環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)有關(guān)問題及法治策略

彭中遙

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)有關(guān)問題及法治策略

彭中遙

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所/國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北武漢 430072)

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)實(shí)踐暴露出企業(yè)投保積極性不高、保險(xiǎn)公司承保困擾多、投保企業(yè)存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇、政府扶持力度不足等諸多問題。其根本原因在于相關(guān)制度安排存在缺陷，立法工作滯后，推進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)缺乏足夠有效的法律規(guī)制。有效治理這些問題應(yīng)遵循“三個(gè)模塊”+“四個(gè)步驟”的思路完善環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法規(guī)體系；通過專門立法進(jìn)一步對其投保主體、承保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)費(fèi)率和承保范圍予以規(guī)范，同時(shí)建立激勵(lì)機(jī)制、承保風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分機(jī)制與第三方參與機(jī)制。

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)；法制缺失；法治策略

2007年我國開展自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，至2012年共有23個(gè)省(市)進(jìn)行了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，但效果并不理想。在環(huán)境污染事件頻發(fā)的背景下，2013年環(huán)境保護(hù)部和保監(jiān)會駕馭“綠色發(fā)展”理念，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，嘗試構(gòu)建環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，為全面推廣環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)是指污染環(huán)境的被保險(xiǎn)人依照法律的強(qiáng)制性規(guī)定，對其污染環(huán)境所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任必須投保的保險(xiǎn)[1]。學(xué)界近年對環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度開展了不少研究，主要探討了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的內(nèi)涵、制度的可行性、存在的問題與對策。逄雪松認(rèn)為，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)指政府強(qiáng)制要求符合法律條件的企業(yè)向符合法律條件的保險(xiǎn)公司投保并且支付保險(xiǎn)費(fèi)用的保險(xiǎn)[2]。袁雪梳理了我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，分析了我國推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的可行性[3]。李金玉等認(rèn)為法律制度缺失、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全、環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定機(jī)制不健全和長效激勵(lì)機(jī)制不完備是推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的主要約束因素[4]。姚貝等認(rèn)為要突破實(shí)踐中遇到的障礙，關(guān)鍵要完善環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度，加強(qiáng)環(huán)境損害的責(zé)任追究，并盡快出臺有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的專項(xiàng)立法[5]。

筆者的文獻(xiàn)梳理表明，學(xué)界基于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐，專門從法治視角規(guī)范分析環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的研究較為缺乏[6]。目前試點(diǎn)工作已逾4年，依法規(guī)范和治理環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)踐依舊任重道遠(yuǎn)。鑒此，筆者擬在簡要梳理環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐及問題的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從法治視角提出解決問題的策略，以期為全面推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)提供幫助。

一、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)中的問題

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作自2013年開展至今，試點(diǎn)省(市、區(qū))不斷增多但發(fā)展不平衡、實(shí)踐效果差異大；環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)供給主體日增。2015年底試點(diǎn)省(市、區(qū))達(dá)30個(gè)，領(lǐng)域涉及重金屬、危險(xiǎn)廢物處置、電力、印染等[9]。試點(diǎn)省(市、區(qū))發(fā)展極不均衡，試點(diǎn)較早江蘇和湖南省投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)數(shù)占全國總投保企業(yè)總數(shù)的80.6%[10]，試點(diǎn)較晚的內(nèi)蒙、寧夏、青海省(市、區(qū))則還處于前期準(zhǔn)備階段，投保企業(yè)寥寥無幾。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的市場供給日趨豐富。中國人保、中國平安、中國華泰等6家保險(xiǎn)公司推出了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品[11]，并通過中國保監(jiān)會的審核備案投入市場，市場供給已有一定發(fā)展。賠付案件明顯增加，2016年全國共發(fā)生賠付案件215起，賠付金額達(dá)2 106.32萬元[12]。雖然環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)取得一定進(jìn)展和成效，但在實(shí)踐中也暴露出抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的企業(yè)不愿投保、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的企業(yè)無力投保、政府支持力度不足、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的供需雙方之間無法形成有效對接等諸多問題。

