國(guó)家立法視閾下的地方立法協(xié)商制度研究

王 勇

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

國(guó)家立法視閾下的地方立法協(xié)商制度研究

王 勇

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

立法協(xié)商是我國(guó)在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，探索立法規(guī)律的一次科學(xué)實(shí)踐。從立法協(xié)商在我國(guó)各地的發(fā)展來(lái)看，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，都存在著許多問(wèn)題。理論上，立法協(xié)商在概念、主體、模式等方面存在爭(zhēng)議。在實(shí)踐上，出現(xiàn)了對(duì)立法協(xié)商不夠重視、形式混亂等問(wèn)題。探討地方立法協(xié)商制度存在的問(wèn)題，應(yīng)從立法協(xié)商的理論爭(zhēng)議出發(fā)，以地方立法權(quán)擴(kuò)容后的地方法治競(jìng)爭(zhēng)為背景，尋求立法協(xié)商實(shí)現(xiàn)的地方方案。

立法協(xié)商；地方立法；協(xié)商民主；法治競(jìng)爭(zhēng)

推進(jìn)立法的科學(xué)化，民主化的立法制度。黨的十八屆三中全會(huì)提出社會(huì)主義協(xié)商民主的五種基本方排在首位的就是立法協(xié)商，黨的十八屆四中全會(huì)更是在通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用”。[1]11“立法善于天下，則天下治；立法善于一國(guó)，則一國(guó)治”，[2]3推進(jìn)立法協(xié)商，就是要為我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)獲得良法，尋得善治。立法協(xié)商，使得公民可以平等自由地參與到我國(guó)的立法過(guò)程當(dāng)中，通過(guò)較為充分地商談、辯論和協(xié)商，不但能夠保證人民當(dāng)家做主權(quán)利的行使，而且能夠提高國(guó)家立法的民主程度，進(jìn)而推進(jìn)科學(xué)立法。在立法工作中引入立法協(xié)商制度，必定成為一種“立法新常態(tài)”。研究立法協(xié)商理論，總結(jié)我國(guó)當(dāng)前立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，是推動(dòng)地方立法協(xié)商制度化、規(guī)范化的科學(xué)路徑。

一、立法協(xié)商的基本內(nèi)涵

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！傲⒎ㄏ蛉祟愰_(kāi)放出了諸多全新的可能性，并賦予了人類以一種支配自己命運(yùn)的新的力量或權(quán)力觀”。[3]113國(guó)家掌握自己的命運(yùn)，就需要良好的立法，立法協(xié)商是國(guó)家尋求良法的法寶。立法協(xié)商，是協(xié)商民主在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，要深入開(kāi)展立法協(xié)商，首先就應(yīng)該在紛繁復(fù)雜的關(guān)于立法協(xié)商的概念、主體、模式等存在爭(zhēng)議的方面，厘定一個(gè)較為清晰的立場(chǎng)。

1.立法協(xié)商的概念

立法協(xié)商，是現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家做主的重要途徑。立法協(xié)商是西方協(xié)商民主的理論在立法領(lǐng)域的具體運(yùn)用，把握立法協(xié)商的內(nèi)涵首先應(yīng)從“協(xié)商民主”的概念入手。上世紀(jì)八十年代自由主義民主規(guī)范實(shí)踐遇到了種種困境，協(xié)商民主理論應(yīng)運(yùn)而生。協(xié)商民主的概念，首次出現(xiàn)在約瑟夫·畢塞特1980年發(fā)表的《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中，首次提出協(xié)商民主的概念，從此西方學(xué)術(shù)界越來(lái)來(lái)多的關(guān)注出現(xiàn)了以科恩、羅爾斯、哈貝馬斯為代表的眾多協(xié)商民主理論家。澳大利亞，協(xié)商民主理論家何包鋼認(rèn)為：“協(xié)商民主理論家將民主視為公民參與政治協(xié)商的權(quán)利、機(jī)會(huì)和能力，它更強(qiáng)調(diào)公民通過(guò)協(xié)商直接影響政治決策”。[4]183協(xié)商民主是在具有包容性的政治平等與公共理性的理想情境中，通過(guò)對(duì)話、辯論等協(xié)商方式，獲得公正的公共決策，并使之合法化的方法。將協(xié)商民主引入立法領(lǐng)域，表現(xiàn)為讓更多的公民有序的參與到立法當(dāng)中，擴(kuò)展民主的深度與廣度，通過(guò)平等自由的協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而為公共事務(wù)制定良好的法律。

