部門預(yù)決算審查中存在的問題及應(yīng)對措施

●程亞蘭 胡曉霞

部門預(yù)決算審查中存在的問題及應(yīng)對措施

●程亞蘭 胡曉霞

新修訂《預(yù)算法》正式實施后，財政部門和各預(yù)算單位在深化部門預(yù)算改革，完善預(yù)決算管理制度，不斷優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)方面取得明顯成效。但通過實地審查后發(fā)現(xiàn)預(yù)決算差異大、預(yù)算編制不規(guī)范、決算請人代編、預(yù)決算與賬目存在兩張皮、基層預(yù)算單位無會計和會計核算不規(guī)范等一系列問題亟待改進(jìn)和完善，為此各級人大、各級政府及財政、審計等部門的審查和監(jiān)督依然任重道遠(yuǎn)。

部門預(yù)算 決算 審查措施

自2015年1月1日新修訂 《預(yù)算法》正式實施后，財政部門和各預(yù)算單位認(rèn)真貫徹、落實預(yù)算法及中央和地方政府的各項政策，進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革，完善預(yù)決算管理制度，不斷優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)，從嚴(yán)從緊從細(xì)從實編制預(yù)決算，穩(wěn)步推進(jìn)績效預(yù)算管理改革，提高預(yù)算資金分配的規(guī)范性和科學(xué)性，預(yù)決算編制質(zhì)量進(jìn)一步提高。但通過親自參與預(yù)決算審查以及對預(yù)算單位的賬目檢查工作發(fā)現(xiàn)，預(yù)決算差異大、預(yù)算編制不規(guī)范、決算請人代編、預(yù)決算與賬目存在兩張皮、基層預(yù)算單位無會計和會計核算不規(guī)范等一系列問題亟待改進(jìn)和完善。

一、部門預(yù)決算審查中存在的問題

（一）預(yù)算編制不規(guī)范

1、預(yù)算編報說明的內(nèi)容不統(tǒng)一，不能很好地發(fā)揮預(yù)算編報說明的作用。有的單位未按財政部門的要求編寫預(yù)算編報說明，有的部門雖然按要求編寫，但比較粗略不細(xì)化，特別是對部門職責(zé)、當(dāng)年的工作計劃和重點工作安排、重大收支變化情況說明不仔細(xì)，不便于預(yù)算公開和審查。

2、預(yù)算未按全口徑編制。一是部門以前年度的基本預(yù)算結(jié)余，在編制年度部門預(yù)算時未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排使用；二是轉(zhuǎn)移支付部分未在預(yù)算中充分體現(xiàn)；三是上級主管部門補(bǔ)助收入、本級財政追加預(yù)算未反映收支，在往來賬中列收列支，造成收支不實。

3、預(yù)算報表勾稽關(guān)系錯誤或者與預(yù)算編制說明數(shù)據(jù)前后不一致、不具體。收入預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不完整，比如房租收入和其他應(yīng)列未列收入，部分項目增減幅度異常未見說明，基本支出與項目支出預(yù)算串項列支等。

4、經(jīng)濟(jì)分類科目使用不正確。有的單位將本應(yīng)編制在“津貼補(bǔ)貼”政策內(nèi)的獎勵支出編入“獎金”，致使獎金超標(biāo)準(zhǔn)編報，有的單位對項目支出按經(jīng)濟(jì)科目分類較為隨意、不規(guī)范，例如在高等教育事業(yè)發(fā)展專項中列支工資福利支出-津貼補(bǔ)貼等。

5、不按照規(guī)定口徑編報預(yù)算。比如有的單位公積金提取超過上年度工資總額的12%；不可預(yù)見費(fèi)超過財政撥款安排項目支出4%的限額；有的單位“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制高于前三年預(yù)算數(shù)或高于前三年實際執(zhí)行數(shù)，同一系統(tǒng)內(nèi)對公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一等。

（二）項目支出缺乏科學(xué)合理性

1、項目支出編制不夠細(xì)化，測算依據(jù)不具體或不科學(xué)，項目開支內(nèi)容重復(fù)或項目名稱設(shè)置模糊。項目支出未做經(jīng)濟(jì)分類或按經(jīng)濟(jì)分類列支不準(zhǔn)確，從審查情況來看，這一現(xiàn)象在各預(yù)算單位的項目申報文本中普遍存在，給人的感覺就是想方設(shè)法編造項目套取預(yù)算。

