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    完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的探討

    2017-02-23 09:21:53張麗
    商業(yè)會(huì)計(jì) 2016年24期
    關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

    摘要:隨著各類組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的豐富發(fā)展,內(nèi)部控制概念逐漸被人們提出、認(rèn)識(shí)和重視,財(cái)政部在2012年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,并要求自2014年1月1日起施行。該規(guī)范強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向控制理念、責(zé)任意識(shí),加入反腐要求,使得行政事業(yè)單位更加關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)防范與管控。文章剖析了行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)上存在的意識(shí)薄弱、核算基礎(chǔ)不規(guī)范等問題,進(jìn)而提出加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施的意見措施。

    關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向

    一、引言

    2008年6月28日,財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)制定并印發(fā)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》,將企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的目標(biāo)確定為:合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整;提高經(jīng)營(yíng)效率和效果;促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。但行政事業(yè)單位與企業(yè)組織在運(yùn)營(yíng)目標(biāo)等存在較大差異,包括運(yùn)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)方式、資金來源、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、利益相關(guān)者等都不盡相同,因此其內(nèi)部控制環(huán)境、內(nèi)部控制制度等也很難共通。

    2012年11月,財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“試行稿”),對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范與管控,并要求自2014年1月1日起施行。這一新規(guī)的出臺(tái)意味著我國(guó)建立了權(quán)威的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范指引,有必要研究基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向理念研究如何推進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制。

    二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的理念解析

    (一)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向控制理念

    風(fēng)險(xiǎn)是一種可以識(shí)別的不確定性因素,它能對(duì)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)造成有利或不利影響,組織管理者就要對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)有效管控,對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的識(shí)別、評(píng)估及控制,保證組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制重要目標(biāo)就是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中出現(xiàn)的各種偏差和不確定性。在COSO構(gòu)建的內(nèi)部控制整合框架五要素中,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求對(duì)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能造成不利影響的不確定性因素進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估,然后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定關(guān)鍵控制點(diǎn),從而采取相應(yīng)的控制措施,最終將風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受的范圍。

    行政事業(yè)單位同樣存在各種形式的風(fēng)險(xiǎn),行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要目標(biāo)也是將各類風(fēng)險(xiǎn)降至可接受的水平,因此風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部控制對(duì)于行政事業(yè)單位同樣適用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范“征求意見稿”中并未突出風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部控制基本理念,正式頒布的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范“試行稿”中明確了對(duì)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)的基本要求。各類行政事業(yè)單位要分別從單位整體層面和業(yè)務(wù)層面開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制工作,將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向控制理念貫穿整個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范,有效指導(dǎo)各類行政事業(yè)單位將風(fēng)險(xiǎn)降低至可接受的水平。

    (二)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

    行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范“試行稿”將其適用范圍擴(kuò)充到各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位(以下統(tǒng)稱單位)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),明確了本規(guī)范的適用對(duì)象,涵蓋了各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)和各類事業(yè)單位組織。在內(nèi)部控制原則上,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范“試行稿”將成本效益原則替換為全面性原則,這也是行政事業(yè)單位的公共服務(wù)性、財(cái)政支持性等特點(diǎn)所要求的。企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是利潤(rùn)最大化,各項(xiàng)工作都要堅(jiān)持成本效益原則,而行政事業(yè)單位舞弊行為更加隱蔽、影響更廣、危害久遠(yuǎn),容易在機(jī)制上滋生貪污腐敗,因此行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不能像企業(yè)那樣過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性,更要考慮社會(huì)性、全面性,有時(shí)控制成本可能過高,但長(zhǎng)遠(yuǎn)看,可以形成良好的工作機(jī)制,樹立積極向上的工作氛圍。

    (三)加入反腐敗要求

    各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位,是國(guó)家管理和公共服務(wù)的主體,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和實(shí)施的過程中,必須時(shí)刻加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè),提高防腐拒變能力。如何保證其經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、內(nèi)控信息真實(shí)可靠,是提升公共服務(wù)能力的重要保證。應(yīng)該說,加入了有效防范舞弊和預(yù)防腐敗目標(biāo),這是符合行政事業(yè)單位特征的,是符合黨和政府反腐倡廉建設(shè)要求的。以內(nèi)部控制為手段,倒逼某些人、某些部門遵紀(jì)守法、廉潔自律,保障人民群眾的根本利益不受侵犯,這也有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