立法，就是擁有立法權(quán)限的機(jī)關(guān)，在法定的權(quán)限內(nèi)，按照法定的權(quán)力創(chuàng)制、認(rèn)可、修改和廢止法律的專門活動(dòng)。我國(guó)奉行統(tǒng)一分層的立法體制，行成了中央與地方立法分權(quán)的現(xiàn)象，《立法法》的修改使得地方立法權(quán)擴(kuò)容，擁有立法權(quán)限的地方增多。協(xié)商，就是理性的公民，以平等、自由為前提，對(duì)有關(guān)公共事項(xiàng)進(jìn)行對(duì)話、討論等，以期形成公共意志，就相關(guān)事項(xiàng)在贏得共識(shí)的情況下，合理決策?！吧逃懞桶衙總€(gè)人的信仰和利益都考慮進(jìn)來(lái)的公共意志，奠定了公民友誼的基礎(chǔ)，形成了政治文化的精髓”。[5]35我國(guó)立法有狹義和廣義之分，立法協(xié)商應(yīng)該適用于廣義的立法，具體指享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)在制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件之前，以平等、自由為前提，按照一定的程序，通過(guò)對(duì)話、辯論等形式與特定或者不特定的主體進(jìn)行協(xié)商，以期達(dá)成共識(shí)，制定良好的法律。立法協(xié)商作為我國(guó)選舉民主與協(xié)商民主相統(tǒng)一相結(jié)合的最佳民主形式，必將推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法，形成我國(guó)立法的新常態(tài)。

2.立法協(xié)商的主體

協(xié)商一定是兩方以上主體，在立法協(xié)商當(dāng)中，一方協(xié)商主體是特定的指具有法定立法權(quán)限的立法機(jī)關(guān)，與立法機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的一方主體都有哪些，學(xué)界并未達(dá)成共識(shí)。有的學(xué)者認(rèn)為，這一方主體主要是政協(xié)有關(guān)專門委員會(huì)和政協(xié)委員，而有的學(xué)者認(rèn)為，基于人民政協(xié)的性質(zhì)及職能，人民政協(xié)的協(xié)商屬于內(nèi)部協(xié)商，人民政協(xié)是協(xié)商的具體組織者和推動(dòng)者，而本身不能作為參與者，人民政協(xié)“本身并不是協(xié)商對(duì)象，所以，不宜以政協(xié)的名義與立法機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行立法協(xié)商”，[6]人民政協(xié)不應(yīng)成為立法協(xié)商的主體?！拔覀兿嘈?，對(duì)于約束統(tǒng)治者的權(quán)力濫用——這對(duì)統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)是無(wú)法避免的誘惑——而言，民主是最佳的政治形式”。[7]20防止統(tǒng)治者任意立法，以立法為統(tǒng)治者劃定權(quán)力范圍，在立法中嵌入民主因素是必不可少的。立法協(xié)商在最大限度上給公民提供了了參與立法的機(jī)會(huì)，本著“凡涉及所有人的，必為所有人所關(guān)心”的理念，我們傾向于大眾型的立法協(xié)商。立法協(xié)商的主體應(yīng)包括，政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)，應(yīng)最大限度的在立法領(lǐng)域，貫徹黨的群眾路線。只有不斷推進(jìn)立法協(xié)商的主體適當(dāng)性研究，才能更好的推進(jìn)民主立法，才能讓每一部法律都成為良好的法律。

