新中國城鎮(zhèn)化演進的四個階段及其特征——基于城鄉(xiāng)關(guān)系視角的考察

左雯敏，樊仁敬，遲孟昕

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新中國城鎮(zhèn)化演進的四個階段及其特征——基于城鄉(xiāng)關(guān)系視角的考察

左雯敏，樊仁敬，遲孟昕

(北京大學(xué)社會學(xué)系，北京100871)

建國以來的城鎮(zhèn)化演進經(jīng)歷了四個不同的歷史階段，各階段有其不同特征。1949—1978年為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時期，以統(tǒng)購統(tǒng)銷制和生產(chǎn)生活資料配給制為主的制度安排，形成了封閉和僵化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致建國三十年極其緩慢的城鎮(zhèn)化進程。1979—1994年為工業(yè)城鎮(zhèn)化時期，以發(fā)展工業(yè)為動力，特別是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，較快推動了城鎮(zhèn)化的進程。1995—2013年為土地城鎮(zhèn)化時期，以經(jīng)營土地和經(jīng)營城市為動力，形成了“土地、財政、金融”三位一體的城鎮(zhèn)化模式，城鎮(zhèn)化進程日益加速。2014年以來為“以人為本”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的新型城鎮(zhèn)化時期，試圖矯正工業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化時期形成的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難和農(nóng)村衰敗的歷史遺留問題。

新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)關(guān)系；以人為本；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

2014年3月，國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵作了細致闡釋，明確了推進新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和任務(wù)，新型城鎮(zhèn)化取得良好進展。針對新型城鎮(zhèn)化所存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進展緩慢、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高等問題，2016年2月，國務(wù)院又發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，對加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程、加快城市改造、提升城市功能、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、輻射帶動新農(nóng)村等工作做了更加具體的指導(dǎo)。

與此同時，學(xué)界也在積極探討新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)議題。仇保興[1]、張占斌[2]、姚士謀等[3]側(cè)重于解析新型城鎮(zhèn)化的具體內(nèi)涵并針對城鎮(zhèn)化存在問題有針對性地提出政策建議。與上述視角不同，筆者擬以城鄉(xiāng)關(guān)系史為軸，通過梳理新中國城鎮(zhèn)化演進的四個階段及其不同特征，以此考察新型城鎮(zhèn)化“新”在何處以及“新”“舊”之差別，以更好地理解城鎮(zhèn)化的歷史沿革和新型城鎮(zhèn)化的思路與實踐。

一、1949—1978年城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時期

從新中國成立到改革開放前夕，在破壞一個“舊中國”后，中央政府面臨的最大問題是如何建設(shè)一個“新中國”。當(dāng)時最主要的是解決“立國”問題，城鎮(zhèn)化不僅沒有作為重點工作有意加以推進，反而因為行政體制及若干人為因素阻滯而進展緩慢。這一階段可以概括為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時期，城鄉(xiāng)二元分割體制以及封閉僵化的城鄉(xiāng)關(guān)系、工業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)化水平等決定了這一時期城鎮(zhèn)化率不高，城鎮(zhèn)化率僅從1949年的10.64%增加到1978年的17.92%。

