法治視角下礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題及其治理策略
——基于湖南省的調(diào)查分析

游訓(xùn)龍

(湖南人文科技學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖南 婁底 417000)

法治視角下礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題及其治理策略
——基于湖南省的調(diào)查分析

游訓(xùn)龍

(湖南人文科技學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖南 婁底 417000)

治理礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題是生態(tài)文明建設(shè)的需要。從湖南省的實(shí)際情況來(lái)看，存在的生態(tài)環(huán)境問題主要有：礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞程度深；全省統(tǒng)籌治理難；治理機(jī)制不健全。治理礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題應(yīng)從依法建立超前防范意識(shí)；依法創(chuàng)新治理機(jī)制；嚴(yán)厲處罰，增加違法成本等方面著力。

礦產(chǎn)資源開發(fā)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；法治路徑

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界就礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行了諸多的研究，涌現(xiàn)出大量的研究成果。然而，以法治的視角對(duì)湖南礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行研究，則還是初步的嘗試。近幾年來(lái)，筆者通過(guò)對(duì)長(zhǎng)沙、湘潭、婁底、邵陽(yáng)、衡陽(yáng)、郴州等地的調(diào)研，試圖從法治的視角分析湖南礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題及其治理策略。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的緣起

礦產(chǎn)資源開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要集中大量的人力、財(cái)力和物力進(jìn)行大規(guī)模的建設(shè)與開發(fā)。礦產(chǎn)資源的開發(fā)，對(duì)生態(tài)平衡的破壞往往比較嚴(yán)重。但礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、發(fā)展新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民增收有很大的貢獻(xiàn)。然而，礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)大多還處于依賴資源賦存自然分散狀態(tài)，數(shù)量多、布局分散、規(guī)模普遍較小、生產(chǎn)集中度低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，這些因素可造成生態(tài)環(huán)境不同程度的破壞，或?qū)е律鷳B(tài)失衡。

礦產(chǎn)資源的開發(fā)主要集中在農(nóng)村，因而農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題尤為嚴(yán)重。這種境況的出現(xiàn)，與整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體趨勢(shì)和布局嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。首先，農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題對(duì)新農(nóng)村建設(shè)會(huì)造成巨大的負(fù)面影響。從2006年開始，黨中央國(guó)務(wù)院開始布局新農(nóng)村建設(shè)并付諸實(shí)踐，提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”二十字指導(dǎo)方針。美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃是新農(nóng)村建設(shè)的最重要一環(huán)，而湖南省的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題從過(guò)去到現(xiàn)在都在拖累新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)若干意見》指出：“加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要著力加強(qiáng)農(nóng)民最急需的生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“加強(qiáng)村莊的規(guī)劃和人居環(huán)境治理”“農(nóng)民迫切要求改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌”。因此，湖南省要加大對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的治理力度，使礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)起促進(jìn)作用，既要“金山銀山”，更要“綠水青山”。其次，與兩型社會(huì)建設(shè)不協(xié)調(diào)。我們“必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”[1]。國(guó)家高度重視搞兩型社會(huì)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，湖南省積極申報(bào)并成功獲得立項(xiàng)，省委省政府提出建設(shè)兩型社會(huì)的構(gòu)想，實(shí)施“3+5”城市群建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略，即以長(zhǎng)株潭為核心，以岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、婁底、衡陽(yáng)為輔助的發(fā)展態(tài)勢(shì)，努力建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。這是新時(shí)期賦予湖南的重大歷史使命，是我省實(shí)現(xiàn)科學(xué)跨越、富民強(qiáng)省的重大歷史機(jī)遇，是建設(shè)新湖南、美麗湖南的必然要求。再次，與全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)不協(xié)調(diào)。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略思想，這對(duì)搞好礦產(chǎn)資源開發(fā)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，礦產(chǎn)資源開發(fā)必須實(shí)現(xiàn)依法治礦，黨中央這一舉措既對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的治理帶來(lái)了契機(jī)，又為今后礦產(chǎn)資源開發(fā)中出現(xiàn)的種種生態(tài)環(huán)境問題的防與治提供了理論依據(jù)。2015年1月1日起實(shí)行最新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(修改)這一史上最嚴(yán)環(huán)保法，我國(guó)為治理生態(tài)環(huán)境問題而制定的一系列法律法規(guī)，為礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境問題治理提供保障。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境問題的具體體現(xiàn)