2、績效管理工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)?？冃Ч芾砉ぷ髌毡榇嬖谥椖靠冃е笜?biāo)編制質(zhì)量不高，有的項目沒有填報績效指標(biāo)，有的項目績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，缺乏操作性，不利于績效評價和考核。

3、資金安排不科學(xué)，項目測算依據(jù)不合規(guī)。有的項目年年有結(jié)余，年年增加預(yù)算，造成資金閑置浪費(fèi)；有的項目幾百萬計入委托業(yè)務(wù)費(fèi)無測算依據(jù)，例如XX專項經(jīng)費(fèi)-委托業(yè)務(wù)費(fèi)中500萬元，測算依據(jù)不具體，沒有細(xì)化到具體的活動內(nèi)容，每個活動需要哪些方面的經(jīng)費(fèi)，各是多少均是空白。

4、部分項目未列入“項目采購”。按照政府采購法的規(guī)定，凡是在目錄清單內(nèi)、限額標(biāo)準(zhǔn)以上項目都應(yīng)列入項目采購計劃，但從審查的情況來看，很多項目應(yīng)列未列。另外有的建筑工程項目預(yù)算高達(dá)幾千萬，跨期建設(shè)，每年的預(yù)算既未經(jīng)過財政投資評審，也沒有社會評估機(jī)構(gòu)的工程造價概預(yù)算報告，大筆一揮，隨意列支。

5、預(yù)留或虛列專項支出預(yù)算，項目支出預(yù)算缺乏編制依據(jù)。一些單位和部門預(yù)算項目數(shù)年未有變化，項目設(shè)置與執(zhí)行是“兩張皮”，未執(zhí)行的項目資金亦未收回財政部門，仍由單位使用，使項目預(yù)算成為“套錢”預(yù)算，項目資金成為基本支出超支的資金來源，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（三）會計基礎(chǔ)薄弱

1、無會計崗位或?qū)Ｂ殨嬋藛T。由于前幾年各地推行會計集中核算，很多單位的會計崗位都撤銷了，只保留一個報賬員。而這幾年又推行國庫集中支付，原納入集中核算的單位賬目又重新退回自行核算。原有會計的單位會計人員面臨著業(yè)務(wù)生疏的現(xiàn)實，對新的預(yù)算法和新的行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則未加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，對新東西知之甚少。沒有會計的單位又面臨無編制招收不了新會計的困境，而現(xiàn)有報賬員的工作主要是整理單據(jù)和操作國庫收付款系統(tǒng)，還承擔(dān)一大堆行政性事物，也沒有精力學(xué)習(xí)會計知識。

2、會計核算不規(guī)范。一是往來長期掛賬不清理，資產(chǎn)負(fù)債表中其他應(yīng)收款、其他應(yīng)付款、長期應(yīng)付款等往來掛賬時間長，長期不清理不下賬。該收的不收，占用國家財政資金；該付的未付，也可能不用支付。二是應(yīng)由個人承擔(dān)的社保和公積金不及時扣除或扣除不足，而繳納時占用預(yù)算經(jīng)費(fèi)或往來資金戶的錢長期掛賬，不及時清理。三是核算過程中對于基本支出和項目支出劃分不清，出現(xiàn)相互串用，基本支出擠占項目支出，比如有的單位人員的工資福利支出從項目開支中列支，究其原因說是有一部分人員人頭經(jīng)費(fèi)給的不夠只好從項目中開支。支出按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類不規(guī)范。四是聘請的臨時工和勞務(wù)用工，工資等費(fèi)用列支既無合同，又沒有稅務(wù)部門原票，出現(xiàn)白條列支等現(xiàn)象也比較普遍。五是年末結(jié)轉(zhuǎn)不規(guī)范，沒有分清財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余、其他資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余科目的性質(zhì)和用途，或是平時核算時隨意串戶，導(dǎo)致有的正數(shù)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余有的負(fù)數(shù)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，賬上的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)與國庫支付系統(tǒng)的不一致。

