安徽大氣污染防治政策的文本量化分析*

張會恒，李 沙

(1.安徽財經(jīng)大學(xué) 安徽經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院，安徽 蚌埠 233000;2.安徽財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

安徽大氣污染防治政策的文本量化分析*

張會恒1，李 沙2

(1.安徽財經(jīng)大學(xué) 安徽經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院，安徽 蚌埠 233000;2.安徽財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

以2013-2015年安徽省的85份大氣污染防治政策文本為研究對象，引入政策文本量化分析法，從政策的文本形式、政策主體、政策主題和政策工具等方面進(jìn)行政策量化分析。研究發(fā)現(xiàn)：政策文本形式以具有可操作性和指導(dǎo)意義的“方案”“辦法”居多，而具有權(quán)威性、約束性的“通知”“公告”相對較少；政策頒布的主體較多但有效協(xié)作與溝通不夠；政策主題以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)動車污染防治政策居多，而技術(shù)支撐和監(jiān)測預(yù)警體系建立相關(guān)政策較少；政策工具以行政命令式工具為主而經(jīng)濟(jì)激勵型、公眾參與型政策工具應(yīng)用缺失。相應(yīng)提出安徽省大氣污染防治政策的制定需要加強(qiáng)政策本身的規(guī)范性和約束性；有效發(fā)揮大氣污染防治聯(lián)席會議作用，強(qiáng)化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制；加大環(huán)?？蒲薪?jīng)費(fèi)投入，提升環(huán)?？蒲心芰痛髿猸h(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力；合理地使用各類環(huán)境管制工具的政策建議。

大氣污染防治；政策分析；政策文本量化分析

當(dāng)前我國面臨著十分嚴(yán)峻的大氣污染形勢，大氣污染防治日益成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。為提高大氣污染防治的成效，有必要分析已出臺的大氣污染防治政策的特征及其存在的問題，為未來政策的科學(xué)制定和有效執(zhí)行提供支持。本文利用政策文本量化分析法，對安徽省大氣污染防治政策進(jìn)行分析，以推動生態(tài)文明建設(shè)和大氣污染防治工作的開展。

一、安徽大氣污染狀況及政策出臺情況

(一)安徽大氣污染較為嚴(yán)峻，“十三五”面臨的壓力較大

根據(jù)反映大氣環(huán)境質(zhì)量狀況的二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物(PM10)、細(xì)顆粒物(PM2.5)、酸雨和優(yōu)良天數(shù)六個指標(biāo)，從2011-2015年的數(shù)據(jù)分析看，安徽大氣污染情況不容樂觀。

二氧化硫：2006年之前各地市二氧化硫濃度明顯增加，2006-2010年明顯下降，2011-2015年，全省二氧化硫年均濃度呈下降或平穩(wěn)趨勢；二氧化氮：2006年以前二氧化氮濃度有所下降，但2011-2015年，全省二氧化氮年均濃度整體呈上升趨勢；PM10：2011-2015年，全省PM10年均濃度分別為80ug/mg3、79ug/mg3、99ug/mg3、95ug/mg3、80ug/mg3，呈上升態(tài)勢到下降態(tài)勢，2013年濃度值達(dá)到最高，2014年和2015年可吸入顆粒物年均濃度逐年下降，但形勢仍然非常嚴(yán)峻；PM2.5：2013-2015年，觀測PM2.5的三個城市(合肥、蕪湖、馬鞍山)的PM2.5濃度超標(biāo)嚴(yán)重；其余城市，2015年P(guān)M2.5超標(biāo)率在5.2%～29.9%之間，PM2.5污染已經(jīng)成為安徽最需關(guān)注與解決的污染問題；酸雨：2011-2015年，全省平均酸雨頻率整體呈下降趨勢，從2011年酸雨頻率的17.1%下降到2015年的8.1%；全省降水年均PH值逐年上升，2015年降水年均PH值已經(jīng)達(dá)到5.9，酸雨污染情況有所改善；優(yōu)良天數(shù)指標(biāo)：安徽優(yōu)良天數(shù)不高，2015年，安徽全省優(yōu)良天數(shù)277天，優(yōu)良率僅為75.9%。從優(yōu)良天數(shù)指標(biāo)更是反映出目前安徽空氣污染情況的嚴(yán)峻形勢。

