行政程序違法的法律責(zé)任機(jī)制研究

趙東旭

行政程序違法的法律責(zé)任機(jī)制研究

趙東旭

(呂梁學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，山西 呂梁 033001)

行政程序立法在我國尚處于薄弱環(huán)節(jié)，但是行政行為違反行政程序法律的情況時有發(fā)生，為此需要完善行政程序違法的法律責(zé)任機(jī)制。在對行政程序違法的主體和范圍進(jìn)行界定的基礎(chǔ)之上對我國現(xiàn)有的行政程序法律規(guī)定和責(zé)任判定進(jìn)行分析，認(rèn)為我國行政程序違法的法律責(zé)任機(jī)制存在責(zé)任規(guī)定缺失、責(zé)任規(guī)定有失規(guī)范、責(zé)任形式不完善等問題。為了完善行政程序違法的法律責(zé)任機(jī)制，首先要健全無效、撤銷、補(bǔ)正等行政程序違法的法律責(zé)任形式，其次應(yīng)完善行政程序違法責(zé)任追究機(jī)制，保障行政權(quán)力行使的合理性與正當(dāng)性。

行政程序；責(zé)任機(jī)制；違法

隨著社會對公平和爭議的訴求，行政程序是否公證成為政府形象的重要標(biāo)志。在國外，相對完善的行政程序制度與法律基本構(gòu)建，而我國在這方面尚處于起步階段，還缺乏專門性的行政程序立法。這與我國實體高于程序的傳統(tǒng)觀念有些密切的聯(lián)系，但是隨著社會的發(fā)展行政程序立法已成為社會發(fā)展的重要趨勢。

一、行政程序違法界定

行政程序是指行政部門及其工作人員進(jìn)行公共政策執(zhí)行過程中應(yīng)遵循的方式、步驟或者原則。這些內(nèi)容在相關(guān)法律中應(yīng)給出明文規(guī)定，以便對行政部門及其工作人員行為進(jìn)行規(guī)范與約束，如果行政人員未按照相關(guān)規(guī)定實行權(quán)力，那就造成行政程序違法?，F(xiàn)階段關(guān)于行政程序違法的界定主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）行政程序違法的主體界定

行政部門及其工作人員是可被認(rèn)為是行政程序違法的主體，這在學(xué)術(shù)界得到了一致認(rèn)可，但是關(guān)于行政相對人是否可作為行政程序違法主體的觀點不同學(xué)者持有不同的觀點。行政程序違法主體的確定直接關(guān)系到行政程序立法宗旨，而行政程序立法的最根本目的是對政府權(quán)力進(jìn)行限制，保障行政權(quán)力合法形式和維護(hù)人民利益，因此根據(jù)我國現(xiàn)階段行政權(quán)力歸屬情況判斷，本文認(rèn)為行政相對人不應(yīng)屬于行政程序違法主體范疇。

（二）行政程序違法的范圍界定

行政法理論將行政程序遵從看做是行政行為有效的基本前提之一。法律規(guī)定的行政程度平衡了行政公平與行政效率之間的平衡，追求以行政公平提升行政效率，把行政權(quán)力限定在法律范圍內(nèi)。但是關(guān)于規(guī)定行政程序的“法”的范圍應(yīng)如何界定？這關(guān)系到行政程序法律的實施和行政行為有效等方面的內(nèi)容。這一點在學(xué)術(shù)界還未達(dá)成一致意見，有的學(xué)者認(rèn)為“法”就是法律和法規(guī)，在法律法規(guī)內(nèi)明確規(guī)定的內(nèi)容是行政行為應(yīng)遵循的程序，對于法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定的，而在實際行政行為中存在的并不違法行政程序法，認(rèn)為是立法機(jī)關(guān)給予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。有的學(xué)者對這種觀點持否定態(tài)度，認(rèn)為“法”的范圍是廣泛的，除了法律法規(guī)之外還包括行政條例、行政規(guī)章等。還有的學(xué)者將“法定程序”與“正當(dāng)程序”之間劃上了等號，認(rèn)為行政行為應(yīng)該是相對客觀的[1]。

違反法律法規(guī)明確規(guī)定的行政程序構(gòu)成違法，這一觀點在學(xué)術(shù)界是普遍認(rèn)可的。關(guān)于違反行政規(guī)章規(guī)定的行政行為是否屬于行政程序違法的觀點，本文認(rèn)為行政規(guī)章在行政行為指導(dǎo)方面具有重要意義，直接影響著行政行為，在一些案件審理過程中法院也經(jīng)常將行政條例、行政規(guī)章等作為參考性文件，因此可以將行政規(guī)章作為慣例到正式法律的一種重要過渡，它應(yīng)該被作為判斷行政程序是否違法的重要依據(jù)。