3、會計監(jiān)管工作不力。一是銀行存款賬戶不取消，房租、水電等往來資金存入銀行賬戶隨意開支，有的單位銀行存款的余額一直是上年結(jié)轉(zhuǎn)，幾年下來未發(fā)生，也未清理。二是對會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)不到位，每年的預(yù)決算會議就安排一天或半天，只是簡單地介紹一下情況，有經(jīng)驗的人員可能能意會；大多數(shù)人覺得只是形式，聽不懂也不會編，有的干脆不參加到時候找“專家”代編，反正只要財政系統(tǒng)過關(guān)就行，有的單位甚至找到財政預(yù)算部門的人員代編，而且將勞務(wù)費(fèi)報酬打白條列支。三是檢查缺乏長效機(jī)制，近年來有的地方開展了行政事業(yè)單位票據(jù)大檢查和“7+1”專項整治活動，提前放出口風(fēng)后有的單位加班加點補(bǔ)單據(jù)、補(bǔ)手續(xù)迎接檢查，最后的結(jié)論無關(guān)痛癢，皆大歡喜。

（四）決算編制工作不規(guī)范

1、預(yù)決算報表科目設(shè)置不一致?，F(xiàn)有預(yù)決算報表科目設(shè)置并不完全一致，有些支出在預(yù)算時編入項目支出，在決算時則在基本支出中予以反映；有些支出在預(yù)算中按一個科目核算，而在決算中按兩個科目核算；有些經(jīng)濟(jì)科目在預(yù)算編制中沒有設(shè)置而在決算報表中設(shè)置了該科目等。

2、預(yù)決算差額較大。形成的原因一是預(yù)算編制數(shù)過大，尤其是項目編制時項目申報個數(shù)多，資金量大，很多單位項目的執(zhí)行率只有50%。據(jù)了解有的單位領(lǐng)導(dǎo)謹(jǐn)慎行事，怕出問題，多一事不如少一事。有的單位原本有的項目就是虛列，結(jié)果項目取消形成項目結(jié)余。二是近幾年由于政府提高津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并補(bǔ)發(fā)以前年度津補(bǔ)貼追加人員經(jīng)費(fèi)及離退休人員經(jīng)費(fèi)等費(fèi)用，也導(dǎo)致預(yù)決算差異加大。三是“三公經(jīng)費(fèi)”決算數(shù)比預(yù)算下降明顯，這主要得益于近幾年中央的八項規(guī)定和反腐倡廉力度加大，提倡厲行節(jié)約，尤其是公務(wù)接待大幅減少。

3、決算數(shù)與單位賬目脫節(jié)，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。而且有的單位數(shù)據(jù)相差還特別大，在基層調(diào)查走訪過程中據(jù)有的單位會計反映部門決算可以不管賬，只要依據(jù)業(yè)務(wù)科室給的幾個數(shù)據(jù)就可以（如當(dāng)年的結(jié)轉(zhuǎn)資金余額、XX科當(dāng)年的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)、當(dāng)年支出按功能分類的明細(xì)），其他數(shù)據(jù)都可以根據(jù)需要隨意調(diào)整。比如某單位的決算報表在財政部門相關(guān)科室的指導(dǎo)下經(jīng)過反復(fù)調(diào)整通過了，后經(jīng)與賬目核對發(fā)現(xiàn)當(dāng)年的支出決算數(shù)比財務(wù)數(shù)少了80多萬，但財務(wù)賬目的每筆開支都與國庫支付系統(tǒng)對得上，后詢問會計那80多萬是如何在決算上調(diào)減的，回答是按比例。由此可見這樣的決算還是真實的嗎？會計的賬目是否還有必要？預(yù)決算公開又有何意義？

4、決算報表的年初年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余與國庫支付系統(tǒng)不銜接，請人代編決算成為行業(yè)慣例。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)決算報表的年初年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)、會計賬目上的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)與國庫支付系統(tǒng)中的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)幾個數(shù)字都不一致，究其原因有的說是先有賬目，后有系統(tǒng)，可能是系統(tǒng)錄入不完整造成的；有的說是會計做賬有誤導(dǎo)致不一致。真不知道哪個數(shù)字才是真實的。每年提交給人大審查的預(yù)決算竟然是這樣得出的，未免也太不嚴(yán)肅了吧。

