中國(guó)PPP模式的內(nèi)涵、實(shí)踐和問(wèn)題分析

□董再平

（廣東技術(shù)師范學(xué)院，廣東廣州 510400）

中國(guó)PPP模式的內(nèi)涵、實(shí)踐和問(wèn)題分析

□董再平

（廣東技術(shù)師范學(xué)院，廣東廣州 510400）

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下，推進(jìn)PPP模式具有強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求和深層改革意義。由于PPP是一種實(shí)踐產(chǎn)物，其內(nèi)涵和分類(lèi)因?qū)嵺`發(fā)展而不斷深化。我國(guó)自1984年以來(lái)，PPP實(shí)踐發(fā)展經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、推廣、回落和規(guī)制階段，但當(dāng)前仍存在諸多障礙和弊端，主要表現(xiàn)在政府缺乏發(fā)展PPP的正確理念，PPP法律法規(guī)不健全，政出多門(mén)、缺乏協(xié)同，民營(yíng)資本參與比重過(guò)低，以及體制機(jī)制不健全、運(yùn)作不規(guī)范等。推進(jìn)PPP模式健康持續(xù)發(fā)展，應(yīng)積極應(yīng)對(duì)這些弊端和障礙。

PPP模式；發(fā)展階段；存在問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private-Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）具有強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求和深層改革意義。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下，財(cái)政運(yùn)行也進(jìn)入以收支缺口持續(xù)擴(kuò)大為特征的新常態(tài)，而長(zhǎng)期以來(lái)地方政府投融資管控失當(dāng)，預(yù)算約束松弛，以政府為主體的投融資體制的運(yùn)行難以為繼。PPP模式不僅能緩解當(dāng)前財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的支出壓力，控制政府債務(wù)增量和化解債務(wù)存量，創(chuàng)新公共產(chǎn)品供給方式和財(cái)政管理方式，而且能解決民營(yíng)資本多年來(lái)遭遇的玻璃門(mén)尷尬，激發(fā)市場(chǎng)活力。因此，2014年《預(yù)算法（修訂）》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》出臺(tái)后，PPP作為地方政府公共項(xiàng)目融資機(jī)制被正式確立。之后，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委出臺(tái)了數(shù)十份文件，強(qiáng)力推進(jìn)PPP在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用。然而，PPP模式并不必然保證所有優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，運(yùn)用不當(dāng)反而會(huì)增加新的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)在實(shí)施這一模式過(guò)程中，存在一些亟需解決的問(wèn)題。

1 PPP模式的涵義和類(lèi)型

PPP最早產(chǎn)生于18世紀(jì)英國(guó)的保潔服務(wù)，但其現(xiàn)代意義的發(fā)展，則歸功于以引進(jìn)私人部門(mén)積極參與公共服務(wù)為核心內(nèi)容的新公共管理運(yùn)動(dòng)。上世紀(jì)70年代，英美在財(cái)政、信任和管理危機(jī)壓力下，積極引入PPP模式，并迅速被其他國(guó)家效仿，目前已成為全球性趨勢(shì)，涉及了包括學(xué)校、醫(yī)院、公共交通、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理等眾多公共領(lǐng)域［1］。

PPP是一種實(shí)踐產(chǎn)物，因此其內(nèi)涵因?qū)嵺`發(fā)展而不斷深化，不同國(guó)際組織、國(guó)家組織和不同學(xué)者，基于不同國(guó)別、行業(yè)和項(xiàng)目，對(duì)PPP的定義和分類(lèi)差別很大。盡管沒(méi)有統(tǒng)一看法，也未形成一致表述，但可發(fā)現(xiàn)PPP的基本內(nèi)涵是指政府與私人資本簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私人資本代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。在公私合作提供公共服務(wù)過(guò)程中，私人資本發(fā)揮資金、技術(shù)、管理等專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)建造、運(yùn)營(yíng)或管理公共設(shè)施，提供公共服務(wù)，并通過(guò)向政府部門(mén)或使用者收費(fèi)以獲取收益，政府部門(mén)則負(fù)責(zé)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)制定、履約管理和檢查監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)以更低成本、更高質(zhì)量、更好回應(yīng)提供公共服務(wù)的目標(biāo)。