二、地方立法協(xié)商實(shí)踐的制度類型

盡管西方協(xié)商民主理論興起于上世紀(jì)80年代，但是由于協(xié)商觀念和實(shí)踐和我國(guó)中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)的民主思想有著一定程度的契合性，很快就被引入到了立法實(shí)踐當(dāng)中，立法協(xié)商逐漸成為我國(guó)立法的新常態(tài)。國(guó)內(nèi)對(duì)立法協(xié)商的大規(guī)模實(shí)踐探索始于本世紀(jì)初，從立法協(xié)商的展開(kāi)的縱向來(lái)看，主要分為中央層面的立法協(xié)商和地方層面的立法協(xié)商。在中央層面，國(guó)家高度重視立法協(xié)商工作，積極推進(jìn)民主立法，形成了比較完善的制度類型，主要包括執(zhí)政黨主導(dǎo)型、有權(quán)立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)型、人民政協(xié)主導(dǎo)型三種比較成熟的制度類型。在地方層面，從全國(guó)來(lái)看，各地雖然在立法協(xié)商問(wèn)題上進(jìn)行了積極的實(shí)踐和嘗試，積累了比較寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但是我國(guó)地方立法協(xié)商的推進(jìn)，還不盡如人意，只有少數(shù)地方法制部門的規(guī)范性文件對(duì)立法協(xié)商機(jī)制有所涉及，并且各地都是自己在有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行立法協(xié)商探索，缺乏中央統(tǒng)一部署，比較混亂“關(guān)于立法協(xié)商的體制建構(gòu)問(wèn)題，目前全國(guó)個(gè)地方主要都還停留在‘有實(shí)踐探索，無(wú)制度規(guī)范’的層次上”。[8]72從全國(guó)來(lái)看“福建省是最早開(kāi)展地方立法協(xié)商實(shí)踐的地方”2000年就制定了《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》”，[9]隨后，北京市、上海市、廣東等地方也陸續(xù)開(kāi)始立法協(xié)商的實(shí)踐探索?？偨Y(jié)地方立法協(xié)商的實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有的地方立法協(xié)商實(shí)踐模式可以按照中央層面的立法協(xié)商的三種制度類型來(lái)劃分。

1.中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的地方立法協(xié)商

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之初，就十分重視民主政治建設(shè)，從抗日根據(jù)地的三三制、到民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，再到聯(lián)合政府，中國(guó)共產(chǎn)一直在探索適合中國(guó)特色的的社會(huì)主義民主制度。建國(guó)后，中國(guó)共產(chǎn)黨更多的把民主政治的經(jīng)驗(yàn)引入到國(guó)家立法當(dāng)中，從《共同綱領(lǐng)》，到1954年憲法，再到后來(lái)國(guó)家的基本法律制定，中國(guó)共產(chǎn)黨一直貫徹民主立法原則，積極推動(dòng)法律的制定。有時(shí)，黨在推進(jìn)民主立法的時(shí)候，可能走了一點(diǎn)彎路，但是中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)民主立法的決心并沒(méi)有改變，中國(guó)共產(chǎn)黨一直走在推進(jìn)民主立法的路上。特別是在十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在立法領(lǐng)域不斷的貫徹民主立法的原則，中國(guó)立法協(xié)商的雛形逐漸顯現(xiàn)，到了黨的十八屆四中全會(huì)，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，開(kāi)展立法協(xié)商，立法協(xié)商的發(fā)展在我國(guó)，進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話指出，“要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，使法律反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。[10]44中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的立法協(xié)商是貫徹總書(shū)記講話精神的具體體現(xiàn)，它表現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)法定的程序使自己的意志上升為國(guó)家意志的時(shí)候，中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表的立法協(xié)商，形成共識(shí)，然后在開(kāi)人民代表大會(huì)時(shí)提案，由人民代表大會(huì)決定是否通過(guò)。中國(guó)共產(chǎn)黨再向全國(guó)人民代表大會(huì)提立法案時(shí)，既要體現(xiàn)黨的意志，也要體現(xiàn)人民的意志，黨的意志和人民的意志同等重要不能偏廢其一，地方黨委向地方人大提出利法案，也是如此。中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的立法協(xié)商，是一種立法前協(xié)商機(jī)制，民主黨派、各界代表人士都有代表了社會(huì)一定階層的利益訴求，通過(guò)立法協(xié)商可以整合一定社會(huì)階層的政治意見(jiàn)，有利于提升中國(guó)共產(chǎn)黨立法提案的合理性，實(shí)現(xiàn)為人民立良法的目的。就目前地方黨委主導(dǎo)立法協(xié)商的實(shí)踐看，大都由各級(jí)黨委提出立法協(xié)商規(guī)劃，再由各級(jí)黨委征求各級(jí)政協(xié)的意見(jiàn)進(jìn)行修改制定。這種類型的立法協(xié)商，調(diào)動(dòng)了人民群眾參與政治生活的積極性，確保了在立法規(guī)劃提出時(shí)，能充分聽(tīng)取不同社會(huì)階層的意見(jiàn)，保證立法決策的合理性。目前，在我國(guó)地方立法協(xié)商的實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的立法協(xié)商，發(fā)揮了重要作用。