5、部分項目預(yù)算未執(zhí)行或執(zhí)行率較低，沒有相應(yīng)的約束機(jī)制，導(dǎo)致不斷虛列虛報預(yù)算的現(xiàn)象出現(xiàn)。有的單位三公經(jīng)費(fèi)及會議費(fèi)實際發(fā)生數(shù)低于預(yù)算時，為了下年不減少預(yù)算數(shù)，決算時從其他項目中調(diào)劑虛增。有的部門預(yù)算安排的項目未發(fā)生支出，也有的部門預(yù)算未安排的項目發(fā)生支出，部分項目支出超預(yù)算。如某單位公務(wù)用車購置35.96萬元，年初無預(yù)算數(shù)，從基本支出中開支5.96萬元，項目支出開支30萬元，屬于超預(yù)算。

6、部門決算數(shù)對于下一年度編制預(yù)算的指導(dǎo)和參考作用沒有體現(xiàn)。有的單位預(yù)算執(zhí)行率低，但下一年的預(yù)算照樣未降低。有的單位未提供預(yù)決算差異說明，有的雖提供了但財務(wù)決算分析說明不夠全面，如結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余產(chǎn)生負(fù)數(shù)較大原因是什么都未加以解釋等。

二、應(yīng)對的措施

上述問題的存在，究其原因主要有：部門和單位內(nèi)部控制制度不健全，資金的管理和使用效率未引起一把手和財務(wù)部門的高度重視和警惕；預(yù)算的調(diào)整和追加隨意性較大，未嚴(yán)格履行《預(yù)算法》規(guī)定的程序；單位的事業(yè)發(fā)展計劃與預(yù)算脫節(jié)，使預(yù)算與實際執(zhí)行差距較大；預(yù)算制度不盡合理，基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成部門之間苦樂不均。支出定額缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行中出現(xiàn)偏離，超支的資金來源只能擠占項目經(jīng)費(fèi)；也有長期以來的慣性思維，認(rèn)為部門和單位如果將年度收支都在預(yù)算中詳細(xì)體現(xiàn)，會造成結(jié)余過大，這部分結(jié)余再編入下年預(yù)算，會減少撥款，對單位不利，所以不愿意細(xì)化預(yù)算等。針對上述問題及形成原因，建議嚴(yán)格財務(wù)制度，提高部門預(yù)決算的質(zhì)量以及財政資金的使用效率。加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督制度，加大對審查出問題的整改力度，提高整改實效。

其一，針對預(yù)算編制的不規(guī)范，一方面要強(qiáng)化主體責(zé)任意識，如湖北省2016年推出的省級部門預(yù)算在對外報出的文本扉頁上單位法人（或一把手）應(yīng)對其完整性和真實性簽字確認(rèn)；同時各部門要加強(qiáng)對下屬單位的財務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管。二是各級財政部門要加大對各部門和單位的指導(dǎo)和監(jiān)督，把好預(yù)算編制和審核監(jiān)管關(guān)口，同時加大對分管領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算編制人的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的整體素質(zhì)和責(zé)任心，提高預(yù)算編制的質(zhì)量。

其二，針對項目支出預(yù)算編制中存在的問題，一是建議建立項目庫制度，按照中長期規(guī)劃來制定年度投資規(guī)劃，項目充分論證后，拿項目與錢匹配，有多少錢干多少事，同時也要根據(jù)輕重緩急來安排資金；二是深化預(yù)算精細(xì)化管理，完善項目支出的編報方式方法，盡可能做到同類項目支出內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和測試方式的統(tǒng)一；三是進(jìn)一步嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，堅持先有預(yù)算后有支出，嚴(yán)禁無預(yù)算支出，要按照預(yù)算績效管理的要求，確定科學(xué)合理的評價目標(biāo)，加強(qiáng)項目支出績效評價和績效審計工作，努力提高資金使用效益。