第一，企業(yè)投保積極性不高。2013年環(huán)境保護(hù)部和保監(jiān)會對部分石油化工、重金屬污染等環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行的調(diào)研①顯示，中石油、中石化等大型企業(yè)雖然對環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)予以支持，但投保意愿不強(qiáng)，認(rèn)為自身并不屬于強(qiáng)制投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)范圍，憑借企業(yè)雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力完全能夠自行解決環(huán)境賠償問題。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，大多中小型企業(yè)缺乏基本的投保意愿，其中不少企業(yè)是在政府部門的動(dòng)員下投保的；在已參保企業(yè)中，由于投保內(nèi)在動(dòng)力嚴(yán)重不足，企業(yè)集中棄保和投保率很低的現(xiàn)象也司空見慣。這必然導(dǎo)致環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)難以形成規(guī)模效應(yīng)，無法實(shí)現(xiàn)分散環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的初衷。

第二，保險(xiǎn)公司承保困擾多。參與環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的許多保險(xiǎn)公司缺乏投保企業(yè)的歷史污染損失、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控能力等方面的真實(shí)數(shù)據(jù)，難以制定出能滿足市場要求的保險(xiǎn)條款和充分細(xì)化的費(fèi)率體系。同時(shí)，信息不對稱以及保險(xiǎn)公司對風(fēng)險(xiǎn)評估、事故定損等方面的專業(yè)技術(shù)能力和相關(guān)配套措施不夠，保險(xiǎn)公司無法準(zhǔn)確區(qū)分投保企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)類型，難以有效監(jiān)測到投保企業(yè)是否認(rèn)真履行了保險(xiǎn)合同義務(wù)。

第三，投保企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)②。在環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的設(shè)計(jì)中，投保企業(yè)只需繳納一定保險(xiǎn)費(fèi)用即可將原本應(yīng)自身承擔(dān)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任轉(zhuǎn)移到社會。由于企業(yè)具有“經(jīng)濟(jì)人”本性，其目標(biāo)始終是企業(yè)利益最大化，因而在實(shí)踐中易導(dǎo)致兩個(gè)問題。一是道德風(fēng)險(xiǎn)問題。企業(yè)在投保后，容易在生產(chǎn)管理過程中對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)疏于防范和管理，甚至故意制造環(huán)境污染事件以獲取賠償。

第四，政府扶持力度不足。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)有較強(qiáng)的外部性和較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，具有準(zhǔn)公共物品的屬性，因此，如果缺乏政府的有效扶持，其市場需求和供給的均衡就難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國政府部門盡管認(rèn)識到了推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的重要意義，但真正給予政策、資金或者財(cái)稅減免方面扶持的并不多見。

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試行中的上述問題固然是多重因素共同作用的結(jié)果，筆者認(rèn)為主要的誘因在于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的相關(guān)制度安排存在缺陷。如《指導(dǎo)意見》等環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的有關(guān)核心制度寬泛粗略，尤其是針對參與強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率和信息公開等只有原則性規(guī)定，并不具備可操作性；推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)缺乏基本的激勵(lì)、約束機(jī)制及相關(guān)配套機(jī)制，政府、企業(yè)和保險(xiǎn)公司的動(dòng)力和效能不足。最為致命的“硬傷”是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的立法工作滯后，當(dāng)前主要是依靠《指導(dǎo)意見》等不具備強(qiáng)制力的政策文件來推動(dòng)，推進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)缺乏足夠有效的法律規(guī)制。

二、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法規(guī)特征與缺陷

基于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)中暴露的諸多問題關(guān)鍵在于立法滯后，具有強(qiáng)制力的法律規(guī)制缺乏。筆者先就目前我國有關(guān)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律法規(guī)予以初步梳理，并對其缺失原因進(jìn)行簡要分析和反思。

我國現(xiàn)有環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律法規(guī)散見于不同法律部門、不同效力法律文件中，國家和地方法律均有少量關(guān)于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)制(表1)，整體呈現(xiàn)專門性立法稀缺、倡導(dǎo)性條款居多、運(yùn)行規(guī)則不完備等特征。

表1　我國有關(guān)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法規(guī)條款③

就國家法律層面而言，《環(huán)境保護(hù)法》(2014)第52條④僅就鼓勵(lì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)予以原則性規(guī)定；《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999)第66條⑤規(guī)定實(shí)行船舶油污保險(xiǎn)制度，僅明確了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)適用于海洋船舶油污防治領(lǐng)域；《水污染防治法(修訂草案)》(2016)第52條明確規(guī)定“在水環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度”，但該法尚未正式生效。