2. 有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的地方立法協(xié)商

從我國(guó)地方立法協(xié)商的實(shí)踐來(lái)看，有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的立法協(xié)商，主要是指，有權(quán)立法的地方人大及其常委會(huì)以及地方人民政府，依照法定的程序組織的立法協(xié)商。人大是我國(guó)專門立法機(jī)關(guān)，理應(yīng)擔(dān)當(dāng)推進(jìn)立法協(xié)商工作的重任，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。[11]10我國(guó)現(xiàn)行的法律廣義上包括了，地方政府規(guī)章，這也要求有權(quán)制定規(guī)章的地方政府，促進(jìn)進(jìn)立法協(xié)商，深入推進(jìn)民主立法理念。在地方立法協(xié)商實(shí)踐中，有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的立法協(xié)商活動(dòng)，方式靈活、形式多樣，主要采用聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、專家咨詢會(huì)等形式，公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)。地方人大是制定地方性法規(guī)的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，地方政府是制定地方政府規(guī)章的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，二者應(yīng)是立法協(xié)商的主體，也是主導(dǎo)機(jī)關(guān)，在一些地方的立法協(xié)商工作中，在很多省市制定的關(guān)于推進(jìn)立法工作的規(guī)范性文件中鮮明地體現(xiàn)了這些特點(diǎn)。制定關(guān)于立法協(xié)商的規(guī)范性文件為立法協(xié)商的有序開(kāi)展，提供了規(guī)范依據(jù)和制度支持。

廣東省、南京市、北京市是有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的地方立法協(xié)商的典型代表，都出臺(tái)了相應(yīng)規(guī)定，規(guī)范立法協(xié)商工作，取得了豐碩成果和顯著實(shí)效。我們這里講，這些地方是有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的地方立法協(xié)商的典型代表，并不是這些地方?jīng)]有其它形式的立法協(xié)商形式。從1999年，廣東省就開(kāi)始了地方立法協(xié)商制度的探索，1999 年，廣東省在制定《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例(修訂草案)》時(shí)，廣東省人大常委會(huì)，公開(kāi)舉行立法聽(tīng)證會(huì)，邁出了地方立方立法協(xié)商的重要一步；2013年，廣東省人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢專家工作規(guī)定》和《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定(試行)》，從專家咨詢和立法評(píng)估兩個(gè)方面推進(jìn)立法協(xié)商工作。2004年以來(lái)《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》，對(duì)立法協(xié)商工作作出了具體規(guī)定。2013年底，“北京市政協(xié)首次嘗試真正意義上的立法協(xié)商，就《北京市大氣污染防治條例(草案)》進(jìn)行協(xié)商討論，草案中有83處修改來(lái)自700多名政協(xié)委員的意見(jiàn)，充分發(fā)揮了協(xié)商民主的作用”，[12]2015年，北京市人民政府制定了《北京市人民政府立法協(xié)商工作程序規(guī)定》，進(jìn)一步以明確的姿態(tài)推進(jìn)立法協(xié)商工作。毋庸置疑，有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的立法協(xié)商，必將成為我國(guó)各地開(kāi)展地方立法協(xié)商的主要形式。從目前來(lái)看，有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的立法協(xié)商在地方立法實(shí)踐雖然取得較好成績(jī)，但是還存在很多問(wèn)題，從現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策文件來(lái)看，有些地方對(duì)立法協(xié)商規(guī)定的比較模糊，有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的立法協(xié)商還存在很大的制度空白，缺乏具體的制度化、規(guī)范化、程序化的規(guī)定，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