由于公共服務(wù)提供可以分解為安排、付費(fèi)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)又進(jìn)一步分解為設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，因此D（Design，設(shè)計(jì)）、B（Build，建造）、O（Operate，運(yùn)營(yíng)）、M（Maintenance，維護(hù)）、O（Own，擁有）、T（Transfer，移交）、F（Finance，融資）、R（Rehabilitate，修復(fù)、重構(gòu)或再造）的不同組合就構(gòu)成了PPP的模式群。常見(jiàn)的PPP模式有O&M（運(yùn)營(yíng)與維護(hù)）、DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)，政府出資）、DBOO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)，企業(yè)出資）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）、ROT（再造-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）和BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）等。這些不同模式按私人部門(mén)參與程度，又可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類(lèi)。外包PPP是指由政府投資，私人部門(mén)承包項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，并通過(guò)政府付費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)收益，主要有服務(wù)外包、管理外包、DBMM（設(shè)計(jì)-建設(shè)-主要維護(hù)）和O&M（經(jīng)營(yíng)與維護(hù)）等。特許經(jīng)營(yíng)PPP是指政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍提供某項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶(hù)收取費(fèi)用以彌補(bǔ)成本并賺取利潤(rùn)，政府通過(guò)PPP協(xié)議明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，主要有BTO、BOOT、BTO等。私有化是指有私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府監(jiān)管下，通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)以收回投資并實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，主要有完全私有化和股權(quán)合作兩種形式。

PPP項(xiàng)目的參與者主要由政府部門(mén)、私人部門(mén)和第三方組成，其典型架構(gòu)如圖1。（1）政府制作招標(biāo)文件向社會(huì)招標(biāo)，多個(gè)公司組成一個(gè)競(jìng)標(biāo)聯(lián)合體參與投標(biāo)，政府與中標(biāo)者簽訂PPP協(xié)議。（2）競(jìng)標(biāo)聯(lián)合體成員公司出資設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV）。（3）SPV向金融市場(chǎng)融資，融資來(lái)源包括銀行貸款和公司債券。為吸引社會(huì)資本參與，政府可能為SPV提供融資擔(dān)保。（4）SPV建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)或維護(hù)PPP項(xiàng)目，向社會(huì)提供公共服務(wù)，并通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)或政府付費(fèi)的形式回收成本并賺取合理收益。（5）按照PPP協(xié)議，政府對(duì)SPV提供的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定保留一定的控制權(quán)，并對(duì)SPV運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。（6）協(xié)議期滿(mǎn)后，SPV將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府［2］。

圖1 ：PPP架構(gòu)圖

2 PPP模式在中國(guó)的實(shí)踐和內(nèi)涵

2.1 PPP在中國(guó)的實(shí)踐

我國(guó)在上世紀(jì)80年代就出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目，1984-2014年，我國(guó)PPP項(xiàng)目高達(dá)7 000-8 000個(gè)，主要是政府與國(guó)企的合作，政府與外資及國(guó)內(nèi)民間資本合作的PPP項(xiàng)目大約1 200個(gè)。30多年來(lái)，PPP發(fā)展并非一帆風(fēng)順，經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、爆發(fā)、回落和規(guī)制階段［3］。

2.1.1 探索階段（1984-1992）。1978年后，我國(guó)實(shí)施了以吸引外資為重點(diǎn)的對(duì)外開(kāi)放政策。1986年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》，鼓勵(lì)外資參與我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。廣東沿海地區(qū)一些愛(ài)國(guó)華僑開(kāi)始以BOT形式進(jìn)入電力和交通設(shè)施領(lǐng)域，建設(shè)了深圳沙角B電廠、廣深高速公路、順德德勝電廠等。當(dāng)時(shí)，中央并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，而是由外資和地方政府談判協(xié)商后執(zhí)行。

2.1.2 試點(diǎn)階段（1993-2002）。1992年十四大確立了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)后，基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革開(kāi)始引入市場(chǎng)機(jī)制。1994年中央選擇了廣西來(lái)賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長(zhǎng)江大橋和長(zhǎng)沙望城電廠作為BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。與此同時(shí)，1995年1月原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，1995年8月原國(guó)家計(jì)委聯(lián)合電力部、交通部發(fā)布了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，著手推進(jìn)PPP制度建設(shè)。在這一階段，社會(huì)資本仍以外資為主，但2001年12月，原國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間資本的若干意見(jiàn)的通知》，鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入國(guó)家未禁止的公共設(shè)施領(lǐng)域。

2.1.3 爆發(fā)階段（2003-2007）。2003年十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。由于已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，原建設(shè)部2002年底和2004年分別出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，PPP在我國(guó)得到了井噴式發(fā)展，但由于制度建設(shè)滯后，出現(xiàn)了合謀串標(biāo)、貪污腐敗、豆腐渣工程現(xiàn)象。