就國家行政法規(guī)和部門規(guī)章而言，當(dāng)前涉及環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定主要分布在危險(xiǎn)化學(xué)品內(nèi)河航運(yùn)污染、海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、海洋石油勘探開發(fā)和海洋船舶油污等特殊領(lǐng)域。從法律體系的完整性、法規(guī)的可操作性等方面全面分析，只有海洋船舶油污領(lǐng)域的法規(guī)能滿足實(shí)踐的基本需求，其他領(lǐng)域的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)立法在技術(shù)上目前僅處于宣示或者倡導(dǎo)的初級水平，不具有可操作性。

就地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章而言，只有部分地方制定了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法規(guī)，如《湖南省湘江保護(hù)條例》第44條⑥規(guī)定湘江流域涉重金屬等環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，《湖北省土壤污染防治條例》第19條規(guī)定“土壤環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家規(guī)定實(shí)行土壤污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)”，《陜西省大氣污染防治條例》第21條明確規(guī)定“省環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)區(qū)域環(huán)境敏感度和企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)度，定期制定和發(fā)布強(qiáng)制投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)行業(yè)和企業(yè)名錄”。這些地方性法規(guī)要么因上位法缺失還處于“預(yù)備”立法狀況，要么適用情況和實(shí)施效果至今無法核實(shí)。在沒有國家層面環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)立法的情況下是一條“空白”條款。上述梳理表明：我國當(dāng)前環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法規(guī)條款存在以下重要缺陷：第一，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律規(guī)制沒有形成基本體系。就全國性立法而言，我國尚未有法律對環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)予以規(guī)制，而地方性立法鮮有涉及對環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定。第二，已有的關(guān)于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的立法規(guī)定難以操作。現(xiàn)有的涉及到環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的立法規(guī)范集中于行政法規(guī)和地方政府規(guī)章層面，內(nèi)容過于寬泛，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度中的投保主體、承保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)費(fèi)率、承保范圍和法律責(zé)任等內(nèi)容沒有具體規(guī)定，且法律位階低，無法在實(shí)踐中落實(shí)。

根據(jù)《保險(xiǎn)法》(2015)第11條⑦的規(guī)定，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的設(shè)立只能依據(jù)法律或者行政法規(guī)。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制性規(guī)范亟待法律的明文規(guī)定，“域外環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展歷程已證明，完善的環(huán)境立法體系和豐富的立法內(nèi)容是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)有效發(fā)展的客觀需求[13]?！蔽覈芊駱?gòu)建一個(gè)法律體系完善、內(nèi)容豐富、配套機(jī)制健全的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律制度，是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)順利推行的關(guān)鍵所在。

三、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的法治策略

有效治理上述問題應(yīng)遵循“三個(gè)模塊”+“四個(gè)步驟”的思路，健全環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律體系，立法明確環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)核心規(guī)制，創(chuàng)新環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的配套機(jī)制。

1．健全環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律體系

我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律體系至少需由“三個(gè)模塊”的國家法規(guī)構(gòu)成。其一，以《環(huán)境保護(hù)法》第52條為基礎(chǔ)，結(jié)合各類環(huán)境要素和特點(diǎn)，在制訂或修訂相關(guān)的環(huán)境單行法規(guī)，明確環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)適用的領(lǐng)域和情形，以及不按規(guī)定投保的法律責(zé)任，逐步形成環(huán)境保護(hù)基本法和單行法相結(jié)合的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律規(guī)范群[14]。該模塊的重點(diǎn)在于明確強(qiáng)制投保的領(lǐng)域和情形、未投保需要承擔(dān)的法律責(zé)任等內(nèi)容。其二，出臺專門的《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》，對環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)制予以細(xì)化。該模塊的功能在于建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的投保、承保、運(yùn)營和理賠等機(jī)制?！董h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》的細(xì)化條規(guī)須與《環(huán)境保護(hù)法》、《保險(xiǎn)法》有關(guān)規(guī)定保持一致，并與其他法規(guī)的相關(guān)法條有機(jī)銜接。其三，根據(jù)需要適時(shí)制定海洋石油勘探開發(fā)、沿海內(nèi)河海運(yùn)船舶運(yùn)輸?shù)拳h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、影響范圍廣等行業(yè)(領(lǐng)域)相適應(yīng)的特殊性法規(guī)。該模塊法規(guī)制定的基本原則是：前兩個(gè)模塊無法滿足特殊領(lǐng)域?qū)嵤┉h(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的需要；緊密結(jié)合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度、強(qiáng)制投保需求。