3.人民政協(xié)主導(dǎo)的地方立法協(xié)商

人民政協(xié)是我國(guó)重要的政治協(xié)商機(jī)關(guān)，在我國(guó)的民主政治建設(shè)中具有重要作用，“如果說(shuō)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政權(quán)機(jī)關(guān)的架構(gòu)體現(xiàn)的是硬權(quán)力，那么人民政協(xié)則是中國(guó)‘軟權(quán)力’的代表”。[13]26經(jīng)過(guò)幾十年的風(fēng)雨歷程，人民政協(xié)制度建設(shè)得到了良好提高，作為我國(guó)重要的政治協(xié)商機(jī)關(guān)，它的職能范圍理應(yīng)擴(kuò)展到民主立法領(lǐng)域。在地方立法協(xié)商實(shí)踐中，一些地方的人民政協(xié)積極發(fā)揮自身功能，在立法的新常態(tài)中，逐漸承擔(dān)起立法協(xié)商主導(dǎo)者的角色，主導(dǎo)立法協(xié)商成為了人民政協(xié)政治協(xié)商的重要內(nèi)容。地方人民政協(xié)主導(dǎo)立法協(xié)商，具有范圍廣泛、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，推進(jìn)立法協(xié)商具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。借助人民政協(xié)這個(gè)平臺(tái)，可以促進(jìn)立法過(guò)程中利益關(guān)系的整合，提高立法的科學(xué)性?！坝扇嗣裾f(xié)組織的立法協(xié)商，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)各級(jí)人大立法機(jī)制的重要補(bǔ)充”。[14]人民政協(xié)主導(dǎo)的立法協(xié)商，主要是指，立法機(jī)關(guān)與對(duì)應(yīng)的人民政協(xié)，依照法定的程序組織的立法協(xié)商，形成立法建議的過(guò)程。人民政協(xié)主導(dǎo)，立法協(xié)商，可以最大程度上發(fā)揮人民政協(xié)的職能，推動(dòng)人民政協(xié)自身機(jī)制的規(guī)范。

從我國(guó)人民政協(xié)主導(dǎo)的地方立法協(xié)商的實(shí)踐來(lái)看，走在前列是上海市、杭州市、湖北省、新疆維吾爾自治區(qū)等地。與前面，所講一樣，我們這里講，這些地方是有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的地方立法協(xié)商的典型代表，并不是這些地方?jīng)]有其它形式的立法協(xié)商形式。上海市政協(xié)一直以來(lái)積極推動(dòng)地方立法協(xié)商工作，立法協(xié)商成為了上海市政協(xié)政治協(xié)商重要內(nèi)容。2009 年9 月中共上海市委公布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，以文件的形式肯定了政協(xié)在立法協(xié)商中的地位，2010 年1 月，上海市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)與市政府法制辦簽署工作備忘錄，進(jìn)一步完善政協(xié)主導(dǎo)立法協(xié)商工作。湖北省歷來(lái)重視人民政協(xié)在立法協(xié)商中的作用，2005年以來(lái)年頒發(fā)諸如《中共湖北省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下政協(xié)工作的意見(jiàn)》《中共湖北省委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下人民政協(xié)工作的決定》《湖北省政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)工作的意見(jiàn)》等許多文件推動(dòng)人民政協(xié)主導(dǎo)的立法協(xié)商工作。此外，湖北省政協(xié)還組織相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，多次赴外省學(xué)習(xí)考察立法協(xié)商工作。新疆維吾爾自治區(qū)是我國(guó)人民政協(xié)主導(dǎo)立法協(xié)商的形式在民主自治區(qū)推行的典范。作為民族自治地方，新疆維吾爾自治區(qū)從2006 年開(kāi)始探索適合自己區(qū)域特色的立法協(xié)商形式，逐漸形成了人民政協(xié)主導(dǎo)的立法協(xié)商類型。2006年自治區(qū)黨委制定了貫徹落實(shí)中共中央5號(hào)文件實(shí)施意見(jiàn)，并專門對(duì)各地落實(shí)中央《意見(jiàn)》的情況，進(jìn)行調(diào)研和檢查。2010年制定《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》，文件中規(guī)定了自治區(qū)開(kāi)展立法協(xié)商的方式，在自治區(qū)政協(xié)黨組的統(tǒng)一組織下，成立政協(xié)立法協(xié)商協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)立法協(xié)商工作，并由相關(guān)專門委員會(huì)具體組織實(shí)施，最終確立了人民政協(xié)主導(dǎo)立法協(xié)商的類型。人民政協(xié)主導(dǎo)立法協(xié)商，有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，必將在我國(guó)立法協(xié)商工作的開(kāi)展當(dāng)中占據(jù)重要地位。