正確認(rèn)識(shí)礦產(chǎn)資源開發(fā)中出現(xiàn)的種種生態(tài)環(huán)境問題，是搞好環(huán)境保護(hù)維護(hù)生態(tài)平衡的基礎(chǔ)，也是開展依法治理的基礎(chǔ)。

(一)礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞程度深

當(dāng)前湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)總的態(tài)勢(shì)在往好的方面轉(zhuǎn)化，有關(guān)安全責(zé)任事故在減少，大面積的破壞生態(tài)環(huán)境的事件也在減少。但是，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)與有關(guān)問題缺乏總體規(guī)劃，礦產(chǎn)資源無(wú)序開發(fā)依然存在，由此造成的危害主要有：地質(zhì)災(zāi)害、空氣、土壤、水質(zhì)污染、水土流失嚴(yán)重、生態(tài)失衡。近幾年來(lái)，湖南省已發(fā)生3 000處因礦業(yè)活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害；礦山建設(shè)占用土地面積約13萬(wàn)公頃，其中污染與破壞的土地達(dá)5萬(wàn)公頃以上；全省有200個(gè)以上的礦山因礦坑抽排水導(dǎo)致地下水系統(tǒng)受到破壞；礦山固體廢棄物累計(jì)積存量約2.20億噸、廢水約16億立方米、廢氣537 461.00萬(wàn)標(biāo)立方米，“三廢”對(duì)原有的生態(tài)系統(tǒng)、地貌景觀造成巨大破壞。就湖南省郴州市來(lái)說(shuō)：礦產(chǎn)資源開發(fā)嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，礦山占地面積達(dá)6萬(wàn)公頃，其中占用耕地4 000多公頃，林草地5 500公頃；采礦引起的水土流失面積達(dá)6.5萬(wàn)公頃；存在較大地質(zhì)災(zāi)害隱患的地方達(dá)300多處。郴州市礦業(yè)廢渣累計(jì)堆存量已達(dá)6 600萬(wàn)噸，極易造成滑坡、泥石流等次生災(zāi)害。廢渣掩埋破壞的耕地面積達(dá)1 347畝，有害礦物質(zhì)污染的耕地面積有16 660畝。全市礦山采空區(qū)面積350平方公里，采煤沉陷區(qū)范圍181.97平方公里，礦業(yè)廢水排放量占工業(yè)廢水排放總量的57.43%[2]。

邵陽(yáng)市礦產(chǎn)資源開發(fā)做得比較好，近幾年來(lái)都被評(píng)為湖南省先進(jìn)單位，但也有發(fā)展不平衡的情況，以邵陽(yáng)市綏寧縣礦產(chǎn)開發(fā)為例：礦業(yè)活動(dòng)每年對(duì)本縣礦山生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞。首先，主要是占用與破壞土地資源的問題，其中占用與破壞的農(nóng)田1.1公頃，林地8.57公頃，平均每座礦山占用與破壞土地面積為1.24公頃。其次，是廢水、廢碴對(duì)地質(zhì)環(huán)境的影響，廢水中的重金屬元素對(duì)溪溝污染較重，累積廢渣21.59萬(wàn)噸。該地區(qū)的礦區(qū)環(huán)境治理工程量較大、資金少、難度較大，非法開采礦產(chǎn)資源嚴(yán)重，存在較大的安全隱患：非法采礦特別是非法采砂、濫挖炭質(zhì)頁(yè)巖、盜采鎢錫礦、占用耕地?zé)u制瓦等行為時(shí)有發(fā)生，由此帶來(lái)的資源破壞及環(huán)境惡化問題日趨明顯。盜采礦產(chǎn)資源都是自發(fā)組織的，沒有專業(yè)的開采技術(shù)指導(dǎo)和開采方案而進(jìn)行破壞性開采，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源被嚴(yán)重破壞。比如開采炭質(zhì)頁(yè)巖和山砂，都是進(jìn)行露天開采，造成了大量林木被砍伐和堆覆，大量林地的種植條件被破壞，水土流失嚴(yán)重，環(huán)境惡化[3]。就長(zhǎng)沙市來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)沙市望城縣的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源有磷、石灰石、花崗巖等，由于重開采、輕治理，生態(tài)環(huán)境日益惡化已成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。這些礦產(chǎn)開采的周邊地面均不同程度地受到污染，廢棄物引發(fā)大面積水土流失，嚴(yán)重影響礦區(qū)周邊人民群眾生產(chǎn)和生活質(zhì)量，影響村容村貌。從冷水江市的情況來(lái)看也是如此，生態(tài)破壞嚴(yán)重，破壞土地面積廣大，廢水、廢渣排放量大，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的范圍廣，該地是全省因礦產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的縣(市)之一。據(jù)調(diào)查，冷水江市的廢水、廢氣、廢渣每年的排放量分別為8 400萬(wàn)噸、258.1億立方米和184.4萬(wàn)噸，全市160多個(gè)工礦企業(yè)分布在城鄉(xiāng)各地，其中97%以上分布在農(nóng)村[4]。