健全環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律體系應(yīng)按照“四個(gè)步驟”分步實(shí)施。第一，修訂與環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)有關(guān)的既有法律規(guī)制，明確環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位和性質(zhì)。如修改《環(huán)境保護(hù)法》，規(guī)定在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域采用環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，修改《保險(xiǎn)法》，在明確強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的同時(shí)，對保險(xiǎn)合同、保險(xiǎn)運(yùn)營、保險(xiǎn)理賠等內(nèi)容予以細(xì)化。第二，《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》應(yīng)就環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的投保企業(yè)范圍、承保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)費(fèi)率、承保風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任等予以規(guī)定。第三，在環(huán)境單行法中增設(shè)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的專門條款，細(xì)化環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在各環(huán)境要素領(lǐng)域的特殊性、關(guān)鍵性規(guī)則。可從對公眾生活有較大影響的大氣、水、土壤等環(huán)境要素領(lǐng)域先行展開探索。就大氣環(huán)境要素而言，因2015年修訂的《大氣污染防治法》并未對環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)加以規(guī)定，建議在該法第78條⑧規(guī)定的基礎(chǔ)上增設(shè)條款規(guī)定“從事涉及本條所列有毒有害大氣污染物的企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”；就水環(huán)境要素而言，盡快審議通過《水污染防治法(修訂草案)》(2016)第11條提及的“在水環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度”條款；就土壤環(huán)境要素而言，穩(wěn)步推進(jìn)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(2016)第29條規(guī)定的“探索通過發(fā)行債券推進(jìn)土壤污染治理與修復(fù)，有序開展重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”。第四，制定環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)特別法規(guī)，如《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(2011)、《船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(2013)和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(2016)，這類特別法規(guī)的作用在于以補(bǔ)充立法的形式滿足環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在特殊領(lǐng)域的需要。最后，在努力構(gòu)建環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)國家層面法律體系的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方進(jìn)行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的立法探索。

2．立法明確環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)核心規(guī)制

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度體系龐大、內(nèi)涵豐富，應(yīng)通過國家和地方立法明確環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的投保主體、承保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)費(fèi)率和承保范圍等核心規(guī)制。

(1) 環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的投保主體。投保主體指需要投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)范圍，尤指環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域或者特定區(qū)域的企業(yè)?！碍h(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域”可參照《指導(dǎo)意見》確定的企業(yè)范圍予以規(guī)定，“特定區(qū)域”一般是指自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)流域等對社會公眾具有較大影響的區(qū)域，國家可以根據(jù)實(shí)際情況禁止或者限制某些企業(yè)進(jìn)入。就國家而言，在將來的《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》中授權(quán)環(huán)境保護(hù)部門組織科技人員制定不同企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級，明確規(guī)定超過特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級的企業(yè)必須依據(jù)法律規(guī)定投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。就地方而言，通過地方性立法或者動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制的形式對前述投保主體范圍加以細(xì)化。一方面，通過地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章明確規(guī)定必須投保的企業(yè)。我國地域遼闊，各地的環(huán)境污染差異較大，在遵循國家法律的同時(shí)，應(yīng)允許地方立法制定出比國家立法更為細(xì)化的規(guī)定，以增強(qiáng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管控力度。另一方面，通過省級環(huán)境保護(hù)部門的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制列明必須投保的企業(yè)。各省環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)區(qū)域環(huán)境敏感度和企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)度，定期制定和發(fā)布強(qiáng)制投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)目錄。應(yīng)在《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》中通過列明授權(quán)有關(guān)部門制定環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)行為、設(shè)施、物質(zhì)名錄，對于從事名錄內(nèi)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制其投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

(2) 環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的承保機(jī)構(gòu)形式?？v觀全球環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，其承保機(jī)構(gòu)大致可歸納為三種形式：一是成立專門的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，二是由多個(gè)現(xiàn)有的保險(xiǎn)公司成立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的聯(lián)保集團(tuán)，三是由現(xiàn)有的保險(xiǎn)公司自愿承保?？紤]到我國環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)污染事故頻發(fā)的實(shí)際情況，在當(dāng)前試點(diǎn)中主要采取由多個(gè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合共同承保的保險(xiǎn)集團(tuán)形式。江蘇無錫以人保公司為首席承保人，同時(shí)由陽光、平安、長安、太平洋四家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司共同作為承保人的聯(lián)合承保的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和推廣。需要注意的是聯(lián)合承保的形式比較適用于突發(fā)性的環(huán)境污染事件。對于涉及承保漸進(jìn)性的環(huán)境污染事件，往往由于污染程度嚴(yán)重、賠償數(shù)額巨大，承保機(jī)構(gòu)不愿承保。為維護(hù)社會公共利益，應(yīng)由政府提供資金成立專門的政策性的保險(xiǎn)公司，為環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的適用提供政策及資金上的保障。