十三五期間安徽大氣污染防治面臨的問題和形勢不容樂觀:大氣污染防治的力度、進(jìn)度趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展與污染物排放增長的速度；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局不盡合理，重污染行業(yè)在工業(yè)中所占比重較高；能源消費(fèi)總量持續(xù)攀升，煤炭消費(fèi)總量高居不下；機(jī)動車保有量繼續(xù)增加。安徽大氣污染的防治工作任重道遠(yuǎn)。

(二)安徽出臺較多的大氣污染防治政策

為保障大氣污染防治工作的順利開展，政府出重拳向大氣污染宣戰(zhàn)，一系列政策相繼出臺。1988年我國《大氣污染防治法》頒布施行，之后頒布實(shí)施的有關(guān)大氣污染防治的法律法規(guī)、技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則等20余部，同時，還頒布了更為詳細(xì)的實(shí)施計劃、指導(dǎo)方案、防治規(guī)劃60余部。由于2013年國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》及2015年《安徽省大氣污染防治條例》的施行影響巨大，也為安徽大氣污染防治工作提供重要的法制保障。因此，本研究所選取的分析樣本來源于安徽省環(huán)保廳編寫的《2014年安徽省大氣污染防治工作文件匯編》及《2015年安徽省大氣污染防治工作文件匯編》，包括國家、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組以及安徽省2013—2015年相關(guān)文件共85份文件。其中，2013年以來我國共頒布大氣污染防治政策文件共13份，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組于2014年初成立，并在2014年和2015年頒布了7份重要文件，安徽省共頒布了65份大氣污染防治相關(guān)文件。這三個層面均于2014年頒布了較多的大氣污染防治文件，其中安徽省在2014年共頒布相關(guān)政策文本達(dá)37份，將很多大氣污染防治辦法、方案等以文件的形式進(jìn)行了明確的規(guī)定和通知。

二、大氣污染防治政策研究的文獻(xiàn)分析及政策文本量化分析框架

(一)文獻(xiàn)分析

我國大氣污染防治從1973年正式啟動至今已走過了40余年的歷程，其間雖然出臺了一系列大氣污染防治政策并取得初步效果，但是政策制定的缺失、滯后，政策執(zhí)行的困難、無效也是導(dǎo)致大氣污染不斷嚴(yán)重的主要原因。為此，學(xué)者從政策的角度，對大氣污染防治進(jìn)行了分析和評價。

關(guān)于目前大氣污染防治政策的評價。在防治政策的手段上，胡苑、鄭少華(2010)，張會恒(2012)指出現(xiàn)行的大氣污染防治政策仍以政府的行政命令式手段為主，市場與社會手段運(yùn)用存在不足等失衡問題；在機(jī)制體制上，宋海鷗(2013)，王婷婷、王麗艷(2014)認(rèn)為總量控制、排污許可、大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)體系、公眾參與及重度污染天氣應(yīng)急預(yù)警機(jī)制建設(shè)等方面存在滯后問題；在政策的特點(diǎn)上，張永安、鄔龍(2015)通過梳理我國1988—2014年主要大氣污染治理政策，指出存在著大氣污染治理政策以監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)居多，排放標(biāo)準(zhǔn)尚不成熟；經(jīng)濟(jì)手段少，政策治理效果不明顯；“通盤頂層規(guī)劃”尚未形成，政策發(fā)布機(jī)構(gòu)協(xié)同不足等政策特點(diǎn)及不足；在政策實(shí)施效果上，杜鵬生、姚建、李毅、藍(lán)洋(2015)評估了我國2000年以來大氣污染防治政策的實(shí)施成效和存在問題，結(jié)果表明政策的實(shí)施使得我國大氣污染得到了一定的控制，但同時大氣污染防治政策也存在明顯的單一化權(quán)威體質(zhì)的特性； 對違法行為處罰輕； 政策執(zhí)行力度不夠； 監(jiān)督和保障體系不完善； 環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策脫節(jié)；公眾參與度不足等問題。