新中國初期重工業(yè)和軍事工業(yè)非常脆弱，中央政府采取了“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的戰(zhàn)略方針[4]，試圖通過發(fā)揮中國農(nóng)業(yè)優(yōu)勢自力更生地完成工業(yè)資本的原始積累。而土地改革已經(jīng)將農(nóng)村土地分配給個人所有，分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟嚴重影響原始積累的速度。在大力發(fā)展社會主義公有制的意識形態(tài)支配下，為滿足工業(yè)化原始積累的現(xiàn)實需要，集體化改革應(yīng)運而生。國家權(quán)力一改“皇權(quán)不下縣”的歷史樣態(tài)，第一次全面而正式地進入農(nóng)村，并通過土地制度、戶籍制度、分配制度等行政性手段高度控制了農(nóng)村社會。這一時期城市工業(yè)以資本密集型重工業(yè)和生產(chǎn)機械化為主，只能吸納一部分勞動力，呈現(xiàn)出“資本增密，排斥勞動”[5]的格局。城市發(fā)展工業(yè)和農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)，形成了自成體系的發(fā)展模塊，城鄉(xiāng)關(guān)系被行政切割，并通過戶籍制度將城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別固化，在此基礎(chǔ)上形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。與包產(chǎn)到戶以后的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是市場主導(dǎo)型的不同，這一時期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是行政主導(dǎo)型的，因此有學(xué)者將這一時期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)稱之為行政主導(dǎo)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[6]。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是改造小農(nóng)經(jīng)濟、減少消費、增加積累、優(yōu)先實現(xiàn)國家工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo)的產(chǎn)物。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)約束下，人口、資源等要素不能在城鄉(xiāng)之間自由流動，要素的城鄉(xiāng)流動主要通過國家主導(dǎo)的計劃手段來實現(xiàn)，其中最主要的制度安排是統(tǒng)購統(tǒng)銷制和生產(chǎn)生活資料的配給制。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)業(yè)人口滯留農(nóng)村，捆綁和聚集在農(nóng)村土地上的勞動力越來越多，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，效率日益低下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟逐漸“過密化”。到70年代末期，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟與體制終于難以為繼。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，小城鎮(zhèn)也開始衰落。根據(jù)費孝通對吳江縣小城鎮(zhèn)的調(diào)查研究，從農(nóng)村方面說，以糧為綱的單一經(jīng)濟形態(tài)，使農(nóng)民不再有富余的農(nóng)副產(chǎn)品可以拿到小城鎮(zhèn)去交易以互通有無，于是小城鎮(zhèn)就失去其作為農(nóng)產(chǎn)品集散中心的地位。從城鎮(zhèn)方面說，以生產(chǎn)為主的城鎮(zhèn)，實行的是國營化經(jīng)營方式，在城鄉(xiāng)二元分割體制下，壟斷在國營部門手中的統(tǒng)購統(tǒng)銷幾乎是城鄉(xiāng)和工農(nóng)間唯一的流通渠道，使得個人無法在城鎮(zhèn)謀生，只能離開城鎮(zhèn)，留不住物也留不住人的城鎮(zhèn)自然而然就日益蕭條。

縱觀建國初期三十年，封閉僵化的城鄉(xiāng)二元體制妨礙了城鄉(xiāng)要素的自由流動，極大地阻滯了新中國城鎮(zhèn)化的歷史進程。城鎮(zhèn)化并不是當(dāng)時政府的主要目標(biāo)。這一時期城鎮(zhèn)化的主要問題是城鎮(zhèn)化率過低、城鄉(xiāng)分割制度化，客觀上造成日后城鎮(zhèn)化建設(shè)起點低、包袱重、制度環(huán)境復(fù)雜的局面。

二、1979—1994年工業(yè)城鎮(zhèn)化時期

從1978年中共十一屆三中全會召開到1994年實行分稅制改革，這是新中國城鎮(zhèn)化演進的重要階段。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的工業(yè)城鎮(zhèn)化是這一時期城鄉(xiāng)關(guān)系及其要素流動的根本特征。中國在這一時期的城鎮(zhèn)化進程明顯加速，城鎮(zhèn)化的主要推動力量是工業(yè)化，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速崛起并帶動了小城鎮(zhèn)發(fā)展，極大地促進了城鎮(zhèn)化的進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為此間中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要引擎。這是新中國以來的第一波城鎮(zhèn)化浪潮。城鎮(zhèn)化率從1979年的18.96%增加到1994年的28.51%。