二、行政程序違法的法律責(zé)任相關(guān)規(guī)定

由于我國對行政程序法的研究較晚，且行政程序具有較強(qiáng)的復(fù)雜性和特殊性，因此我國尚未出臺一部關(guān)于行政程序的專項法律，有關(guān)行政程序違法的相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定比較分散?！吨伟补芾硖幜P條例》是較早對行政行為和行政程序進(jìn)行規(guī)定的規(guī)律，但該法律主要界定了行政權(quán)力主體的義務(wù)，對行政行為和行政程序的規(guī)定較少，且未明確規(guī)定行政權(quán)力主體違反程序規(guī)則時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！缎姓V訟法》從真正意義上開啟了行政程序明確的法律規(guī)定，這部法律從司法審查視角對行政程序提出了新的要求，有學(xué)者認(rèn)為這部法律關(guān)于行政程序的界定與行政行為實體審查具有相同意義。但是關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋法釋第五十四條第2款規(guī)定：“人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為不受行政訴訟法”。也就是說，《行政訴訟法》對行政行為的制約性大大降低了，如果政策執(zhí)行過程出現(xiàn)行政程度違法，那么法院可令行政機(jī)關(guān)重新執(zhí)行行政行為，這時行政機(jī)關(guān)只要糾正部分違法行為其上一階段的行政行為就被認(rèn)定為有效。這種規(guī)定從根本上來說并不影響法律實體處理，而帶來的是行政機(jī)關(guān)及其工作人員對法律和行政程序的漠視。這也在很大程度上降低了行政訴訟者的積極性，失去對行政程序應(yīng)有的監(jiān)督與制約。有的學(xué)者認(rèn)為就目前情況來說，涉及行政程序違法的行政行為法院有權(quán)撤銷，但是撤銷之后行政機(jī)關(guān)很有可能做出相同或者相似的行政行為，這時《行政訴訟法》的效力就不能顯現(xiàn)出，行政訴訟的意義也就不大了[2]?！缎姓幜P法》對行政程序違法的法律責(zé)任做出了進(jìn)一步的規(guī)定，《行政處罰法》第三條明確規(guī)定違反行政程序的行政行為無效；第四十一條規(guī)定對沒有履行告知義務(wù)或者拒絕當(dāng)事人申辯而直接進(jìn)行行政處罰的決定不具有法律效應(yīng)；第五十五條對違反行政程序的行政人員進(jìn)行行政處分的規(guī)定?！缎姓幜P法》的相關(guān)規(guī)定并不受法律實體的影響，也就是說不管有關(guān)行政行為的實體處理是否正確，只要違反了行政程序就沒有法律效應(yīng)，行政人員也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這就引起了行政人員對行政程序的充分重視?！缎姓?fù)議法》在對行政程度違法責(zé)任進(jìn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上還規(guī)定了受到違法行政行為利益損失的行政相對人具有要求賠償?shù)臋?quán)利，這種規(guī)定加重了行政權(quán)力主體違反行政程序法律規(guī)定的成本，能夠起到良好的遏制與制約作用。最新修改的《行政復(fù)議法》取消了行政程序違法的“補(bǔ)正”責(zé)任形式，也就是說不管情節(jié)嚴(yán)重與否，只要涉及到行政程序違法問題的行政行為一律撤銷，這種規(guī)定體現(xiàn)了我國對法律程序的價值認(rèn)知有了更為清晰、科學(xué)的認(rèn)識，我國程序立法進(jìn)程不斷推進(jìn)?！把a(bǔ)正”責(zé)任形式的廢除在很大程度上提高了行政機(jī)關(guān)和行政人員的責(zé)任意識、程序意識，但是也剝奪了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行為調(diào)整和改正的機(jī)會，對情節(jié)嚴(yán)重程度的忽視缺乏立法“精細(xì)化”精神，存在“一刀切”的嫌疑，并沒有對行政人員、當(dāng)事人的利益進(jìn)行整合考量，說明我國行政程序立法依然不成熟?！缎姓S可法》的出臺對上述問題進(jìn)行了完善，它對行政程序進(jìn)行了更為明確的規(guī)定，并且嚴(yán)格了行政程序違法責(zé)任后果，重點細(xì)化了責(zé)任追究機(jī)制，主張行政機(jī)關(guān)的行政程序違法判定就根據(jù)事件的具體情境進(jìn)行判斷，法律責(zé)任承擔(dān)也應(yīng)該分主體、分情況進(jìn)行區(qū)分處理，表明我國行政程序立法水平有所提升。