    (一)內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

    控制環(huán)境是指對(duì)特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素,控制環(huán)境的好壞直接影響到組織內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行以及組織經(jīng)營(yíng)目標(biāo)及整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制意識(shí)的高低,與控制環(huán)境密切相關(guān),特別是組織文化及紀(jì)律架構(gòu)。公司組織目標(biāo)的特征,使得其非常關(guān)注控制環(huán)境培育、內(nèi)控意識(shí)形成,并接受來自股東、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、主管部門等的監(jiān)督制約,然而眾多行政事業(yè)單位與企業(yè)相比,大多是監(jiān)管者、權(quán)力履行方,缺乏必要的外部監(jiān)督,沒有盈利要求,導(dǎo)致相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制理念,內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng),對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不重視、認(rèn)識(shí)不到位。一些行政事業(yè)單位認(rèn)識(shí)出現(xiàn)誤區(qū),混淆上級(jí)業(yè)務(wù)監(jiān)督和內(nèi)部控制的關(guān)系,不注重切實(shí)履行職能職責(zé);許多單位在實(shí)際工作中流于形式,簡(jiǎn)單遵循相關(guān)規(guī)章制度,有的對(duì)內(nèi)部控制必要性存在懷疑,認(rèn)為繁瑣的制度反而降低了工作效率。內(nèi)部控制環(huán)境的不完善、內(nèi)控理念的不足,都阻礙了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的貫徹落實(shí)。

    (二)崗位職責(zé)設(shè)置不合理

    由于行政事業(yè)單位除了部門內(nèi)部職責(zé),同時(shí)要履行某一領(lǐng)域的監(jiān)管工作,這就使得崗位設(shè)置存在職責(zé)不清、職責(zé)交叉、行政管理崗與內(nèi)部管理崗重疊等情形,部分行政事業(yè)單位重外部管理工作,輕內(nèi)部管理制度,內(nèi)部運(yùn)營(yíng)多參照一般企業(yè)的內(nèi)部管理制度,而未就本單位特征設(shè)置合理的管理制度和適當(dāng)?shù)穆毮軑徫?。如某些單位?jì)劃財(cái)務(wù)部不僅負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部財(cái)務(wù)工作,還要負(fù)責(zé)監(jiān)管對(duì)象的財(cái)務(wù)管理工作、財(cái)政資金撥付工作,等等。多數(shù)行政事業(yè)單位未設(shè)立相關(guān)內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)和崗位,特別是諸如內(nèi)部控制稽核和審計(jì)崗位、預(yù)算執(zhí)行和審核崗位等。即使設(shè)置了內(nèi)部控制崗位,多數(shù)也是粗放管理,崗位權(quán)責(zé)不匹配,內(nèi)控體系不合理。有些行政事業(yè)單位甚至連不相容崗位不得兼任的要求都做不到,出現(xiàn)內(nèi)部授權(quán)審批與有關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)行、內(nèi)部稽核同項(xiàng)目實(shí)施等崗位合并,崗位職責(zé)設(shè)置不合理使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范推動(dòng)相對(duì)被動(dòng)。