社會主義意識形態(tài)裹挾下的純粹計劃經(jīng)濟逐漸顯現(xiàn)出其資源配置上的力不從心，工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)關(guān)系封閉僵化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下等一系列弊端都成為改革的重要背景。鑒于農(nóng)民土地的重要性，包產(chǎn)到戶成為首要的改革舉措[7]。包產(chǎn)到戶并沒有使農(nóng)村土地權(quán)屬一夜回到解放前，而是土地權(quán)屬分層設(shè)置的土地制度創(chuàng)新：土地歸集體所有，經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)歸農(nóng)戶所有；農(nóng)戶與集體的關(guān)系本質(zhì)是一個租佃關(guān)系。這一制度安排既調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又照顧了農(nóng)民的平均主義理想，同一個村莊的分化程度較小，有利于基層社會的穩(wěn)定。

1984年中央鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)四個輪子（鎮(zhèn)辦、村辦、戶辦，連戶辦）一起轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正大光明地迎來了春天。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身是集體時期的社隊工業(yè)，是為公有制和集體所有制服務(wù)的附屬機構(gòu)，并不作為市場主體而出現(xiàn)。社隊工業(yè)在改革開放前被界定為走資本主義道路，是需要被割掉的“尾巴”，發(fā)展受到很大限制。從客觀功能上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展是解決當(dāng)時城鄉(xiāng)關(guān)鍵問題的一把鑰匙。它解決了農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，農(nóng)民家庭收入得到提高；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)的輕工業(yè)產(chǎn)品改善了工業(yè)結(jié)構(gòu)，提供了多樣化的消費品；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收和利潤同時還為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)提供資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的價值一度在工業(yè)總產(chǎn)值中“三分天下有其二”，為增加就業(yè)和提高收入提供了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

在中央政府放權(quán)給地方政府的財政包干制的刺激下，地方政府放水養(yǎng)魚培植稅源，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，幾乎村村冒煙戶戶上班，中國掀起了一場工業(yè)化的浪潮。其中，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展得益于公社時期的集體積累，溫州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展得益于勞務(wù)輸出形成的國內(nèi)市場網(wǎng)絡(luò)，珠三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展得益于香港資本和工資低價差；可謂是八仙過海，各顯神通[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興盛帶動了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。小城鎮(zhèn)在自身傳統(tǒng)優(yōu)勢和改革開放的背景下開始復(fù)蘇，其中蘇南小城鎮(zhèn)比較典型。根據(jù)《小城鎮(zhèn)大問題》，震澤鎮(zhèn)作為農(nóng)村商品流通中心，盛澤鎮(zhèn)作為絲織工業(yè)中心，同里鎮(zhèn)作為文化休閑產(chǎn)業(yè)中心，平望鎮(zhèn)作為水路交通樞紐，這些不同類型的小城鎮(zhèn)都依靠城鄉(xiāng)要素的自由流動和城鎮(zhèn)經(jīng)濟的復(fù)蘇而興起。小城鎮(zhèn)各式各樣，但它們都是一定區(qū)域內(nèi)各農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和文化中心[9]。這些拱衛(wèi)小城鎮(zhèn)的農(nóng)村被稱為“鄉(xiāng)腳”，費孝通的原話是“當(dāng)?shù)厝税堰@一片滋養(yǎng)著震澤鎮(zhèn)同時又受到震澤鎮(zhèn)反哺的農(nóng)村稱之為鄉(xiāng)腳”?！班l(xiāng)腳”這一概念形象地說明城鄉(xiāng)關(guān)系中鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)性地位以及城鄉(xiāng)一體俱榮俱損的特征。