2.1.4 回落階段（2008-2012）。在出現(xiàn)許多損害公眾利益的背景下，加上“國(guó)進(jìn)民退”思潮的影響，國(guó)企尤其是央企開(kāi)始以PPP模式參與地方公共設(shè)施建設(shè)，而2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)更加加快了“國(guó)進(jìn)民退”的步伐。然而，“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃很快顯現(xiàn)了弊端，為促進(jìn)民間投資，2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、政策性住房建設(shè)、社會(huì)事業(yè)和國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域，2012年各部委出臺(tái)了20多個(gè)落實(shí)《意見(jiàn)》的細(xì)則，但民間資本難以與具有政府資源支持的國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)，《意見(jiàn)》效果并不顯著。在這一階段，無(wú)論從投資額度還是項(xiàng)目數(shù)量，PPP都出現(xiàn)了大幅度的下降。

2.1.5 規(guī)制階段（2013至今）。經(jīng)歷了十多年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和四萬(wàn)億刺激計(jì)劃后，我國(guó)出現(xiàn)了地方債務(wù)膨脹、經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后等現(xiàn)象。在全面深化改革和經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下，PPP被視為緩解政府性債務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能、改革財(cái)政體制和推進(jìn)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵舉措。吸取以前教訓(xùn)，這一階段尤其注重PPP制度建設(shè)，因而自2014年起，我國(guó)出臺(tái)了幾十份規(guī)范PPP的政策文件，“用兩年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國(guó)家十幾年的PPP發(fā)展道路。”［4］

2.2 中國(guó)PPP模式的內(nèi)涵和類(lèi)型

2.2.1 中國(guó)PPP模式的內(nèi)涵。雖然PPP在我國(guó)已有30多年的應(yīng)用實(shí)踐，但中國(guó)官方直到2014年才正式引入PPP概念，并將其譯為“政府與社會(huì)資本合作模式”。在官方文件中，2014年財(cái)政部和發(fā)改委分別從不同角度，闡釋了PPP模式的涵義和社會(huì)資本的范疇。然而，兩部（委）不僅定義表述不一致，甚至對(duì)社會(huì)資本范疇的規(guī)定還有一定沖突（表1）。2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)），將部分符合條件的地方融資平臺(tái)納入到社會(huì)資本的范疇，協(xié)調(diào)了兩部政策沖突。

表1 ：PPP模式的中國(guó)內(nèi)涵

2.2.2 中國(guó)PPP的模式分類(lèi)。根據(jù)發(fā)改委（發(fā)改投資（2014）2724號(hào)）文件，我國(guó)PPP模式分為政府購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)和股權(quán)合作三種形式（表2）。政府購(gòu)買(mǎi)適用于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目，主要采用BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）和委托運(yùn)營(yíng)形式。特許經(jīng)營(yíng)適用于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，通過(guò)使用者付費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目，主要采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交），ROT（重構(gòu)-運(yùn)營(yíng)-移交）等形式。對(duì)介于經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性之間的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，則采用特許經(jīng)營(yíng)或股權(quán)合作模式，通過(guò)政府補(bǔ)貼和使用者付費(fèi)相結(jié)合的方式回收投資成本。

3 中國(guó)PPP模式實(shí)踐存在的問(wèn)題和原因

在中央和地方的強(qiáng)力推動(dòng)下，近三年我國(guó)PPP項(xiàng)目呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。2013-2016年2月底全國(guó)共推出7 110個(gè)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資8.3萬(wàn)億，涵蓋了（國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)）允許的能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)行業(yè)，貴州以1 357個(gè)PPP項(xiàng)目數(shù)、山東以約1.12萬(wàn)億PPP投資額在各省中名列榜首（表3）。然而入庫(kù)項(xiàng)目落地率僅為21.7%（執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)與準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行3個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值），進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目數(shù)僅占入庫(kù)項(xiàng)目的5%，PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)還存在很大障礙。

表2 ：中國(guó)PPP模式的類(lèi)型

表3 ：2013-2016年2月底我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施情況

3.1 政府缺乏發(fā)展PPP的正確理念

PPP的順利推行，需要政府秉持正確的PPP基本理念。首先，PPP模式作為一種公共項(xiàng)目融資方式，有利于緩解財(cái)政壓力、控制政府債務(wù)和分解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；作為一種項(xiàng)目管理方式，有利于降低項(xiàng)目全生命周期成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量；作為一種社會(huì)治理模式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，改善社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理。但目前我國(guó)許多地方政府片面強(qiáng)調(diào)PPP的融資功能，忽視其作為項(xiàng)目管理模式和社會(huì)治理模式所帶來(lái)的其他優(yōu)勢(shì)，個(gè)別地方甚至明確社會(huì)資本“可以入股但絕對(duì)不能控股”，使PPP項(xiàng)目公司異化為國(guó)有控股企業(yè)，完全失去我國(guó)發(fā)展PPP的初衷。其次，由于我國(guó)官本位文化濃厚，長(zhǎng)期以來(lái)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中處于主導(dǎo)地位，因而缺乏與社會(huì)資本合作的平等意識(shí)、法制意識(shí)和契約意識(shí)。加上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)定期換屆，但PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)而要經(jīng)歷多屆政府，因而后屆政府往往以行政命令隨意修改合同條款，憑借行政權(quán)力改變承諾，甚至單方面終止合同。這些理念的缺失使得民營(yíng)資本不敢或不愿參與PPP項(xiàng)目。