在政策分析方法上，大多是基于定性的文獻(xiàn)梳理法。不過，近兩年有學(xué)者不斷把其它學(xué)科中的分析框架引入到大氣污染防治的政策分析中。例如，為尋求推動政策變化的關(guān)鍵因素，馮貴霞(2014)借鑒興起于20世紀(jì)70年代社會學(xué)的政策網(wǎng)絡(luò)分析(Policy Network)框架，分析了影響大氣污染防治政策變遷的主要因素，包括政策權(quán)力主體地位及話語、政策對象的政策響應(yīng)、公眾利益認(rèn)知及行為、政策工具選擇等。政策網(wǎng)絡(luò)分析方法側(cè)重于是對政策主體之間互動關(guān)系模式的形象借喻，通過對互動關(guān)系的解釋和分析來獲得對政策過程的認(rèn)知。郝亮、王毅、蘇利陽、秦海波(2016)運(yùn)用美國學(xué)者保羅·薩巴蒂爾與詹金斯·史密斯等人于1980年代提出倡導(dǎo)聯(lián)盟框架(Advocacy Coalition Framework， ACF)對20世紀(jì)70年代以來中國大氣污染防治政策演變機(jī)理進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部途徑較弱，聯(lián)盟資源分散及政策取向?qū)W習(xí)支撐的不足是我國大氣污染防治政策存在滯后、缺位與失衡的主要原因。

(二)分析框架

政策文本量化分析方法(Quantitative Analysis on the Policy Texts)是指以定量分析方式對相關(guān)政策文本進(jìn)行研究的內(nèi)容分析法。主要步驟：在選取政策樣本后，先將樣本政策文本中的政策工具內(nèi)容編碼以便定義分析單元并進(jìn)行初步的描述性分析，接著根據(jù)政策工具理論制定基本分析框架；然后對符合框架的政策編號歸入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計；最后在量化分析的基礎(chǔ)上剖析相關(guān)政策在政策工具的選擇、組織與建構(gòu)中存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議(李科利，梁麗芝，2015)。運(yùn)用政策文本分析法，對政策制定主體、政策主題、政策對象、政策形式等進(jìn)行全面分析，有利于從整體上把握某一領(lǐng)域的政策取向和戰(zhàn)略走向，從宏觀上對該領(lǐng)域政策進(jìn)行預(yù)測和解釋(張鑭，2013)。

國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)有一些利用政策文本量化法研究相關(guān)政策的成果。趙筱媛、蘇竣(2007)對科技政策分析，黃萃、蘇竣、施麗萍、程嘯天(2011)對中國風(fēng)能政策的分析，熊勇清、侯玲玲(2013)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)政策的分析，唐五湘、饒彩霞、程桂芝(2013)對科技金融政策的分析，胡賽全、詹正茂、錢悅、張峰(2013)，孫蕊、吳金希(2015)對我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的分析，李科利、梁麗芝(2015)對我國高等教育政策的分析都是采取這一方法。在環(huán)境政策文本分析中，大多學(xué)者運(yùn)用語義學(xué)研究方法，對單一政策文本進(jìn)行解讀。較少學(xué)者運(yùn)用文本量化分析法，對時間跨度較長、多樣本的政策文本本身進(jìn)行分析。所以，本文把政策文本量化分析引入到對大氣污染防治的政策分析中，以實(shí)現(xiàn)評判現(xiàn)有政策體系是否科學(xué)、合理，并借此為未來大氣污染政策的優(yōu)化和完善提供有效指引。

政策文本不僅蘊(yùn)含著豐富的信息，還存在多維度的特性。借鑒以上研究成果，我們按照表1所示的分析框架，從“文本形式”“政策主體”“政策主題”和“政策工具”4個維度對安徽省大氣污染防治政策進(jìn)行具體探討，并將政策文本所蘊(yùn)含的信息轉(zhuǎn)換成數(shù)據(jù)，進(jìn)行量化研究。

