹤審計，審計重點(diǎn)主要放在資金使用的合規(guī)性和預(yù)算執(zhí)行的合理性上[3]。

三、審計范圍比較

美國審計機(jī)關(guān)歸屬于立法系統(tǒng)，《1993年政府績效與結(jié)果法案》授權(quán)美國審計署監(jiān)督聯(lián)邦政府的績效改革進(jìn)程，使得美國審計署由對具體的部門、具體項(xiàng)目執(zhí)行情況審計的層面，轉(zhuǎn)向整體戰(zhàn)略計劃的實(shí)施層面[4]。美國審計署在對整個制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)行審計時明確審計主題，靈活采取跟蹤審計的組織方式，及時跟進(jìn)政策，以概括全局的視角對政策執(zhí)行相關(guān)各部門在整個制造業(yè)升級計劃中起到的作用進(jìn)行了評定。同時，由于資本主義社會經(jīng)濟(jì)體制的特性，美國企業(yè)的產(chǎn)權(quán)一般不歸政府所有，美國審計署的審計客體主要是聯(lián)邦政府各部門及公共機(jī)構(gòu)，對企業(yè)并沒有審計職責(zé)。

我國審計署實(shí)行的是綜合性審計，我國政府多數(shù)部門管理和審計法規(guī)體系建設(shè)還是以合規(guī)性審計為主，同時穩(wěn)步推進(jìn)績效審計。由于我國特有的經(jīng)濟(jì)體制，許多大型制造企業(yè)屬于國有企業(yè)，審計署可以對這些企業(yè)進(jìn)行全面的審計，可以對國有企業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行審計調(diào)查，有權(quán)組織全國審計力量對國有企業(yè)、經(jīng)營性事業(yè)單位及出資企業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行審計調(diào)查，這些企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債損益、企業(yè)經(jīng)營指標(biāo)等都屬于審計調(diào)查的范疇，例如審計署駐哈爾濱特派辦在某審計項(xiàng)目中，積極關(guān)注水利設(shè)施制造企業(yè)發(fā)展情況，審計人員深入某水泵制造企業(yè)了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和技術(shù)創(chuàng)新情況，并對目前國內(nèi)抗旱防澇水利設(shè)施國產(chǎn)化情況展開調(diào)研；針對制造行業(yè)貸款壞賬準(zhǔn)備增加的現(xiàn)狀，審計署駐太原特派員辦派出審計組實(shí)地走訪制造企業(yè)，了解貸款具體性質(zhì)。審計署駐哈爾濱特派辦在某審計項(xiàng)目中，積極關(guān)注某船舶類高端制造企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和技術(shù)創(chuàng)新的情況，關(guān)注其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新能力，并且對該企業(yè)在國際形勢下面臨的風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查分析。

兩國審計署審計重點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)體制不同，因此審計范圍也有所不同，美國審計署的審計主題明確，審計范圍相對小一些，審計對象更加具體，其審計工作的開展相對容易。我國的審計范圍龐大，再加上政府部門和國有企業(yè)管理情況的復(fù)雜性和特殊性，其管理模式不及美國成熟，所以合規(guī)性審計仍是我國審計署應(yīng)該實(shí)施的主要審計類型，制造業(yè)改革的績效審計面臨諸多難點(diǎn)，需要以創(chuàng)造性的思維，從實(shí)際出發(fā)，借鑒先進(jìn)的國際經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建、改善審計主客觀環(huán)境和條件，突破難點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)績效審計。

四、審計報告及建議比較

美國審計署向國會遞交報告，同時也向社會公開審計結(jié)果。美國審計署關(guān)于制造業(yè)大規(guī)模審計結(jié)果主要包括對重振制造業(yè)相關(guān)責(zé)任單位的勝任能力和履職情況，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的投入和產(chǎn)出，有關(guān)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新支持情況的評價。目的在于評價美國政府出臺的一系列重振制造業(yè)政策的實(shí)施效果，并對此提出了改進(jìn)建議，這些審計報告分別揭示了各部門存在的問題，不僅關(guān)注資金的利用率，還對資金撥付的數(shù)量、持續(xù)性進(jìn)行了關(guān)注，對資金的來源也提出了相關(guān)建議。報告還對各部門是否充分發(fā)揮職能，各部門的職能是否重復(fù)做了評估，另外，不僅關(guān)注被審單位是否達(dá)到指標(biāo)，還著重分析沒有達(dá)到指標(biāo)的原因，對產(chǎn)生問題的環(huán)節(jié)進(jìn)行分析并提出改進(jìn)建議，內(nèi)容非常詳細(xì)。這一系列審計活動促進(jìn)了更多制造業(yè)相關(guān)就業(yè)崗位的產(chǎn)生，給美國制造業(yè)競爭力的提升創(chuàng)造了更好的環(huán)境。[5]