    (三)財(cái)務(wù)核算基礎(chǔ)欠規(guī)范

    財(cái)務(wù)核算工作越來越得到企業(yè)管理層的重視,因?yàn)樗仁瞧髽I(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的反映,又是股東、監(jiān)管部門、銀行、投資者等的重要信息來源,上市公司更是重視財(cái)務(wù)核算工作。然而行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算工作相對(duì)薄弱,內(nèi)部財(cái)務(wù)信息不被重視,財(cái)務(wù)職能相對(duì)陳舊。首先,行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱,表現(xiàn)在原始憑證審核不嚴(yán)、會(huì)計(jì)處理不規(guī)范、科目使用和設(shè)置不符合經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)、財(cái)務(wù)資料存檔裝訂不合規(guī)、財(cái)務(wù)人員權(quán)責(zé)不匹配等。其次,財(cái)政資金預(yù)算控制較薄弱,財(cái)政預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng),預(yù)算執(zhí)行缺乏靈活性,與實(shí)際資金需求存在一定脫節(jié)現(xiàn)象。其三,實(shí)物資產(chǎn)管理不嚴(yán)格,由于行政事業(yè)單位大多是服務(wù)性,輕資產(chǎn)較多,財(cái)務(wù)核算中不注重成本核算要求,實(shí)物資產(chǎn)管理制度不嚴(yán)謹(jǐn),成本費(fèi)用分?jǐn)偛缓侠?,賬面資產(chǎn)與實(shí)物資產(chǎn)不符,甚至存在固定資產(chǎn)被占用情形。財(cái)務(wù)控制是內(nèi)部控制的重要內(nèi)容,行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算基礎(chǔ)欠規(guī)范,增加了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范推行的難度。

    (四)缺乏有效外部監(jiān)督

    部分行政事業(yè)單位未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部控制部門,或者內(nèi)部控制部門設(shè)置缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性,嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制工作的有效推進(jìn),一定程度上降低了內(nèi)部管理水平的提升。為了規(guī)避內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)和確保內(nèi)部控制實(shí)施有效運(yùn)行,還要通過外部監(jiān)督對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行再監(jiān)督、再控制,在企業(yè)組織中,特別是上市公司需要注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)公司內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)管理進(jìn)行獨(dú)立審核、鑒證,發(fā)表獨(dú)立的審計(jì)意見;而行政事業(yè)單位則缺乏有效的外部監(jiān)督,主管機(jī)關(guān)、財(cái)政審計(jì)部門側(cè)重于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督,并未對(duì)下屬單位是否建立、實(shí)施有效的內(nèi)部控制制度進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì),社會(huì)審計(jì)組織又無權(quán)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施審計(jì)。

    四、貫徹實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的建議

    (一)做好內(nèi)控培訓(xùn)工作,強(qiáng)化內(nèi)控理念

    各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本地行政事業(yè)單位構(gòu)成情況,設(shè)立專門的宣傳培訓(xùn)機(jī)構(gòu),統(tǒng)領(lǐng)本級(jí)政府內(nèi)部控制培訓(xùn)工作;特定行業(yè)主管部門也可根據(jù)行業(yè)特征,開展行業(yè)內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓(xùn)工作,如教育部門根據(jù)教育機(jī)構(gòu)特征,負(fù)責(zé)大中專院校內(nèi)部控制培訓(xùn)工作。首先,做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范宣傳工作,明確要求,強(qiáng)化認(rèn)識(shí);其次,做好單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制責(zé)任意識(shí)宣傳教育,通過學(xué)習(xí),提高認(rèn)識(shí)水平,積極參與內(nèi)部控制建設(shè);再次,開展各種形式的內(nèi)部控制培訓(xùn)活動(dòng),邀請(qǐng)專家學(xué)者講授內(nèi)部控制知識(shí),要求各單位派相關(guān)人員參加,并對(duì)接受培訓(xùn)人員進(jìn)行考核;最后,設(shè)置宣傳內(nèi)部控制的責(zé)任機(jī)構(gòu),對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控設(shè)計(jì)理念、業(yè)務(wù)實(shí)施等方面工作進(jìn)行宣傳,通過宣傳強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向控制理念,增強(qiáng)相關(guān)部門、相關(guān)人員內(nèi)控意識(shí)和責(zé)任意識(shí),做到全員參與。

    (二)設(shè)置獨(dú)立內(nèi)部控制部門,負(fù)責(zé)單位內(nèi)控建設(shè)