再以湘潭市為例，它是全國(guó)108個(gè)重點(diǎn)污染控制城市之一，環(huán)境問題日益突出。湘潭市礦業(yè)廢氣排放占整個(gè)區(qū)域大氣污染負(fù)荷比達(dá)到19.64%，產(chǎn)生的各種廢水占市內(nèi)工業(yè)廢水排放總量的30.7%；冶煉廢渣占全市工業(yè)固體廢物總量的44%，粉煤灰占15.5%，煤矸石占8.7%,尾礦占2.8%。累計(jì)堆存量698萬(wàn)噸，占地28.87萬(wàn)平方米；礦山開發(fā)占用并破壞土地1 334.9hm1；每年投入治理與賠償?shù)孛孀冃?、塌陷和礦震損失的金額達(dá)數(shù)百萬(wàn)元。尤其像煤、錳、石膏礦主要是地下開采，極易導(dǎo)致地面變形誘發(fā)塌陷。湘潭市2003年1月發(fā)生石膏礦的礦坑陷落，誘發(fā)了2.8級(jí)地震，造成地面開裂、沉陷，居民房屋倒塌，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重破壞[5]?？梢姡V產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞非常之大，程度非常之深，對(duì)農(nóng)民賴以生存的家園造成了不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

(二)生態(tài)環(huán)境破壞的地域廣，統(tǒng)籌治理難

礦產(chǎn)資源開發(fā)在湖南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有極為重要的地位，從全省礦產(chǎn)資源開發(fā)來(lái)看，資源豐富，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)突出，已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)124種，已探明儲(chǔ)量的85種。在已探明儲(chǔ)量的礦種中，居全國(guó)前10位的礦產(chǎn)有64種，居前5位的有41種，居前3位的礦產(chǎn)共有25種。礦床分布呈明顯的區(qū)域性和相對(duì)集中性：鎢、錫、鉬、鉍、鉛、鋅、石墨主要集中在郴州、衡陽(yáng)地區(qū)；銻主要分布在婁底、益陽(yáng)地區(qū)；汞主要集中在湘西地區(qū)；金、銀主要集中在衡陽(yáng)、長(zhǎng)沙、懷化、岳陽(yáng)和郴州地區(qū)；鐵礦主要集中在衡陽(yáng)、株洲地區(qū)；錳主要分布在永州、湘西自治州、懷化和湘潭地區(qū)；煤主要分布在婁底、郴州、衡陽(yáng)、邵陽(yáng)、長(zhǎng)沙、湘潭地區(qū)；巖鹽主要集中在衡陽(yáng)和常德地區(qū)；石膏主要集中在常德和邵陽(yáng)地區(qū)；磷礦主要集中在常德、長(zhǎng)沙和懷化地區(qū)。全省現(xiàn)有特大型礦床8處，大型礦床97處，中型礦床231處，小型礦床3 331處。以礦產(chǎn)資源開發(fā)和生產(chǎn)加工為對(duì)象，冶金、化工、建材業(yè)已成為湖南省的支柱產(chǎn)業(yè)，礦業(yè)總產(chǎn)值占全省工業(yè)總產(chǎn)值的33.00%，有色金屬冶煉及加工、錳業(yè)在全國(guó)具有優(yōu)勢(shì)地位。礦業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)和促進(jìn)了湖南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成了婁底、郴州等市級(jí)和桂陽(yáng)、耒陽(yáng)、常寧、冷水江、資興等縣級(jí)以礦產(chǎn)資源為支撐的礦業(yè)城鎮(zhèn)，這些都是湖南省的優(yōu)點(diǎn)。