表1 “四維度”分析框架

三、安徽大氣污染防治政策文本的量化分析

本研究從文本形式、政策主體、政策主題分布以及所運(yùn)用的政策工具類型進(jìn)行統(tǒng)計分析。

(一)文本形式分析

對大氣污染防治政策文件根據(jù)文本形式進(jìn)行統(tǒng)計，具體情況如表2。國家以及長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組相關(guān)文件主要采用了“規(guī)劃”“方案”“辦法”“通知”“公告”這五種文本形式。安徽省大氣污染防治政策也采用了這些文本形式，并針對具體行業(yè)大氣污染的防治頒布了“意見”“規(guī)定”文本形式的文件。

在65份安徽省大氣污染防治政策文件中，文本類型為“方案”的有25項，“辦法”有15項，這些文本形式由于存在較強(qiáng)的可操作性，對指導(dǎo)大氣污染防治工作的實(shí)際開展更具有意義，“意見”為6項，多是對總體規(guī)劃的補(bǔ)充性說明，或者直接針對某一具體領(lǐng)域做出的相關(guān)規(guī)定。“通知”的時效性強(qiáng)、使用范圍廣，“公告”具有一定的權(quán)威性，但安徽省大氣污染防治政策的文本形式中，“通知”“公告”僅15項。從文本形式分析來看，安徽省大氣污染防治政策指導(dǎo)意義與可操作性較強(qiáng)，但是在規(guī)范性、約束性上存在不足。

表2 安徽省大氣污染防治政策“文本形式”統(tǒng)計情況

表2(續(xù))

層面文本類型數(shù)量/份特點(diǎn)規(guī)范性和約束性指導(dǎo)性和可操作性規(guī)劃2較強(qiáng)較弱方案25弱強(qiáng)辦法15較弱較強(qiáng)安徽省相關(guān)文件通知13較強(qiáng)較弱意見6較強(qiáng)較弱規(guī)定2強(qiáng)弱公告2強(qiáng)弱

(二)政策主體分析

綜觀85份研究樣本的政策主體，由國務(wù)院頒布具有指導(dǎo)性質(zhì)的《大氣污染防治行動計劃》，統(tǒng)籌我國大氣污染防治工作的開展。國家相關(guān)文件共涉及13個部委，其中4個部門獨(dú)立頒布政策，9個部門以聯(lián)合頒布方式參與到政策的制定和發(fā)布中。長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組根據(jù)國家相關(guān)文件獨(dú)立頒布7項相關(guān)文件。根據(jù)對安徽制定的有關(guān)大氣污染防治的65份政策法規(guī)文件分析，從發(fā)文涉及單位看，共涉及26個部門，其中13個部門獨(dú)立頒布50項文件，其余13個部門以聯(lián)合頒布的方式參與制定、發(fā)布15項文件；從發(fā)文數(shù)量來看，安徽省大氣污染防治聯(lián)席會議發(fā)文數(shù)量最多，達(dá)15項，其次是安徽省人民政府和安徽省環(huán)境保護(hù)廳，均為14項，安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、安徽省財政廳、安徽省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會也分別發(fā)文12項、8項和7項；從時間分布看，2013年的相關(guān)文件均是獨(dú)立發(fā)布，但2014年有16個部門聯(lián)合發(fā)布文件，2015年聯(lián)合發(fā)布文件的部門增加到20個。由此可以看出，由省人民政府、省大氣污染防治聯(lián)席會議、省環(huán)境保護(hù)廳為主導(dǎo)，越來越多的部門開始參與大氣污染防治政策的制定。由此，有效發(fā)揮大氣污染防治聯(lián)席會議作用，強(qiáng)化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，順利完成安徽大氣污染防治的目標(biāo)，防止現(xiàn)實(shí)存在的部門協(xié)調(diào)難度大，工作推諉扯皮，職能部門職責(zé)擔(dān)當(dāng)不夠等問題，堅定落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)就顯得尤為重要。