(3) 環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，其運(yùn)營目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保值和適當(dāng)增值，因而其保險(xiǎn)費(fèi)率的確定應(yīng)遵循無虧無盈的原則⑨，同時(shí)充分考慮企業(yè)的保費(fèi)承受能力，并根據(jù)企業(yè)安全管理、事故發(fā)生率等實(shí)行差別浮動(dòng)費(fèi)率。我國在制定環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)之費(fèi)率時(shí)，在“無虧無盈”基本原則的指導(dǎo)下，由保險(xiǎn)公司設(shè)定一個(gè)基本費(fèi)率，并確定費(fèi)率限額，之后根據(jù)投保企業(yè)的運(yùn)行狀況，及時(shí)調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)用的高低，實(shí)行差別浮動(dòng)費(fèi)率。

(4) 環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的承保及賠償范圍。環(huán)境侵權(quán)損害分為突發(fā)性損害和漸進(jìn)性損害，這兩種損害是否均可作為我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍仍存爭議。目前我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)只承保因突發(fā)性環(huán)境污染事件造成的損害賠償責(zé)任。污染物累積到一定程度必然會對第三人造成人身或者財(cái)產(chǎn)損失，且漸進(jìn)性污染事件出現(xiàn)的頻率和損失額往往大于突發(fā)性污染事件，對漸進(jìn)性環(huán)境污染事件予以承保是一種客觀需求[15]。因此，可以考慮采用不同保險(xiǎn)費(fèi)率區(qū)別對待突發(fā)性和漸進(jìn)性環(huán)境侵權(quán)損害。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的承保風(fēng)險(xiǎn)理論上應(yīng)當(dāng)包括投保人應(yīng)負(fù)法律上賠償責(zé)任的環(huán)境侵權(quán)損害，如受害人的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失、純經(jīng)濟(jì)損失和相應(yīng)的精神損害。其中，可以將環(huán)境污染侵權(quán)損害預(yù)防費(fèi)用、清理費(fèi)用、修復(fù)費(fèi)用等解釋為財(cái)產(chǎn)損害的一種必要組成部分。立法應(yīng)當(dāng)明確將人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失納入環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的賠償范圍，對于純經(jīng)濟(jì)損失和相應(yīng)的精神損害是否承?？捎杀ｋU(xiǎn)市場進(jìn)行自由選擇。

3．創(chuàng)新環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的配套機(jī)制

除了建立健全法律體系、明確制度的具體內(nèi)容之外，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)同樣不能缺少配套機(jī)制的支撐。筆者認(rèn)為環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)急需建立三項(xiàng)配套機(jī)制。

(1) 建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制，解決政府支持力度不足的問題。在環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)初創(chuàng)和培育階段，借鑒我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成功經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政對投保企業(yè)予以一定保費(fèi)補(bǔ)貼，還可以借鑒科技保險(xiǎn)給予投保企業(yè)以保前列支成本的政策支持。此外，考慮到環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特征，由政府對保險(xiǎn)公司給予基本運(yùn)營補(bǔ)貼費(fèi)用和稅收優(yōu)惠，還可以免除保險(xiǎn)公司經(jīng)營該業(yè)務(wù)的營業(yè)稅，減輕保險(xiǎn)公司的壓力，實(shí)現(xiàn)收支平衡，促進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品供應(yīng)的多元性。

(2) 建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)所承保風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分機(jī)制，明確環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的邊界。針對不同的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對保險(xiǎn)費(fèi)率予以區(qū)別設(shè)計(jì)，建立環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的物質(zhì)、工藝、設(shè)施目錄，以區(qū)分環(huán)境危險(xiǎn)行為和非危險(xiǎn)行為。這一目錄制度是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的必要配套措施，凡是涉及前述目錄的物質(zhì)、工藝、設(shè)施的，除非法律另有規(guī)定，都應(yīng)強(qiáng)制其投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。當(dāng)然，相關(guān)主體的行為是否具有潛在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)性只是確定該行為是否強(qiáng)制投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的判斷因素之一。國家有關(guān)管理部門在制定具體名錄時(shí)，也需要綜合考慮該企業(yè)是否處在環(huán)境敏感區(qū)域，以及企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、控制能力等因素。