然而湖南省礦產(chǎn)資源分布不平衡，在開發(fā)過(guò)程中對(duì)環(huán)境問題的治理力度不夠，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是全省統(tǒng)籌難。首先，是專家技術(shù)儲(chǔ)備難。每個(gè)地區(qū)在礦產(chǎn)資源開采和開發(fā)中由于開采提煉的方式、工藝均不相同，造成的生態(tài)環(huán)境破壞程度不同，因此對(duì)生態(tài)環(huán)境問題治理的方式、技術(shù)、機(jī)制有差異，這種差異性對(duì)省政府治理生態(tài)環(huán)境問題提出極大的挑戰(zhàn)，要想統(tǒng)籌兼顧，全面治理，實(shí)現(xiàn)全省各個(gè)地區(qū)的協(xié)調(diào)、平衡和可持續(xù)發(fā)展困難很大，需要許多專家、技術(shù)的儲(chǔ)備，以及建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。其次，時(shí)間規(guī)劃難。生態(tài)環(huán)境問題的治理有其自身的規(guī)律，必須依規(guī)律辦事才能取得良好的效果。生態(tài)環(huán)境問題治理時(shí)間長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境一旦被破壞，需要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的治理過(guò)程。對(duì)此，國(guó)家層面作出重大決定，國(guó)務(wù)院將冷水江市列為全國(guó)44個(gè)生態(tài)修復(fù)城市之一。湖南省2010年將冷水江市列為新農(nóng)村建設(shè)四個(gè)示范縣市之一，重點(diǎn)對(duì)資源枯竭型城市的生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，同時(shí)搞好當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，新農(nóng)村建設(shè)取得重大進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了“一年起步、兩年見效、五年變樣”的目標(biāo)，但完成生態(tài)修復(fù)則還要7年以上的時(shí)間。再次，資金統(tǒng)籌難。生態(tài)環(huán)境問題治理需要大量的資金投入。以郴州市的生態(tài)環(huán)境治理為例，“初步估算，采礦活動(dòng)造成的環(huán)境污染要得到綜合治理，至少需要120多億元”[2]?？梢姡愫铆h(huán)境問題的治理投入的資金巨大，那么對(duì)全省這么多礦區(qū)來(lái)說(shuō)，治理的費(fèi)用將達(dá)到驚人的數(shù)目，可能要超過(guò)1 000億元。

(三)在生態(tài)環(huán)境問題治理中治理機(jī)制難以理順

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源的立法落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，在立法方面有漏洞，特別是在執(zhí)法方面有明顯的缺失，最主要的是執(zhí)法主體規(guī)定不明確，執(zhí)法職責(zé)不清，執(zhí)行起來(lái)很難。這不僅給環(huán)境執(zhí)法造成很多障礙，也給一些職能部門相互推諉提供借口。到底礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的問題是由環(huán)境保護(hù)部門來(lái)管，還是由國(guó)土資源部門來(lái)管，有關(guān)法律規(guī)定不明確，這會(huì)在一定程度上造成有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的情況發(fā)生。就湖南省而言，礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的問題有：一是法治觀念淡薄，“無(wú)證開采、越界開采、非法開采”；二是不規(guī)范，“大礦大開、小礦小開、有水快流”；三是隨意布局，“見礦采礦，采大棄小、采厚棄薄、采優(yōu)棄劣”。

沒有按嚴(yán)格的法律程序來(lái)運(yùn)作的礦產(chǎn)資源開發(fā)亂象層出。如，郴州北湖區(qū)的魯塘石墨礦區(qū)是煤與石墨共生礦種，難以區(qū)分，許多的礦主把石墨當(dāng)做煤炭賣掉，為此中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談節(jié)目曾做過(guò)專門的報(bào)道。據(jù)調(diào)查：近10年來(lái)，漣源市非法礦井的數(shù)量曾達(dá)到數(shù)千家。礦產(chǎn)資源分布的點(diǎn)多面廣，客觀上也為非法開采提供了便利條件，有些地方使用簡(jiǎn)單工具扒開地表2-3米就能采到煤。非法礦的泛濫和無(wú)序開采，不僅沖擊煤炭市場(chǎng)，而且造成資源的極大浪費(fèi)和環(huán)境污染。

三、礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題治理策略

如上述，湖南省礦產(chǎn)開發(fā)數(shù)量偏多，礦產(chǎn)資源開發(fā)的方式未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，浪費(fèi)嚴(yán)重、效率不高，資源優(yōu)勢(shì)沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，對(duì)環(huán)境造成極大污染，要想解決這些困難，必須依法治理。

(一)樹立防范生態(tài)環(huán)境問題的超前意識(shí)