除了中央法律關(guān)于行政程序違法的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定之外，一些地方性法律法規(guī)也在該領(lǐng)域取得了一定的成果，表明地方程序立法的發(fā)展。比如《湖南行政程序規(guī)定》《遼寧省行政執(zhí)法程序規(guī)定》《山東省行政程序規(guī)定》《上海市行政程序規(guī)定》《西安市行政程序規(guī)定》等等都做出了相應(yīng)的規(guī)定，這種地方性法律法規(guī)具有很強(qiáng)的針對性，能夠根據(jù)地區(qū)實際對地方行政部門和行政人員的行為進(jìn)行約束，維護(hù)廣大人民利益。

三、行政程序違法的法律責(zé)任機(jī)制困境

上文論述了我國程序立法取得了一些成就，對行政行為起到了良好的引導(dǎo)與規(guī)范作用。但總體上來說我國行政程序立法依然不完善，因此行政程序違法的法律責(zé)任機(jī)制還存在著諸多困境。

（一）行政程序違法的法律責(zé)任規(guī)定缺失

根據(jù)對我國行政程序法律規(guī)定的梳理，法律程序立法尚停留在法律效應(yīng)規(guī)定和問題處理階段，即僅僅規(guī)定的行政程序違法的條件、標(biāo)準(zhǔn)和對違反行政程序法律的事件、人員處理，缺乏完善的責(zé)任追究規(guī)定。只對相關(guān)行政人員進(jìn)行懲罰是不能從根本上解決行政程序違法問題的，應(yīng)使整個部門特別是領(lǐng)導(dǎo)者明確行政程序的重要性，這樣才能樹立尊重法律、尊重程序的意識，有效解決行政程序違法。把責(zé)任追究機(jī)制納入法律范疇內(nèi)能夠提升法律的完整性和全面性，且保障相關(guān)規(guī)定落到實處。

（二）行政程序違法的法律責(zé)任規(guī)定有失規(guī)范

雖然《行政許可法》規(guī)定了行政程序違法法律責(zé)任應(yīng)按照實際情況認(rèn)定，但是由于缺乏統(tǒng)一的專門法律規(guī)定，很多案件審理依然按照《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等不區(qū)分情節(jié)嚴(yán)重一律無效的規(guī)定處理，這就使得行政程序違法的法律責(zé)任規(guī)定混亂。伴隨著這種規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員對行政程度的認(rèn)可度逐漸提高，但是承認(rèn)程度具有獨立價值并不是一切違反行政程序法律規(guī)定的行為進(jìn)行全盤否定，因為行政行為是公共權(quán)力行使和公共政策執(zhí)行，涉及到多方面的利益與關(guān)系，具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，應(yīng)在全面的利益衡量中進(jìn)行取舍，而不是進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。這種規(guī)定雖然在表面上維護(hù)了廣大人民的利益，但是從根本上來說很有可能造成資源浪費(fèi)、花費(fèi)不必要成本、破壞公共利益、降低行政效率等不良影響。

（三）行政程序違法的法律責(zé)任形式不完善

現(xiàn)階段我國法律規(guī)定的主要行政程序違法的法律責(zé)任形式包括撤銷、無效、責(zé)令履行職責(zé)、賠償?shù)鹊?，從?guī)定上來說相對較為豐富，但是在司法實踐中無效和撤銷的法律責(zé)任規(guī)定占據(jù)了責(zé)任判定的絕大多數(shù)，造成了行政程序違法法律責(zé)任形式單一。從實踐角度講，行政程序違法造成的損失或者危害程度是相對較小的，這也是無效和撤銷等法律責(zé)任占據(jù)大部分比例的原因之一，但另一方面也說明了司法界存在“怕麻煩”的心理，也就是只要沒有造成重大損失的行政行為在違反行政程序情況下都可采用無效和撤銷法律責(zé)任，“簡化”了案件審理與責(zé)任追究。同時，法律關(guān)于違反行政程序的“重大損失”沒有明確的規(guī)定，也就使得司法審判缺乏有效標(biāo)準(zhǔn)，這些問題都使得法律責(zé)任形式不完善。

四、構(gòu)建完善的行政程序違法責(zé)任機(jī)制

（一）健全行政程序違法的法律責(zé)任形式

行政程序價值與理念更傾向于公平，這也是我國社會當(dāng)前尤為欠缺的，在行政程序立法方面應(yīng)該著重體現(xiàn)。為強(qiáng)化行政程序法律制定與實施，健全的行政程序違法的法律責(zé)任形式是很有必要的。