    行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范明確要求各類行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置有效的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu),具體負(fù)責(zé)和推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)問題。內(nèi)部控制部門應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)應(yīng)的權(quán)力范圍,保證內(nèi)部控制部門的獨(dú)立性,包括人員的獨(dú)立性和權(quán)責(zé)利益上的獨(dú)立性,只有設(shè)立了獨(dú)立的內(nèi)部控制部門,才能有效推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)。因此,各單位應(yīng)盡快籌建單位內(nèi)部控制部門,賦予必要的權(quán)力,保證人員配備,內(nèi)部控制部門根據(jù)單位特征開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作,明確單位內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn),將內(nèi)部控制建設(shè)工作分解到各部門、各責(zé)任人,并負(fù)責(zé)監(jiān)督內(nèi)部控制建設(shè)工作。內(nèi)部控制部門要對(duì)單位職能部門重新梳理,明確各崗位主要職責(zé),分清單位對(duì)外管理崗位和內(nèi)部管理崗位,避免職責(zé)交叉、職責(zé)重疊和職責(zé)不清,避免不相容崗位合并,進(jìn)而制定整改措施,保障內(nèi)部控制順利實(shí)施。

    (三)結(jié)合單位實(shí)際,設(shè)置業(yè)務(wù)層面內(nèi)控制度

    行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范重點(diǎn)關(guān)注重點(diǎn)業(yè)務(wù)層面的控制,特別是預(yù)算和收支業(yè)務(wù)、重點(diǎn)基建和政府采購(gòu)事項(xiàng)、資產(chǎn)及合同管理,為各類行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)提供規(guī)范執(zhí)業(yè),具有一般指導(dǎo)意義。然而各單位具體情況不同,各單位要根據(jù)本單位實(shí)際和特征,在內(nèi)部控制規(guī)范的宏觀指導(dǎo)下,設(shè)置符合本單位要求的具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度。例如,高等院校業(yè)務(wù)重點(diǎn)是教育經(jīng)費(fèi)劃撥和使用、科研經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)和使用、學(xué)生學(xué)費(fèi)收取與繳存、教育教學(xué)活動(dòng)開展,等等,高等院校要根據(jù)工作重點(diǎn),在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)下,設(shè)置適用的內(nèi)部控制制度,而不僅僅是套用內(nèi)部控制規(guī)范的內(nèi)容。

    (四)加強(qiáng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)考核要求,督促內(nèi)控有效實(shí)施

    行政事業(yè)單位內(nèi)部控制較企業(yè)組織存在不足之一是缺乏有效的外部監(jiān)督,業(yè)績(jī)考核未加入內(nèi)部控制要求,在缺乏有效監(jiān)督和考核的情況下,內(nèi)部控制很難一貫、有效地實(shí)施。因此,首先,各單位應(yīng)明確內(nèi)部控制責(zé)任人和責(zé)任要求,使得內(nèi)部控制監(jiān)督考核有據(jù)可依。其次,適當(dāng)引入外部監(jiān)督機(jī)制,在政府監(jiān)督基礎(chǔ)上,適當(dāng)建立外部公眾監(jiān)督機(jī)制,增強(qiáng)社會(huì)透明度,由外部監(jiān)督倒逼內(nèi)部責(zé)任嚴(yán)謹(jǐn)自律。最后,在以往的考核評(píng)價(jià)體系中加入內(nèi)部控制要求,并據(jù)以實(shí)施獎(jiǎng)懲、激勵(lì)機(jī)制,打擊內(nèi)部控制建設(shè)工作中的消極怠工,鼓勵(lì)、保護(hù)內(nèi)部控制建設(shè)工作中的積極性,逐步完善內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)體系。J

    參考文獻(xiàn):

    [1]津海,支博.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià):模式選擇與指標(biāo)構(gòu)建[J].會(huì)計(jì)研究,2015,(1).

    [2]趙紅衛(wèi).高等學(xué)校內(nèi)部控制的基本范疇與框架建構(gòu)[J].審計(jì)研究,2015,(3).

    [3]黎丹,任青竹,吳杰.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》在高校的應(yīng)用探索[J].商業(yè)會(huì)計(jì),2014,(02).

    [4]陳晶.對(duì)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》試行稿與征求意見稿的比較及思考[J].商業(yè)會(huì)計(jì),2013,(16).

    作者簡(jiǎn)介:

    張麗,女,淮北師范大學(xué)財(cái)務(wù)處高級(jí)會(huì)計(jì)師;研究方向:財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)。

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