三、構(gòu)建地方立法協(xié)商機(jī)制的思考與建議

立法協(xié)商，是我國(guó)發(fā)展民主政治的一大創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)讓每一部法律都成為精品的理想打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。立法協(xié)商作為推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法的新常態(tài)，不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在法規(guī)草案提交立法機(jī)關(guān)審議之前、體現(xiàn)應(yīng)在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)和階段。我國(guó)當(dāng)前的地方立法協(xié)商實(shí)踐，為我國(guó)立法協(xié)商制度的發(fā)展寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了比較成熟的三種立法協(xié)商的制度類型。我們?cè)诳吹剿〉玫某晒耐瑫r(shí)，還應(yīng)該看到立法協(xié)商制度存在的諸如缺乏程序規(guī)范、流于形式等問(wèn)題。我們還要明白立法協(xié)商如協(xié)商民主一樣“協(xié)商民主的目的是為了作出決定，它并不必然以共識(shí)收?qǐng)觥?，[15]18立法協(xié)商的目的是為了制定良好的立法，也并不能讓所有人滿意，它只是給立法活動(dòng)提供了一個(gè)較為科學(xué)的公共行動(dòng)基礎(chǔ)，并且警惕大眾型立法協(xié)商，演化為精英型立法協(xié)商。地方有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件的精神指導(dǎo)下，從以下幾個(gè)方面，改進(jìn)地方立法協(xié)商制度。

1.重視立法協(xié)商

立法協(xié)商作為一種新的立法常態(tài)，理應(yīng)成為構(gòu)建地方法治的必備因素。20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)全面發(fā)展，國(guó)家治理能力不斷提高，地方競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，有學(xué)者指出，“當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，制度競(jìng)爭(zhēng)、法治競(jìng)爭(zhēng)可能成為提升地方競(jìng)爭(zhēng)力的根本手段”。[16]地方如何在制度競(jìng)爭(zhēng)、法治競(jìng)爭(zhēng)贏得先機(jī)?地方必須以法治保障制度建設(shè)，以科學(xué)合理的制度推進(jìn)法治建設(shè)，以立法協(xié)商為地方發(fā)展制定良好的法律。各個(gè)地方應(yīng)在中央的統(tǒng)一布局之下，不斷推進(jìn)地方法治建設(shè)。地方各級(jí)黨委要切實(shí)貫徹落實(shí)中共中央有關(guān)立法協(xié)商精神，重視立法協(xié)商工作。地方人大、政府、政協(xié)作為推動(dòng)立法協(xié)商的中堅(jiān)力量，應(yīng)在地方黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，利用自身優(yōu)勢(shì)不斷探索適合自身開(kāi)展立法協(xié)商的新方式，發(fā)揮在立法協(xié)商工作的自覺(jué)性和主動(dòng)性。除了國(guó)家機(jī)關(guān)之外，立法協(xié)商還需要提高公民的立法協(xié)商意識(shí)。同我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式不同，在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的今天，需要充分調(diào)動(dòng)公民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮公民在民主政治中的作用，國(guó)家的法治建設(shè)，應(yīng)逐漸改變以往“自上而下”的治理模式。立法協(xié)商是國(guó)家治理能力的一種體現(xiàn)，其精髓就在于理性公民的廣泛參與，因此公民也應(yīng)重視立法協(xié)商，把立法協(xié)商作為自己參與民主政治的重要形式。