通過對安徽省大氣污染防治政策文本的政策主體進(jìn)行分析，可以看出越來越多的部門開始參與安徽省大氣污染防治政策的制定，由省人民政府、省大氣污染防治聯(lián)席會議、省環(huán)境保護(hù)廳指導(dǎo)，多部門協(xié)作共同防治的良好局面逐漸形成。

(三)政策主題分析

為反映政策文件的內(nèi)容、主旨，對政策主題進(jìn)行分析。本研究對85份政策文件中的章節(jié)或條款進(jìn)行了編碼、分析，梳理了693條政策，其中國家以及長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組頒布的政策有232條，安徽省有461條。結(jié)合大氣污染涉及的領(lǐng)域，歸納了9類政策主題，分別是工業(yè)大氣污染防治、機(jī)動車污染防治、秸稈利用與禁燒、城市大氣污染防治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)支撐、監(jiān)測預(yù)警體系建立、機(jī)制建立。通過對安徽省461條大氣污染防治政策主旨及內(nèi)容的分析發(fā)現(xiàn)，圍繞這9類政策主題，安徽省大氣污染防治政策幾乎覆蓋了大氣污染防治的各個方面(見表3)。

表3 政策文本所涉及的主題

從政策主題的數(shù)量分布來看，安徽大氣污染防治政策以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整(22%)、機(jī)動車污染防治(21%)、城市大氣污染防治(12%)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整(11%)、工業(yè)大氣污染防治(11%)、秸稈綜合利用與禁燒(9%)和機(jī)制建立(8%)居多，技術(shù)支撐(3%)和監(jiān)測預(yù)警體系建立(3%)方面的具體政策相對比較少。而從國家及長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組的232條政策看，技術(shù)支撐(6%)和監(jiān)測預(yù)警體系建立(10%)得到較高的重視。具體如表4和表5所示。

表4 國家以及長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組大氣污染防治政策主題統(tǒng)計情況 單位：份

政策主題2013年2014年2015年合計工業(yè)大氣污染防治10101232機(jī)動車污染防治1233054秸稈禁燒0123城市大氣污染防治1258產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整85114能源結(jié)構(gòu)調(diào)整493144技術(shù)支撐48315監(jiān)測預(yù)警體系建立371424機(jī)制建立1162138合計3281119232

表5 安徽大氣污染防治政策主題統(tǒng)計情況 單位：份

政策主題2013年2014年2015年合計工業(yè)大氣污染防治14211550機(jī)動車污染防治5563495秸稈利用與禁燒0182442城市大氣污染防治2361957產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整7242152能源結(jié)構(gòu)調(diào)整62570101技術(shù)支撐16512監(jiān)測預(yù)警體系建立321116機(jī)制建立10131336合計48201212461

從安徽省大氣污染防治政策主題的時間分布來看，對于9類大氣污染防治政策，安徽省基本每年都有相關(guān)主題的政策出臺，其中2013年共頒布48條政策，有14條以工業(yè)大氣污染防治為主題，2014年共頒布201條政策，比較注重機(jī)動車污染防治以及城市大氣污染防治，2015年共頒布212條政策，以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為主題的大氣污染防治政策最多，其次是機(jī)動車污染防治。另外,秸稈利用與禁燒近兩年得到安徽省的重視。

綜合以上分析，基本可以看出：第一，安徽省大氣污染防治政策與國家層面相關(guān)政策比較一致。2013年9月，國務(wù)院頒布了《大氣污染防治行動計劃》，主要圍繞上述9類主題作出相應(yīng)規(guī)定和指導(dǎo)，統(tǒng)籌我國大氣污染防治工作的開展。安徽省在這9個方面均制定了大氣污染防治政策，對于國家和長三角區(qū)域大氣污染防治小組比較側(cè)重的機(jī)動車污染防治以及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，安徽省也頒布了較多的政策。第二，安徽省大氣污染防治政策緊密聯(lián)系社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是大氣污染重要的來源，安徽省近年來承接了很多長三角地區(qū)的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這也一定程度給空氣質(zhì)量造成了危害，因此在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的政策占了33.2%。安徽省城市大氣污染防治政策數(shù)量居第三位，這一定程度上源于安徽省房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建筑行業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大，防治揚(yáng)塵污染的需求日益迫切。結(jié)合安徽省大氣污染防治政策主題的數(shù)量與時間分布，可以看出對于國家和長三角區(qū)域大氣污染防治小組每年頒布數(shù)量最多的政策主題，安徽省同樣頒布較多的政策來響應(yīng)、落實(shí)。