捆綁在農(nóng)村土地上的勞動力在大包干和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中得到釋放，僵化的城鄉(xiāng)關(guān)系開始激活。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革與國企改革產(chǎn)生了一部分自由流動的資源，不受國家統(tǒng)一控制和分配的勞動力、資金、產(chǎn)品、原材料、技術(shù)等開始在城鄉(xiāng)之間自由流動。數(shù)千萬農(nóng)村剩余勞動力進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市二三產(chǎn)業(yè)，社會精英的流向也多樣化，不少體制內(nèi)的工人和干部向體制外流動。單位也不再作為國家的“部件”和全能的保姆，而開始成為具有一定獨立性的市場主體，活躍在新的歷史時期。1992年鄧小平南方談話后，中央政府不再像改革初期那樣實行雙軌制，開始提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟運作市場化為特征的經(jīng)濟體制改革為各種要素的城鄉(xiāng)流動營造了較為寬松的環(huán)境，進一步激發(fā)了整個社會的活力，“強國家弱社會”的模式逐漸被打破。相關(guān)的調(diào)控手段和利益主體發(fā)育也日益多樣化?？傊?，中國從總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)變，進入到現(xiàn)代化的一個歷史新階段[10]。

工業(yè)城鎮(zhèn)化時期城鎮(zhèn)化取得了顯著成效，但也產(chǎn)生了不少問題。表面上看，小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展模式是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)良模式，但也造成了“鎮(zhèn)強城弱”的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)問題?！版?zhèn)強城弱”的格局由于缺少中心城市的主導(dǎo)和輻射作用，進一步制約了城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。從農(nóng)村方面來說，包產(chǎn)到戶使土地過分細碎，農(nóng)業(yè)經(jīng)營無法達到適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高，制約了中國農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。在20世紀(jì)90年代中國農(nóng)業(yè)逐漸出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的問題，引起各方高度關(guān)注。

三、1995—2013年土地城鎮(zhèn)化時期

如果說，工業(yè)城鎮(zhèn)化是以經(jīng)營工業(yè)為先導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，那么土地城鎮(zhèn)化則是以經(jīng)營土地為先導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。1994年的分稅制改革，既改變了中央地方關(guān)系，也改變了政企關(guān)系，中央征收增值稅的75%，地方征收25%，財政包干制下地方政府的“蛋糕”被中央切走了一大塊，地方政府失去了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再成為經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的動力。面對財政預(yù)算約束，地方政府又尋找到了新的“生財之道”，逐漸形成了一套以土地或土地指標(biāo)為核心的“土地、財政、金融”三位一體的城鎮(zhèn)化模式，開啟了一輪經(jīng)營土地以經(jīng)營城市的“造城運動”，掀起了新中國城鎮(zhèn)化的第二波浪潮。這一時期的城鎮(zhèn)化主要圍繞土地問題展開，因而可以概括為土地城鎮(zhèn)化時期，城鎮(zhèn)化率從1995年的29.04%增加到2013年的53.7%。

20世紀(jì)90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉或轉(zhuǎn)制，僅1995—1997年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)就減少了上千萬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再成為經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的動力。農(nóng)民不得不前往更遠的大中城市或東南沿海尋找務(wù)工機會，中國大地上出現(xiàn)了一支大規(guī)模的流動人口大軍，構(gòu)成了中國農(nóng)民工遷移流動的波瀾壯闊的圖景。與此同時，分稅制改革使地方政府加大了從基層汲取資源的力度，造成農(nóng)民負擔(dān)增加[11]。21世紀(jì)初，中央政府開始進行農(nóng)村稅費改革試點，2005年，農(nóng)民不再交納“皇糧國稅”，負擔(dān)大大減輕?；鶎诱畮缀醪挥迷俑r(nóng)民打交道，其賴以運轉(zhuǎn)的資金主要來自上級政府或地方富人的借款，國家與農(nóng)民關(guān)系的疏遠表現(xiàn)為基層政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)。