近年來，我國逐漸放開了社會公眾知情權(quán)，增加了財政透明度。我國近年來審計公告的關(guān)注點(diǎn)都在預(yù)算的執(zhí)行、專項(xiàng)資金的使用和財務(wù)收支上，政府同時也會根據(jù)審計建議做出相應(yīng)整改。例如，2015年4月至6月，遼寧省審計廳對省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會管理的工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展專項(xiàng)資金的管理、使用、績效情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計調(diào)查，并于2015年發(fā)布了《工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展專項(xiàng)資金審計報告》，報告指出了部分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后、建成項(xiàng)目閑置、省級補(bǔ)助資金被滯留、市級配套資金不到位等方面的問題，并提出了審計建議，之后遼寧省政府要求有關(guān)部門對這些問題于2016年6月30日前全部完成整改。

從兩國公開的審計報告來看，美國對制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級計劃比較具體，計劃實(shí)施已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，審計署的審計內(nèi)容非常系統(tǒng)，出具的報告清晰地反映了整個專項(xiàng)審計的結(jié)果，也做到了很大程度的公開。中國目前制造業(yè)改革處于起步狀態(tài)，再加上中國制造業(yè)改革涉及的對象非常多，許多環(huán)節(jié)還未細(xì)化，因此審計工作一般先從資金入手，多結(jié)合典型案例，突出審計的重點(diǎn)，并且審計結(jié)果公開透明度在逐漸加大，審計報告中的建議也得到了政府重視。

五、對我國審計工作的啟示

美國審計署對美國重振制造業(yè)的審計，為提高有關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)率和國家競爭力做出了貢獻(xiàn)，同美國審計署的工作相比，對正在全面實(shí)行制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的我國政府審計機(jī)構(gòu)來說，有很多值得借鑒的地方。

第一，對宏觀政策進(jìn)行持續(xù)性和全面性的審計，美國審計署對重整制造業(yè)的審計從2009年一直持續(xù)到現(xiàn)在，并且也將持續(xù)下去，其審計內(nèi)容在可觸及的范圍內(nèi)盡量覆蓋，共計發(fā)布了審計報告12份。國家審計是國家治理的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大環(huán)境下，我國審計機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，進(jìn)行持續(xù)、全面的審計。

第二，確定審計主題，對重點(diǎn)單位進(jìn)行審計。美國審計署審計主題非常明確，根據(jù)審計主題和不同單位的職責(zé)所在，選定重點(diǎn)單位，對其進(jìn)行詳細(xì)審計，甚至對核心單位進(jìn)行多次審計，這樣既能找出問題的核心所在，也節(jié)約了人力物力。我國審計署應(yīng)學(xué)習(xí)其主題明確的理念，避免大海撈針，有的放矢，對重點(diǎn)單位進(jìn)行多維度、高頻率的審計。

第三，充分利用審計資源。由于對國家宏觀政策實(shí)施審計的工作量比較龐大，涉及的機(jī)構(gòu)較多，內(nèi)容復(fù)雜，審計機(jī)關(guān)在制定審計計劃時需要從更高的層次考慮，在進(jìn)行日常的審計工作時，考慮到政策落實(shí)的審計目標(biāo)，將這類工作融入到平時的審計工作中，化繁為簡。

第四，提高審計成果的質(zhì)量，例如可以將成本和效益當(dāng)作指標(biāo)，衡量不同部門的職責(zé)履行情況，這樣可以樹立結(jié)果導(dǎo)向型的管理理念，審計結(jié)果也更加有針對性。其次，提升監(jiān)督效果，加大審計結(jié)果對外公開力度，讓社會更加關(guān)注審計成果，參與問題整改的監(jiān)督。

第五，持續(xù)推進(jìn)績效審計。根據(jù)項(xiàng)目的特性，盡快建立標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)評價體系，并且在逐步摸索中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步完善體系，提高其操作性，最后形成績效審計制度，為更好地開展績效審計提供制度保障。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張強(qiáng).美國審計署在貫徹落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策中的作用——以美國審計署對美國制造業(yè)重振政策的系列審計為例[J].中國內(nèi)部審計，2014（7）：97-100.

[2] 張強(qiáng).美國制造業(yè)重振與中國的應(yīng)對策略[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2014（2）：48-53.

[3] 廖洪，王素梅.中美政府績效審計比較[J].審計與經(jīng)濟(jì)研究，2007（6）：7-11.

[4] 康璞.中美政府投資績效審計比較：基于宏觀視角與若干案例研究[D].北京交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[5] 徐震，李飛.借鑒美國公共政策審計評估的經(jīng)驗(yàn)推動我國國家審計的科學(xué)發(fā)展[J].審計研究，2012（3）：13-15.