礦產(chǎn)資源開發(fā)必須著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，需要依法樹立防范生態(tài)環(huán)境問題的超前意識(shí)。政府要依法超前規(guī)劃，促進(jìn)人與自然和諧共生。有度有序利用自然，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，劃定農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間保護(hù)紅線。要進(jìn)一步健全關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)方面的法律和法規(guī)，我國(guó)關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)方面的法律有《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源登記管理辦法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施辦法》《中華人民共和國(guó)煤炭法》等法律法規(guī)。湖南省也制定了相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章，有些規(guī)定非常具體，如《湖南省開采礦產(chǎn)資源登記條例規(guī)定》第12條規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定提交礦山地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案。再如，《湖南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：勘查、開采礦產(chǎn)資源必須遵守法律、法規(guī)，服從國(guó)家和本省統(tǒng)一規(guī)劃，做到合理布局、綜合勘查、科學(xué)開采、綜合利用。這些規(guī)定都把保護(hù)環(huán)境、保護(hù)自然資源和生態(tài)資源作為立法的基本原則之一，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)作了相應(yīng)的規(guī)定和要求，因此按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的基本原則，并以《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》等法律法規(guī)和地方相關(guān)法規(guī)為具體指導(dǎo)，結(jié)合礦區(qū)的具體情況，在礦產(chǎn)資源開發(fā)的設(shè)計(jì)、施工和生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)施有關(guān)的環(huán)境保護(hù)措施，我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)一定能走上法治化的道路。

(二)創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境問題治理的執(zhí)法機(jī)制

我國(guó)礦產(chǎn)資源與環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的日趨完善，政府可全局統(tǒng)籌，在國(guó)土資源部門與環(huán)境保護(hù)部門的合力下建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)關(guān)，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的整體思路，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)采取源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲等措施，突出改革創(chuàng)新和制度建設(shè)，突出系統(tǒng)性和可操作性。要加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、劃定生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償、節(jié)能減排治污市場(chǎng)化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系、法治保障等方面的制度建設(shè)，并分別明確任務(wù)書、時(shí)間表和責(zé)任單位?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第7條規(guī)定：國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、合理開采和綜合利用的方針。第15條規(guī)定：設(shè)立礦山企業(yè)，必須符合國(guó)家規(guī)定的資質(zhì)條件，并依照法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由審批機(jī)關(guān)對(duì)其礦區(qū)范圍、礦山設(shè)計(jì)或者開采方案、生產(chǎn)技術(shù)條件、安全措施和環(huán)境保護(hù)措施等進(jìn)行審查；審查合格的，方予批準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定：國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開采實(shí)行許可證制度?？辈榈V產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)。礦產(chǎn)資源勘查工作區(qū)范圍和開采礦區(qū)范圍，以經(jīng)緯度劃分的區(qū)塊為基本單位。上述是國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，湖南省出臺(tái)了相關(guān)的行政法規(guī)或規(guī)章，如《湖南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定：勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)有償取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記?！逗鲜〉V產(chǎn)資源開采登記條例》第2條第2款規(guī)定：登記條件是指申請(qǐng)開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)具備的主體資格、資金、技術(shù)、規(guī)模和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)條件。礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)還要嚴(yán)格遵照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》嚴(yán)格對(duì)大氣污染物、水污染物、尾礦、煤矸石、危險(xiǎn)廢物、爐渣等足額征繳環(huán)境保護(hù)稅，而且要?？顚Ｓ?。就是說(shuō)，搞礦產(chǎn)資源開發(fā)有必要的門檻、嚴(yán)格的法律程序，上述這些法律法規(guī)都說(shuō)明礦產(chǎn)資源開發(fā)要有法可依，但關(guān)鍵是要做到有法必依。實(shí)現(xiàn)有法必依，必須使執(zhí)法人員做到：信仰法律、忠于法律，以法治思維和法治方式解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境治理問題，做到程序正義與實(shí)體正義的統(tǒng)一，依法推進(jìn)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。