(四)政策工具分析

環(huán)境政策工具指的是實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)的各種政策工具，通常包括：命令和強(qiáng)制性手段、基于市場的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段和以信息披露為代表的其他政策工具*參見Baumol and Oates(1988)，Boadway and Wildasin (1984) or Oakland(1987)的研究。大氣污染防治政策屬于環(huán)境政策，根據(jù)自身性質(zhì)，借鑒這種分類方式，將大氣污染防治政策工具分為以下三類：

(1)命令與控制型政策工具：針對大氣污染問題，以行政系統(tǒng)的力量為主，政府采取的政策具有命令控制的特征。主要體現(xiàn)在：提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、采取禁止性質(zhì)的措施，直接淘汰不符合標(biāo)準(zhǔn)的高污染、高耗能的生產(chǎn)方式；采取目標(biāo)責(zé)任制，大氣質(zhì)量由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門負(fù)責(zé)，企業(yè)家負(fù)責(zé)防治本企業(yè)生產(chǎn)過程中造成的污染。

(2)經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具：利用市場信號達(dá)到政策目標(biāo)，包括可交易許可證、排污費(fèi)、政府補(bǔ)貼等，它們通過激勵企業(yè)、公眾衡量自身的成本與收益情況，從而做出決策。這類政策工具主要以補(bǔ)貼形式的正向激勵以及罰款形式的反向激勵為主要手段，如：采取補(bǔ)貼方式推動新能源汽車的使用；對直接排放生產(chǎn)用水的企業(yè)進(jìn)行罰款。

(3)公眾參與型防治政策：政府采取具有引導(dǎo)、推動作用的政策，為公眾提供大氣污染防治的相關(guān)信息、參與大氣污染防治活動的程序或途徑。這種政策主要表現(xiàn)在增強(qiáng)媒體宣傳力度；披露相關(guān)信息；提高公眾參與環(huán)保的意識；公眾投訴等。

表6 國家以及長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組大氣污染防治“政策工具”統(tǒng)計情況

表7 安徽大氣污染防治“政策工具”統(tǒng)計情況

大氣污染防治政策工具統(tǒng)計情況如表6和表7所示，按照條款項目數(shù)計，國家及長三角區(qū)域大氣污染防治小組頒布的政策大部分運(yùn)用的是命令控制型政策工具，占總數(shù)的75%，經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具和公眾參與型政策工具分別占7.8%和5.6%,其余為混合以及綜合型政策工具。這是由于我國政府主要是運(yùn)用行政力量對大氣污染進(jìn)行防控，制定相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對污染水平進(jìn)行控制，發(fā)布具有指導(dǎo)性質(zhì)、統(tǒng)攬大局的相關(guān)政策。與國家層面的政策相比，安徽省大氣污染防治政策綜合運(yùn)用多種政策工具，但命令控制型政策工具仍然為大多數(shù)，有317條，占了68.8%，經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具有59條，占了12.8%，公眾參與型政策工具有48條，占了10.4%，其余為混合及綜合型政策工具。按政策工具的時間分布來看，近三年來，在國家及長三角區(qū)域大氣污染防治小組所運(yùn)用的政策工具中，混合以及綜合型政策工具所占的比例分別為7.2%、8.4%、15.1%，安徽省所運(yùn)用的混合以及綜合型政策工具所占的比例分別為6.3%、7.5%、9%，均有小幅度的上升?？傮w來看，安徽省大氣污染防治仍然以政府單方面行動為主，政策工具數(shù)量的不均衡為后續(xù)出臺的政策預(yù)留了完善的空間。