3.2 PPP法律法規(guī)不健全

目前，由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的《特許經(jīng)營(yíng)法》和由財(cái)政部牽頭起草的《政府與社會(huì)資本合作法》尚未出臺(tái)?，F(xiàn)有PPP相關(guān)規(guī)范性文件中，大多是國(guó)務(wù)院相關(guān)部委制定的PPP部委規(guī)章、地方政府制定的管理?xiàng)l例和針對(duì)具體項(xiàng)目制定的專(zhuān)營(yíng)管理辦法，這種過(guò)低立法模式不利于國(guó)家對(duì)PPP進(jìn)行統(tǒng)一管理。而且，部委規(guī)章間的沖突、矛盾也使地方政府和實(shí)業(yè)界無(wú)所適從。比如對(duì)本級(jí)政府獨(dú)資和控股的國(guó)有企業(yè)特別是政府融資平臺(tái)能否作為社會(huì)資本參與到本級(jí)政府PPP項(xiàng)目，相關(guān)政策并未明確，甚至自相矛盾。財(cái)金［2014］76號(hào)規(guī)定本級(jí)政府獨(dú)資和控股的國(guó)有企業(yè)包括融資平臺(tái)公司不能作為社會(huì)資本參與到本地的PPP項(xiàng)目；發(fā)改投資［2014］2724規(guī)定“符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和其他各類(lèi)企業(yè)”可作為社會(huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目，但并未對(duì)“符合條件”的作出解釋。雖然國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)文件規(guī)定本級(jí)政府獨(dú)資和控股的國(guó)有企業(yè)（包括符合條件的地方融資平臺(tái)公司）可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目，但地方政府與其獨(dú)資或控股的國(guó)有企業(yè)合作，很難真正提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和水平，可能違背推行PPP的初衷。

3.3 PPP政出多門(mén)，缺乏協(xié)同

PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)公共領(lǐng)域和政府部門(mén)，甚至跨越多個(gè)行政區(qū)域，因此需要設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目全過(guò)程的實(shí)施和管理，并建立一套行之有效的工作機(jī)制。目前，我國(guó)中央政府尚未成立PPP專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，PPP政策文件主要由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委兩部門(mén)牽頭制定。由于缺乏協(xié)同，兩部委分別下發(fā)各自的政策文件，建立各自的項(xiàng)目庫(kù)，并要求本系統(tǒng)下轄部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目合適性的判定、操作模式的選擇和項(xiàng)目的規(guī)范管理。在這種情況下，造成了省級(jí)政府由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)、市級(jí)政府卻由發(fā)改部門(mén)主導(dǎo)，或省級(jí)政府由發(fā)改部門(mén)主導(dǎo)、市級(jí)政府由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的局面。多部門(mén)主導(dǎo)和上下級(jí)政府主導(dǎo)部門(mén)的不一致，造成了部門(mén)之間政策不一致，協(xié)調(diào)溝通成本加大，必然導(dǎo)致PPP工作的困擾和低效［5］。2016年8月和10月，發(fā)改委和財(cái)政部分別發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，兩份文件對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的論證和法律適用的規(guī)定并不一致。不僅如此，文件不僅沒(méi)有明確界定“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”的涵義，而且均覆蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域，可能導(dǎo)致操作時(shí)無(wú)所適從。