(三)嚴(yán)厲執(zhí)法增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境破壞的違法成本

黨的十八屆四中全會(huì)指出：用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅提高違法成本。國(guó)家層面的立法有嚴(yán)格要求，湖南省的立法層面也有嚴(yán)格的規(guī)范，《湖南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》第35條規(guī)定：“勘查、開采礦產(chǎn)資源必須保護(hù)環(huán)境和土地，造成環(huán)境污染、土地或者植被破壞、水土流失的，必須采取措施進(jìn)行治理”。礦產(chǎn)資源的開采應(yīng)真正做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。近年來(lái)，婁底市先后開展集中整治行動(dòng)26起，出動(dòng)執(zhí)法人員2 580人次，機(jī)動(dòng)車輛540臺(tái)次，拆毀廠房208棟，炸毀非法礦189家，遣散務(wù)工人員3 000余人次，非法礦業(yè)在該市再無(wú)藏身之地[6]。邵陽(yáng)市打擊非法采礦也毫不手軟，實(shí)行“六個(gè)不留”措施，即“不留井口、不留設(shè)備、不留廠棚、不留人員、不留(供)電源、不留后患”[7]，集中力量、集中時(shí)間、重拳出擊，對(duì)非法采礦企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制關(guān)閉，取得了巨大的成績(jī)。但在實(shí)際工作中還應(yīng)做到：一是進(jìn)一步健全法制，強(qiáng)化立法工作，明確執(zhí)法主體，建立權(quán)、責(zé)、利一致的法治機(jī)制。二是加強(qiáng)法治教育，對(duì)參與開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)和員工進(jìn)行專門的法治培訓(xùn)，使他們具有良好的法治意識(shí)，增強(qiáng)開發(fā)工作針對(duì)性和實(shí)效性。三是建立監(jiān)督機(jī)制，有專門的機(jī)構(gòu)和人員長(zhǎng)抓不懈，確保做好預(yù)警和防范工作，為及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)奠定良好的基礎(chǔ)。四是全面提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，執(zhí)法人員除需有扎實(shí)的法治基本知識(shí)外，還要有一定的礦產(chǎn)資源的相關(guān)知識(shí)，熟悉業(yè)務(wù)，能熟練掌握礦產(chǎn)資源開發(fā)的規(guī)律，確保公正執(zhí)法。

綜合以上情況，礦產(chǎn)資源開發(fā)，必須依法治理。湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)必須從實(shí)際出發(fā)，有步驟有秩序地進(jìn)行，當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)出現(xiàn)違法情況時(shí)，就必須嚴(yán)格執(zhí)法，確保資源開發(fā)納入法治軌道。與此同時(shí)，還要推進(jìn)多層次的依法治理，要進(jìn)行系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理、提高社會(huì)治理法治化水平。這樣，礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)就有望實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。

[1]習(xí)近平，李克強(qiáng)，張高麗等.《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》輔導(dǎo)讀本[M].人民出版社，2016：11.

[2]宋安平.郴州市礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變的調(diào)查與思考[J].產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì).2013(6)：20，20.

[3]湖南省邵陽(yáng)市綏寧縣發(fā)改局.綏寧縣礦產(chǎn)資源基本情況[EB/OL][2016-12-23].http://ghj.hnsn.gov.cn/display.asp?id=16667.

[4]梁菊英，潘化民.冷水江市農(nóng)業(yè)環(huán)境污染調(diào)查及防治意見[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，2007(2)：38-39.

[5]殷如新，趙曉紅，何欣，孫海清.湘潭市礦山生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與保護(hù)對(duì)策[J].中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害與防治學(xué)報(bào),2004(3)：86-87.

[6]漣源市國(guó)土資源局.漣源市礦業(yè)開發(fā)：“三個(gè)轉(zhuǎn)變”助推“兩型”建設(shè)[EB/OL][2016-12-23].http://www.doc88.com/p-5925410668447.html.

[7]劉許生.邵陽(yáng)治礦[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2012(5)：56.

Abstract: To construct an eco-civilization, we need to tackle the environmental problems caused by the development of mineral resources. Currently, environmental problems in Hunan Province include 1) great damage caused by mineral resources development to the local environment, 2) difficult province-wide overall management, and 3) the imperfect governance mechanism. To deal with these problems, we need to develop awareness of taking preventive measures, innovate the governance system according to law, severely punish illegal mining, and increase the cost of law violations.

Keywords: mineral resources development; protection of ecological environment; legal path

(責(zé)任編校：舒陽(yáng)曄)

EnvironmentalProblemsandSolutions:AnAnalysisofMineralResourcesDevelopmentinHunanProvince

YOUXun-long

(School of Marxism, Hunan University of Humanities, Science and Technology, Loudi 417000, China)

D922.62

A

1673-0712(2017)03-0047-07

2016-12-12.

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題項(xiàng)目“湖南新農(nóng)村建設(shè)背景下的礦產(chǎn)資源開發(fā)與法理治理研究”(1011179B)。

游訓(xùn)龍(1964—)，男，湖南邵陽(yáng)人，湖南人文科技學(xué)院馬克思主義學(xué)院教授，研究方向：農(nóng)村法治、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。