(五)引入主題維度的政策工具使用狀況

探討政策主題和政策工具存在的交互關(guān)系，可以更深刻地反映安徽省在頒布各類主題的大氣污染防治政策時，哪些政策工具運(yùn)用得較多，哪些政策工具比較缺失。本部分僅對安徽省大氣污染防治政策文本進(jìn)行分析，具體如表8所示。

表8 政策主題維度的政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計情況 單位：份

政策主題政策工具類型命令控制型經(jīng)濟(jì)激勵型公眾參與型命令控制型經(jīng)濟(jì)激勵型命令控制型公眾參與型公眾參與型經(jīng)濟(jì)激勵型綜合型工業(yè)大氣污染防治33492101機(jī)動車污染防治4423164422秸稈利用與禁燒25941111城市大氣污染防治47440200產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整43062100能源結(jié)構(gòu)調(diào)整78951611技術(shù)支撐8040000監(jiān)測預(yù)警體系建立13100101機(jī)制建立26901000

從表8的橫向統(tǒng)計來看，城市大氣污染防治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)制建立方面的政策均高度集中于命令控制型政策工具的運(yùn)用(集中比例都在70%以上)，如城市大氣污染防治政策中命令控制型政策工具47項，占城市大氣污染防治政策數(shù)量的82.5%。經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具、公眾參與型政策工具均集中在機(jī)動車污染防治政策?？傮w來看，機(jī)動車污染防治政策所運(yùn)用的政策工具比較均衡，為了保障政策的成效，還運(yùn)用了一些混合型的政策工具，如對于持黃色環(huán)保檢驗合格標(biāo)志的機(jī)動車，《安徽省機(jī)動車排氣污染防治辦法》中的第十一條限制了其行駛的區(qū)域、時間，并且通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼鼓勵高排放機(jī)動車提前淘汰、更新；秸稈利用與禁燒、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)大氣污染防治也適當(dāng)運(yùn)用了混合型及綜合型政策工具。其他類主題的政策所應(yīng)用的混合型、綜合型政策工具存在缺失，這是某些政策實(shí)施效果不顯著很重要的因素。

四、安徽大氣污染防治政策文本量化分析的結(jié)論和政策啟示

(一)主要結(jié)論

一是安徽省目前制定的大氣污染防治相關(guān)政策所采用的文本形式中，以“方案”“辦法”等形式居多，體現(xiàn)了安徽省大氣污染防治政策整體上有較強(qiáng)的可操作性和指導(dǎo)意義，但同時“通知”“公告”這些文本形式采用的相對較少，表明規(guī)范性和約束性還有待加強(qiáng)。

二是安徽省現(xiàn)行大氣污染防治政策的頒布主體較多，有26個部門參與其中，個別文件的制定涉及到的部門有8個之多。表明大氣污染防治的緊迫性、高復(fù)雜性特點(diǎn)，安徽省大氣污染防治工作的順利開展離不開各個政府部門的有效協(xié)作與溝通。

三是大氣污染已發(fā)展為工業(yè)氣體排放、揚(yáng)塵污染、秸稈焚燒等多層面多主體的綜合型污染。不同類型的污染來源不同、程度不同，具有不同的特點(diǎn)，有必要依據(jù)不同主題的實(shí)際表現(xiàn)與特征，出臺更有針對性的相關(guān)政策。安徽省大氣污染防治政策以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)動車污染防治居多，對于其他主題的政策制定還留有空間。

四是不論是對政策工具的整體分析還是主題分析，都可以看出命令控制型政策工具是安徽省大氣污染防治的主要政策工具，經(jīng)濟(jì)激勵型、公眾參與型政策工具的應(yīng)用存在不同程度的缺失。

(二)政策啟示

一是加強(qiáng)政策本身的規(guī)范性和約束性。安徽省大氣污染防治政策以“方案”“辦法”等形式居多，更多地強(qiáng)調(diào)實(shí)施目標(biāo)、政策主旨、具體要求、實(shí)施步驟等具有指導(dǎo)性的內(nèi)容，但是在宏觀層面上為大氣污染防治設(shè)立目標(biāo)、指引方向的文件偏少。因此，政府在制定大氣污染防治政策時應(yīng)適當(dāng)兼顧“通知”“公告”等政策文本形式，以統(tǒng)籌大氣污染防治工作并增強(qiáng)其他形式的文件的權(quán)威性。