2.構(gòu)建立法協(xié)商程序

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的民主政治建設(shè)取得了巨大成就，但是從民主的制度落實(shí)和程序構(gòu)建方面來(lái)看，還亟待完善，“中國(guó)下一步民主建設(shè)的首要問(wèn)題是落實(shí)民主的制度和程序”。[17]248為了避免立法協(xié)商成為一種口號(hào)，應(yīng)加快立法協(xié)商的程序建設(shè)。作為推進(jìn)我國(guó)民主制度的立法協(xié)商，雖然取得了豐富成果，但是關(guān)于法協(xié)商的主體、范圍、內(nèi)容、等方面仍然存在很大爭(zhēng)議，提高立法協(xié)商的功能，就必須以規(guī)范性文件甚至是法律的形式解決這些問(wèn)題。構(gòu)建立法協(xié)商程序，需要明確一立法協(xié)商得出的是具有合理性的立法意見(jiàn)，并不能等同于立法，不能把立法協(xié)商過(guò)程等同于法律形成過(guò)程。在此基礎(chǔ)之上，本著民主的基本精神，地方政府可以考慮制定政府規(guī)范性文件，如《北京市人民政府立法協(xié)商工作程序規(guī)定》，來(lái)規(guī)范地方立法協(xié)商程序，甚至可以考慮把立法協(xié)商程序制定上什到法律的地位專門制定地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范地方立法協(xié)商制度。通過(guò)地方政府規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)的形式，詳細(xì)制定立法協(xié)商的制度框架、程序規(guī)則和相關(guān)運(yùn)行機(jī)制，并與其它協(xié)商形式形成聯(lián)動(dòng)聯(lián)。各地要根據(jù)自己的實(shí)際情況，在不違背中央的有關(guān)精神下，因地制宜的開(kāi)展立法協(xié)商的程序構(gòu)建工作，總結(jié)自己本地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒我國(guó)法治發(fā)達(dá)地方、特別是“先行法治化”地方的立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)適合自己本地區(qū)的地方立法協(xié)商程序。

3.借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)

立法協(xié)商作為協(xié)商民主的一種形式，是一個(gè)動(dòng)態(tài)體系的系統(tǒng)性工程。從我國(guó)的歷史自身建構(gòu)這個(gè)系統(tǒng)的工程固然重要，但是要想建設(shè)好這個(gè)系統(tǒng)的工程，就必須吸收西方國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家協(xié)商民主的歷史發(fā)展與立法協(xié)商實(shí)踐，是我們建構(gòu)立法協(xié)商這個(gè)系統(tǒng)性工程的重要資源。西方協(xié)商民主研究開(kāi)始于上世紀(jì)80年代，理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分，而我國(guó)則是在2000年以后，才逐漸開(kāi)始關(guān)于協(xié)商民主理論的研究和實(shí)踐，相對(duì)比較薄弱，我們可以把西方關(guān)于協(xié)商民主研究的有益成果，借鑒到我國(guó)立法協(xié)商的理論建設(shè)當(dāng)中，力爭(zhēng)避免協(xié)商民主西方發(fā)展的弊端。具體來(lái)講，就是將西方協(xié)商民主的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入到我國(guó)的立法領(lǐng)域，對(duì)國(guó)外在有關(guān)法律、法規(guī)制定中的采用協(xié)商民主的規(guī)定予以分析、吸收，借鑒國(guó)外有關(guān)協(xié)商民主技術(shù)的有益做法，如，公民會(huì)議、愿景工作坊、協(xié)商式民意調(diào)查等，借鑒國(guó)外關(guān)于協(xié)商民主的操作辦法，如，如何形成議題，如何保證協(xié)商的質(zhì)量等。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)有可能是好的，到我們要在理解的基礎(chǔ)上加以吸收，不能盲目崇外，因?yàn)閲?guó)外的制度引入我國(guó)有可能會(huì)水土不服，要使國(guó)外的理論本土化，這樣才能使我國(guó)早日步入立法協(xié)商的快車道，促進(jìn)我國(guó)地方立法協(xié)商制度的發(fā)展與完善。

[1]習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[M].北京:人民出版社，2014.

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[11]習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[M].北京:人民出版社，2014.

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[17]包剛升.被誤解的民主[M].北京：法律出版社，2016.

Class No.:D920.0 Document Mark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)

Local Legislative Deliberation Mechanism From the Perspective of National Legislation

Wang Yong

(School of Administrative Law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing, Sichuan 401120，China)

Legislative deliberation is a legislation law practice in the context of a rule of law. From the development of legislative deliberation in our country, there are many problems in both the theoretical study and the practice. In theory, there is a dispute in the concept, the subject, the mode and so on. In practice, there are not enough emphasis. We should carry out a theoretical discussion of the legislative deliberation mechanism and seek the proposals of local governments under the background of the competition of rule of law.

legislative deliberation；local legislation; deliberative democracy; rule of law competition

王勇，碩士，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院2014級(jí)。研究方向：法哲學(xué)、法社會(huì)學(xué)。

1672-6758(2017)02-0075-6

D920.0

A