分稅制改革同時也啟動了一場經(jīng)營土地以經(jīng)營城市的造城錦標(biāo)賽[11]。城鎮(zhèn)住房制度開始市場化改革，人口離土又離鄉(xiāng)地流入城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)住房制度市場化改革提供了一個房地產(chǎn)發(fā)展的歷史契機。不久之后，城市建設(shè)用地日益緊張，農(nóng)村土地特別是城郊土地被征用納入城市建設(shè)中來，進城建筑人員和進廠務(wù)工的年輕人在城鄉(xiāng)之間不斷流動。1998年修訂的《土地管理法》為將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地提供了法律依據(jù)，大興土木的城鎮(zhèn)化浪潮逐漸興起，形成了以土地財政為中心的“土地、財政、金融”三位一體的城鎮(zhèn)化模式。地方政府通過土地征用、開發(fā)、出讓，一方面獲得國有建設(shè)用地用于城市建設(shè)，另一方面獲得大量的土地財政收入，并在地方融資平臺的運作下，從銀行獲得土地抵押款用于城市建設(shè)，構(gòu)成了由土地、財政、金融三個要素組成的循環(huán)機制，不斷將土地和資金吸納進來，造就了日新月異的繁榮城市[12]。以廉價勞動力和土地為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化，構(gòu)筑了中國經(jīng)濟的競爭優(yōu)勢，在這個意義上，土地城鎮(zhèn)化的模式也是中國經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)動力[13]。

以土地財政為中心的“土地、財政、金融”三位一體的城鎮(zhèn)化模式最大的特點是以土地、財政、金融三要素為基礎(chǔ)形成一個封閉的城鎮(zhèn)化系統(tǒng)，只要能夠滿足土地指標(biāo)的要求，這一封閉系統(tǒng)就會進入自我循環(huán)。這種城鎮(zhèn)化模式以土地而非產(chǎn)業(yè)和人口為中心，因此不以工業(yè)化為前提，也不以人口城市化為必要條件。在這種局面下，農(nóng)村勞動力雖然從農(nóng)村涌入城市，但仍是沒有城市戶籍和市民身份的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”，其家庭成員仍然居住在中西部地區(qū)的廣大農(nóng)村。土地城市化不僅造就了收入差別巨大、社會地位懸殊的城市二元社會群體(城市居民和“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”)，產(chǎn)生了數(shù)以億計的流動人口，也割裂了這些流動人口的家庭。也因此，這樣的造城運動極容易制造出如同鄂爾多斯一樣的鬼城。

與之同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨著一個尷尬的歷史境遇，“東部城市不能落地，中西部城市不能養(yǎng)家”[14]。工業(yè)城鎮(zhèn)化把人口吸引到城鎮(zhèn)，可是在土地財政推高的高額房價面前，卻無法在城鎮(zhèn)落地并實現(xiàn)全家團圓安居樂業(yè)的夢想，因而高頻度的人口流動仍在繼續(xù)。結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的代際差異，絕大部分中西部地區(qū)的農(nóng)民家庭都出現(xiàn)“一個家庭分散在不同省份打工”的窘境。年邁的父母逐漸被城市勞動力市場淘汰回到老家，剛剛進入勞動力市場的年輕人則加入到進城勞務(wù)大軍，體現(xiàn)出非常鮮明的家庭生命周期特征。另一方面，東部城市的高房價讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有心無力，望“城”興嘆，他們往往集全家之力回到老家的城鎮(zhèn)買房生活，并且在買房的地理位置選擇上呈現(xiàn)出一定的梯度。原來居住在村里的可能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城買房，原來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可能到縣城或地市買房。這一梯度伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“浪花倒卷”回流到中西部地區(qū)而形成了一個梯度城鎮(zhèn)化的特點[15]。以“一個家庭分散在不同省份打工”為代價，這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最終實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化夢想，盡管是以一種“曲線救國”的方式。

“土地、財政、金融”三位一體的城鎮(zhèn)化模式掀起了一場轟轟烈烈的造城運動。在土地城鎮(zhèn)化的浪潮之后，遺留下來的歷史問題是如何在城市聚集“人氣”，將硬件與軟件配合起來，將人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)配合起來，形成以人為本而不是以城為本或以地為本的城鎮(zhèn)化思路與實踐。