1.無效形式

現(xiàn)在關(guān)于違反行政程序法律規(guī)定的行政行為無效的法律責(zé)任規(guī)定僅見于《行政處罰法》，這表明在實踐過程中對社會成員造成利益損失的其他類型的程序違法行為由于缺乏法律規(guī)定而被撤銷，而對同樣違法的行政處罰行為卻處以無效的法律后果[3]，這種規(guī)定缺乏法律的公平公證價值。基于此，擴(kuò)大行政行為無效制定顯得很有必要，盡量保持法律適用的一致性。

2.撤銷形式

撤銷責(zé)任形式的認(rèn)定應(yīng)根據(jù)具體情況判斷，判斷的重要標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)違反行政程序法律規(guī)定時，行政程度對于行政機(jī)關(guān)的影響程度。如果違反的行政程序?qū)π姓C(jī)關(guān)或行政內(nèi)容的影響是直接且重要的，那么違反法律規(guī)定的行政行為應(yīng)給予撤銷；如果違反的行政程序?qū)π姓?nèi)容的影響比較輕微，比如超過法定調(diào)查期間，這時應(yīng)采取追究相關(guān)行政人員的責(zé)任，不應(yīng)一律給予撤銷。

3.補(bǔ)正形式

西方發(fā)達(dá)國家具有較為完善的程序法律規(guī)定，經(jīng)過研究發(fā)展一般國家都設(shè)定了行政程序違法的補(bǔ)正責(zé)任形式。日本學(xué)者鹽野宏曾說過：“即便行政行為由于違法行政程序規(guī)定而不完美，與其對其進(jìn)行撤銷，不如維持其已有的行政效率，這對于維護(hù)法律的穩(wěn)定性、降低行政成本都有一定意義。”因此，對那些違反行政程序規(guī)定較為輕微的行政行為給予一定的“補(bǔ)正”機(jī)會不僅能夠體現(xiàn)法律的穩(wěn)定性，而且也有益于保障公共利益。

（二）完善行政程序違法責(zé)任追究機(jī)制

行政程序違法責(zé)任追究機(jī)制的完善直接關(guān)系到行政價值取向，是對行政程序違法行為有效遏制的重要保障。完善行政程序違法責(zé)任追究機(jī)制一是要明確責(zé)任主體，二是要完善責(zé)任追究程度。明確行政程序違法主體，不僅要將法律責(zé)任落實到行政部門、行政人員，還應(yīng)追求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或者負(fù)責(zé)人的責(zé)任，從而在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立從上到下的程序意識，避免行政行為隨意性問題的出現(xiàn)，規(guī)范每一位行政人員的權(quán)力行使行為。完善責(zé)任追究程序本身就是程序立法的一部分，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行事實判斷，在此基礎(chǔ)上辨明違法行為的嚴(yán)重性，從而做出針對性的責(zé)任處罰，保障行政權(quán)力行使的合理性與正當(dāng)性。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2011：333．

[2]趙裕玲.論行政程序違法的法律責(zé)任[D].長春理工大學(xué)，2013：29.

[3]張麗穎.行政程序違法的法律后果探究[J].山東青年政治學(xué)院學(xué)報，2015（3）：109-113.

A Study on legal liability mechanism in illegal administrative procedure

ZHAO Dong-xu
(Department of Economics Management, Lvliang University, Lvliang 033001, China)

Administrative procedure legislation is a weak link in China, but there are administrative actions violating administrative procedure ligislation at times. So it needs to improve the legal liability mechanism in illegal administrative procedure. This paper defines the subject and scope of illegal administrative procedure, and analyzes the present adminastrative procedure legislation rules and liability judgement. Then it suggests that there is deficiency of liability stipulation, nonstandard stipulation of liability, and imperfection of liability forms. In order to perfect the legal liability mechanism in illegal administrative procedure, it needs to complete the legal liability forms, such as invalid, revoked, and revised, in illegal administrative proceduree; and also needs to improve the liability investigation mechanism in illegal administrative procedure, guaranteeing rationality and legitimacy of enforcing administrative rights.

administrative procedure; ;iability mechanism; illegality

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.03.014

D922.1

A

1673-9477(2017)03-048-04

[投稿日期]2017-06-21

山西省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“山西省孝臣村土地流轉(zhuǎn)案例”（2013）；山西省科學(xué)技術(shù)廳課題（編號：2013041056-03）

趙東旭（1981-），男，山西呂梁人，講師，碩士，研究方向：行政法與行政訴訟法、經(jīng)濟(jì)法。

[責(zé)任編輯 陶愛新]