(3) 建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的第三方參與機(jī)制，規(guī)避環(huán)境評估工作中的道德風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生保險(xiǎn)事故，需要由環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)所承保前風(fēng)險(xiǎn)的第三方評估機(jī)構(gòu)、承保中風(fēng)險(xiǎn)的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和出險(xiǎn)后保險(xiǎn)理賠機(jī)構(gòu)通力合作，依法、科學(xué)、高效地完成環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)理賠中的查勘、檢驗(yàn)、定損和理賠等環(huán)境損害評估工作。探索獨(dú)立的第三方對環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)所承保風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行保前的風(fēng)險(xiǎn)評估、保中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和出險(xiǎn)后的保險(xiǎn)理賠提供服務(wù)，為環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

注釋：

① 參見環(huán)境保護(hù)部、中國保監(jiān)會聯(lián)合調(diào)研組：《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的調(diào)研報(bào)告》，2013年6月5日，國家環(huán)境保護(hù)部辦公廳和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會辦公廳聯(lián)合發(fā)文，《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告>的通知》，環(huán)辦[2013]100號。

② 道德風(fēng)險(xiǎn)，是指投保人或者被保險(xiǎn)人為圖謀賠償金而故意誘發(fā)保險(xiǎn)事故的行為(參見：王家福.經(jīng)濟(jì)法律大辭典[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1932：92)。

③ 當(dāng)前法學(xué)理論界對“立法”一詞大致有“狹義說”與“廣義說”兩種理解。依據(jù)“狹義說”，立法僅指全國人民代表大會及其常委會制定和修改法律的活動(dòng)。依據(jù)“廣義說”，立法是指從中央到地方有立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)制定和修改各種立法文件的活動(dòng)。本文梳理的立法規(guī)范采“廣義說”，即既包括全國人民代表大會及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)和國務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章等全國性立法規(guī)范，也包括有地方立法權(quán)的地方人民代表大會及其常委員會制定的地方性法規(guī)和地方人民政府制定的地方性規(guī)章等地方性立法規(guī)范。

④《環(huán)境保護(hù)法》(2014)第52條：國家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

⑤《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999)第66條：國家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。實(shí)施船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

⑥《湖南省湘江保護(hù)條例》(2012)第44條：湘江流域涉重金屬等環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

⑦《保險(xiǎn)法》(2015)第11條：訂立保險(xiǎn)合同，應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致，遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險(xiǎn)的外，保險(xiǎn)合同自愿訂立。

⑧《大氣污染防治法》(2015)第78條：國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門，根據(jù)大氣污染物對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的危害和影響程度，公布有毒有害大氣污染物名錄，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理。排放前款規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建設(shè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，對排放口和周邊環(huán)境進(jìn)行定期監(jiān)測，評估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

⑨ 無虧無盈原則在我國機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的實(shí)踐中已有探索，例如，《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》(2012)第6條規(guī)定，“保監(jiān)會按照機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)總體上不盈利不虧損的原則審批保險(xiǎn)費(fèi)率”。該經(jīng)驗(yàn)適用于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域。

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責(zé)任編輯：黃燕妮

Problems of compulsory liability insurance for environmental pollution and related rule of law strategy

PENG Zhongyao

(Research Institute of Environmental Law/Collaborative Innovation Center of Judicial Civilization, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The practice of environmental pollution compulsory liability insurance exposes many problems, such as low enthusiasm of enterprise insurance, many problems of insurance company underwriting, moral hazard and adverse selection of insurance companies and insufficient government support. The basic reason lies in the defects of the relevant system arrangement, the legislation work lags behind, and the promotion of compulsory liability insurance for environmental pollution lacks adequate and effective legal regulation. To solve these problems effectively, we should follow the "three modules" plus "four steps" principle to perfect the environmental pollution liability insurance legal system, to regulate the further insured subject, insurance agencies, insurance rates and coverage through the special law, and to establish the incentive mechanism, differentiation mechanism and the third party incentive mechanism.

compulsory liability insurance for environmental pollution; lack of legal system; rule of law strategy

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.03.017

F842.6

A

1009–2013(2017)03–0098–07

2017－03－23

國家2011計(jì)劃資助項(xiàng)目(教技函2013[26])；司法部一般項(xiàng)目 (14SFB20044)

彭中遙(1992—)，男，湖南株洲人，博士研究生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。