四、2014年至今的新型城鎮(zhèn)化時期

新中國城鎮(zhèn)化的歷史進程經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時期、工業(yè)城鎮(zhèn)化時期和土地城鎮(zhèn)化時期，遺留下不少歷史問題，其中主要包括城鎮(zhèn)化水平較低、制度環(huán)境復(fù)雜、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落地困難、公共服務(wù)水平較低、產(chǎn)業(yè)配套不合理、經(jīng)濟發(fā)展動力不足、鄉(xiāng)村凋敝、區(qū)域差異大等問題。

2014年3月，中央發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，提出了一條有別于工業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的新型城鎮(zhèn)化道路，試圖解決早期城鎮(zhèn)化演進過程中的歷史遺留問題，并使之成為中國經(jīng)濟發(fā)展的新引擎?？傮w而論，新型城鎮(zhèn)化主要解決的是“人”和“城”兩個問題，一個是以人為本的問題，一個是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的問題。其中屬于以人為本的政策主要包括放寬戶籍政策，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有更大的落戶可能性；提高公共服務(wù)水平，特別是與民生相關(guān)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老、公共交通等方面的公共服務(wù)；完善城鎮(zhèn)發(fā)展體制機制，包括人口、土地、資金、住宅、生態(tài)等方面的體制機制；提高社會管理的水平等。屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策主要包括優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，增加中心城市的輻射能力，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成一個完善合理的城市群；積極統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)一體化，重點推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化；加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化政策出臺之后，城鎮(zhèn)化率從2014年的54.77%到了2016年的57.35%，年均增長約為1.3%。不僅城鎮(zhèn)化率保持了高速增長，而且從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度和縮小城鄉(xiāng)之間差異來看，也取得了不少成效。

新型城鎮(zhèn)化要以人為本推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)人與城的融合，除了“人就城”，還可以“城就人”，主要體現(xiàn)在“農(nóng)民上樓”和資本下鄉(xiāng)兩種模式?！稗r(nóng)民上樓”是新型城鎮(zhèn)化時期由政府主導(dǎo)、資本介入推動農(nóng)民就近集中居住的新型城鎮(zhèn)化模式，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展?！稗r(nóng)民上樓”的城鎮(zhèn)化新形態(tài)之所以出現(xiàn)，既與農(nóng)民對城市生活方式的需求有關(guān)，也與土地政策有關(guān)，它可以通過增減掛鉤[16]政策為城市建設(shè)提供用地指標(biāo)。中央政府嚴格控制耕地，農(nóng)民宅基地通過土地整理可以置換城市建設(shè)用地指標(biāo)。不僅城郊土地或政府規(guī)劃的交通線附近的土地可以置換，而且在成渝等地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點中，偏遠地區(qū)農(nóng)民的土地也通過“地票”運作的方式，“漂移”到城里參與城市建設(shè)[17]。

與“農(nóng)民上樓”相伴隨的是資本下鄉(xiāng)。資本下鄉(xiāng)主要從事的是農(nóng)村房產(chǎn)開發(fā)、土地整理和承包經(jīng)營。關(guān)于資本下鄉(xiāng)對村莊治理的后果，學(xué)界形成了兩種非常有代表性的相反的觀點，一種是資本下鄉(xiāng)造成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“去社區(qū)化”現(xiàn)象，也就是說資本下鄉(xiāng)之后并沒有跟農(nóng)村社區(qū)進行融合，而是形成了一個“懸浮型”的資本下鄉(xiāng)格局，進而主張重構(gòu)以農(nóng)村社區(qū)為本位的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營[18]。另外一種觀點是，資本下鄉(xiāng)在政府的扶持之下，村莊依附于公司，公司成為了基層社會的治理主體，村莊公司化意味著政府在經(jīng)營城市之后，開啟了政企聯(lián)合經(jīng)營村莊的模式。資本下鄉(xiāng)是政企聯(lián)合經(jīng)營城市之后又滲透到廣大鄉(xiāng)村地區(qū)開始經(jīng)營鄉(xiāng)村的歷史新現(xiàn)象[19]。資本下鄉(xiāng)通過項目制獲取了大量資金，是有利于企業(yè)獲益和地方政府的政績工程。資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系是一個正在發(fā)生且需要深入觀察的重要議題，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個關(guān)鍵所在。