二是有效發(fā)揮大氣污染防治聯(lián)席會議作用，強(qiáng)化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。由于安徽省大氣污染防治政策的出臺涉及到多個部門，為防止政策的重復(fù)、矛盾、制訂效率的低下，有必要充分發(fā)揮安徽省大氣污染防治聯(lián)席會議的作用，制定總體的政策框架，在明確各級政府職責(zé)權(quán)限的同時加強(qiáng)政府之間的橫向和縱向聯(lián)系。同時，積極推動各市政府和相關(guān)成員單位履職盡責(zé)，改變環(huán)保部門“單打獨(dú)斗”局面，形成密切配合、協(xié)調(diào)力量、統(tǒng)一行動的大氣污染防治強(qiáng)大合力。各部門間要加強(qiáng)信息的及時共享、避免多頭執(zhí)法、多頭管理，重復(fù)防治的現(xiàn)象。

三是加大環(huán)?？蒲薪?jīng)費(fèi)投入，提升環(huán)?？蒲心芰痛髿猸h(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力。安徽大氣污染防治工程投入逐年增加，但相對于發(fā)達(dá)省份，大氣污染方面科研投入較少，科研基礎(chǔ)薄弱，安徽技術(shù)支撐和監(jiān)測預(yù)警體系建立方面的具體政策相對比較少，這制約了大氣污染防治工作的深入開展。在未來出臺大氣污染防治政策時，應(yīng)注重這些政策的制定與完善。同時，要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察能力建設(shè)，提高執(zhí)法裝備能力，推動在線監(jiān)控增點(diǎn)擴(kuò)面聯(lián)網(wǎng)、空氣自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急體系建設(shè)。

四是合理地使用各類環(huán)境管制工具。安徽省大氣污染防治政策中命令控制型政策工具使用過多，大多數(shù)主題的政策缺乏混合型和綜合型政策工具的使用。過度依賴某一類型政策工具的運(yùn)用往往影響政策實(shí)施的效果，因此，制定政策時需要根據(jù)政策主題的特征和政策目的合理地使用不同類型的工具，逐步使公眾參與型政策工具能夠起到協(xié)助命令控制型政策工具以及經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的作用，以達(dá)到政策的實(shí)施效果。

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[責(zé)任編輯 楊 敏]

A Quantitative Study Based on Content Analysis of Anhui’S Air Pollution Prevention and Control Policies

ZHANG Huiheng1, LI Sha2

(1.Institute of Anhui’s Economic and Social Development Research, Bengbu 233000,China；2.School of economics, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233000,China)

This paper conducted a research on Anhui’s 85 air pollution prevention and control policy texts from 2013 to 2015. Using the content analysis method and quantitative analysis methods, it analyzes the policy texts through text form, policy subject, policy theme and policy tool. Results of the study found that Anhui’s air pollution prevention and control policies adopted the text forms of more scheme and method which are practical guiding significance but fewer notification and announcement which are authoritative and binding；many departments took part in formulating policies, which is easy to cause the low efficiency and lacks communication； policy themes of energy structure adjustment and motor vehicle emission control are many，but it lacks the technological policies and policies on early warning system；among policy tools，the application of administrative order existed overflow, instead, the application of economic incentive policy tool and mutual participation policy tool existed insufficient．Therefore, this paper puts forward some suggestions: further enhancing normativity and restraint of policies；making use of the Joint Conference of Air Pollution Prevention and Control and strengthening joint coordination mechanism among departments； increasing input in environment protection research, and enhancing capacity of environment protection research and air monitoring and supervising; applying policy tools comprehensively.

air pollution prevention and control； policy analysis； quantitative analysis of policy text

2016-11-15

張會恒，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明建設(shè)研究。

D630

A

1009-1734(2017)01-0001-09