其三，針對會計人才缺乏和素質(zhì)不高的問題，一是加大對現(xiàn)有行政事業(yè)單位會計人員的培訓(xùn)，結(jié)合會計證年檢培訓(xùn)新制度和準(zhǔn)則，培訓(xùn)新的預(yù)算法，加大信息化手段的應(yīng)用，加大年度考核的力度;二是通過公開的招考引進(jìn)一部分高素質(zhì)的財會專業(yè)大學(xué)生，充實行政事業(yè)單位的會計人才隊伍，提升整體素質(zhì)；三是對于人數(shù)不多、業(yè)務(wù)量不大的行政事業(yè)單位及參公管理的單位嘗試通過政府購買會計公共服務(wù)，通過公開的招投標(biāo)委托社會上的會計師事務(wù)所及社會中介代理記賬公司進(jìn)行代理記賬，一方面可以降低費(fèi)用 （專職會計人員至少需要3000元，而代理記賬只需1000元左右），另一方面可以利用專業(yè)優(yōu)勢提高核算水平和質(zhì)量，當(dāng)然定期的監(jiān)管和考核必不可少?，F(xiàn)階段有很多地方已在嘗試，也有一些成功的經(jīng)驗，需要不斷地總結(jié)、完善和推廣。

其四，加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范會計核算，一是財政部門應(yīng)進(jìn)一步清理各預(yù)算單位的銀行賬戶和往來資金賬戶，該撤的撤，該收的收;二是每年預(yù)決算編制的時候要加大培訓(xùn)的時間，注重實效；三是針對會計核算不規(guī)范、票據(jù)不合規(guī)的問題建議國家出臺相關(guān)的政策，推行行政事業(yè)單位會計賬目實行注冊會計師定期審計制度，這樣有助于發(fā)揮會計專業(yè)人才的優(yōu)勢，借助社會力量，為看好、用好老百姓的錢袋子提供專業(yè)服務(wù)、保駕護(hù)航，同時也可以擴(kuò)展到將每年的決算也委托給社會審計，這樣可以減輕政府審計的壓力，也可以為人大審議預(yù)決算報告提供一道保險。

其五，針對決算工作中存在的問題：一是建議通過頂層設(shè)計，在預(yù)決算編報口徑和科目上趨于一致，尤其是預(yù)算支出編報口徑和科目應(yīng)盡量細(xì)化；二是加強(qiáng)對下屬單位預(yù)算執(zhí)行力的指導(dǎo)、監(jiān)控，有針對性地開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面科學(xué)的統(tǒng)籌管理好預(yù)決算工作；三是避免或減少預(yù)決算差異，加強(qiáng)制度管理的科學(xué)化是解決差異的根本辦法，制定合理支出范圍、改進(jìn)各項定額標(biāo)準(zhǔn)。

其六，創(chuàng)新工作思路，健全監(jiān)控機(jī)制，認(rèn)真分析和研究預(yù)決算差異形成的深層次原因，積極構(gòu)建有效控制預(yù)決算差異的制度平臺。例如湖北省人大開發(fā)和實施的 “人大預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中心”與財政國庫系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)崟r監(jiān)控財政資金的收支情況，并有預(yù)警系統(tǒng)對超支或異常進(jìn)行提示。這種工作機(jī)制為人大審查預(yù)決算提供過程控制和保障，將事后審查提前到事中，有利于發(fā)揮監(jiān)控的職能作用。

預(yù)算是龍頭，會計核算工作是龍身，決算是龍尾，只有龍身牢固穩(wěn)健，沒有破綻，龍頭龍尾相互銜接，首尾呼應(yīng)才能真正發(fā)揮“巨龍”的全部能量。為了使每一條龍都能正常起舞，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，政府的財政、審計等部門都應(yīng)盡職盡責(zé)，加強(qiáng)審查和監(jiān)管，看好老百姓的錢袋子。各預(yù)算部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員都應(yīng)當(dāng)殫精竭慮，用好納稅人的錢，履行好部門職責(zé)，不辜負(fù)人民期望，為祖國的建設(shè)服務(wù)?！?/p>

（作者單位：湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

楊志安，張鵬，張駿澤.完善我國政府預(yù)決算監(jiān)督體系的對策選擇 [J].遼寧大學(xué)學(xué)報，2015，（05）.