資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地進行適度規(guī)模經(jīng)營，使部分農(nóng)民對自身的土地權(quán)屬產(chǎn)生了質(zhì)疑。為安定人心，推動農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，2014年國家開始實施農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶所有，經(jīng)營權(quán)歸經(jīng)營者所有，實質(zhì)上是土地權(quán)屬分層設(shè)置的延續(xù)，其目的是凸顯農(nóng)戶的承包權(quán)，既安定了人心，又給土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。在城鎮(zhèn)化更大幅度且較為穩(wěn)定地調(diào)整人地關(guān)系之前，這樣的產(chǎn)權(quán)安排雖然給城鄉(xiāng)要素流動增加了一些交易成本，但具有穩(wěn)定農(nóng)村的重要作用。

新型城鎮(zhèn)化的思路和實踐正是試圖矯正工業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化時期的弊端和歷史遺留問題。要言之，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)一方面為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落地生根聚集“人氣”創(chuàng)造條件，另一方面挽救日益衰敗的農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以實現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和土地相互匹配、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，并助力中國經(jīng)濟的發(fā)展。著眼廣大中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口而言，如果梯度城鎮(zhèn)化和“浪花倒卷”的“曲線救國”這兩個特征具有普遍性，那么在城鎮(zhèn)化較為落后的中西部地區(qū)，中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化政策的基礎(chǔ)性工作應(yīng)該是積極發(fā)展縣域經(jīng)濟和地方產(chǎn)業(yè)，積極完善公共服務(wù)，使得返鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在一段迂回曲折的打工經(jīng)歷之后回到家鄉(xiāng)，并能夠全家團圓、安居樂業(yè)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)以家庭為視角來完整看待農(nóng)民的城鎮(zhèn)化和市民化選擇，并制定“因家制宜”的城鎮(zhèn)化和市民化政策。以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路是城鎮(zhèn)化史的必然選擇，不應(yīng)忘記歷史的教訓(xùn)，畢竟，農(nóng)村和農(nóng)民都不是任人打扮的“小姑娘”。

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[8] 費孝通．費孝通全集(第十三卷)[M]．呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2009．

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責(zé)任編輯：曾凡盛

Four stages and characteristics of urbanization evolution in new China： Based on the urban-rural relationship

ZUO Wenmin, FAN Renjing, CHI Mengxin

(Department of Sociology, Peking University, BEIJING 100871, China)

Since the founding of PRC, the evolution of urbanization has gone through four different historical stages, and each stage has its own characteristics. During the urban-rural dual structure period (1949—1978), the institutions such as state monopoly of the purchase and marketing and allotment system of production goods and consumption goods, made urban-rural and industrial-agricultural separation by administrative means, forming a closed and inflexible urban-rural relationship, resulting in a slow urbanization process for three decades. During the industrial urbanization period (1979—1994), urbanization was driven by industrialization, especially depended on the development of township enterprises and small towns. During the land urbanization period (1995—2013), urbanization focused on land and city, forming a trinity with“l(fā)and, finance, banking” urbanization model. These three stages of urbanization left some historical problems, and the slow process of citizenization and the decline of rural area are particularly salient problems. The idea and practice of new urbanization (since 2014), which is human-oriented and tries to balance the development of urban and rural area, is to correct the drawbacks and historical problems of industrial urbanization and land urbanization.

new urbanization; urban-rural relationship; human-oriented; overall urban-rural development

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.03.008

F299.21

A

1009–2013(2017)03–0044–06

2017－04－28

左雯敏(1990—)，男，江西宜春人，博士研究生，主要研究方向為政治社會學(xué)。