3.4 民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目比重過(guò)低

目前參與PPP項(xiàng)目的“社會(huì)資本”基本是中央國(guó)企、地方國(guó)企和融資平臺(tái)，民營(yíng)資本比重過(guò)低。對(duì)政府而言，收益充足、風(fēng)險(xiǎn)較小的公共項(xiàng)目，政府不愿意將其推向市場(chǎng)與社會(huì)資本合作，而收益率不高、風(fēng)險(xiǎn)較大的公共項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)資本又沒(méi)有吸引力。雖然收益不足以覆蓋投資成本的項(xiàng)目可以得到政府付費(fèi)或財(cái)政補(bǔ)貼，但42號(hào)文明確規(guī)定PPP財(cái)政支出責(zé)任不得超過(guò)一般公共預(yù)算支出的10%，極大限制了財(cái)力偏弱的地方政府推出此類(lèi)項(xiàng)目的空間。對(duì)民營(yíng)資本而言，目前我國(guó)盈利能力較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益率普遍為8%-9%，稍低一點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)期收益率只有4.9%-6.5%左右，而2014年民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)凈資產(chǎn)收益率達(dá)到了14.04%，超過(guò)目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目能夠帶來(lái)的回報(bào)，顯然PPP項(xiàng)目吸引力不夠［6］。加上政府缺乏發(fā)展PPP的正確理念，也使民營(yíng)資本有所忌憚、望而卻步。這樣，政府與社會(huì)資本的合作就實(shí)質(zhì)變?yōu)椤肮献鳌?，甚至是“左手與右手”的合作，可能重蹈公共領(lǐng)域中政企不分、效率低下從而增加新的風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 PPP體制機(jī)制不健全，運(yùn)作不規(guī)范

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目操作流程有項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交五個(gè)階段，目前在每一階段，都存在運(yùn)作機(jī)制不健全、運(yùn)作不規(guī)范現(xiàn)象。

3.5.1 項(xiàng)目識(shí)別階段?！恫僮髦改稀穼?duì)PPP項(xiàng)目的篩選原則是“投資規(guī)模較大，需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活，市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目”，過(guò)于籠統(tǒng)，在政績(jī)需求至上、地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力缺乏監(jiān)督的情況下，地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目選擇幾乎享有決定權(quán)，形象工程、政績(jī)工程無(wú)法避免。物有所值評(píng)價(jià)指引和財(cái)政承受能力論證主要以定性為主，評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和有效性難以保證。實(shí)踐中，有些地方政府偷梁換柱，利用PPP模式從事商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)開(kāi)發(fā)等純競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)；有些地方政府將原BT項(xiàng)目回購(gòu)時(shí)間變長(zhǎng)，直接包裝成PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本幾乎不涉及項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，或者地方政府通過(guò)“暗股協(xié)議”或“代持股協(xié)議”等方式實(shí)現(xiàn)政府對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際控制和管理，社會(huì)資本表面上控股、參股，實(shí)則僅僅只承擔(dān)融資職能等等。

3.5.2 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。首先，盡管《指南》明確了風(fēng)險(xiǎn)分配原則和風(fēng)險(xiǎn)分配框架，但過(guò)于寬泛、模糊。實(shí)踐中由于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和度量的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和傳遞性，PPP協(xié)議的長(zhǎng)期性、關(guān)系性、不完全性，以及政府可能由于專(zhuān)業(yè)能力、談判能力或?yàn)榱嗽黾禹?xiàng)目吸引力等原因，很難做到風(fēng)險(xiǎn)的合理公平分配。其次，公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制不完善。PPP項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持“盈利但不暴利”原則，但政府監(jiān)管部門(mén)難以得到社會(huì)資本真實(shí)的成本信息，加上PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性、市場(chǎng)需求等多個(gè)因素，精確定價(jià)幾無(wú)可能，這就為公共服務(wù)漲價(jià)、損害公共利益創(chuàng)造了條件。

3.5.3 項(xiàng)目采購(gòu)階段。首先，公開(kāi)招標(biāo)是當(dāng)前主要的PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式，但公開(kāi)招標(biāo)適宜于核心邊界條件明確，雙方權(quán)利義務(wù)清晰，并有3家以上社會(huì)資本通過(guò)資格預(yù)審的項(xiàng)目。但大量PPP項(xiàng)目核心邊界條件模糊不清，質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)出模糊，難以通過(guò)契約清晰描述，因而公開(kāi)招標(biāo)常常導(dǎo)致招標(biāo)失敗。其次，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是PPP模式成功的關(guān)鍵和前提，而PPP模式中可能出現(xiàn)嚴(yán)重的“供給方缺陷”。公共服務(wù)的自然壟斷性決定了客觀上難以存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的供給市場(chǎng)，如污水處理、公共交通、監(jiān)獄管理等公共服務(wù)，如果“不是為了政府需要，根本就不會(huì)有市場(chǎng)?！保?］由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的供給市場(chǎng)，政府可能不得不采取“邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)”方式，但這將使政府在PPP談判中陷入被動(dòng)地位，難以保證公共服務(wù)的低成本和高質(zhì)量，甚至引發(fā)私下灰色交易、貪污腐敗等違法違規(guī)行為。

3.5.4 項(xiàng)目執(zhí)行階段。PPP協(xié)議的不完全性和關(guān)系性使得政府對(duì)PPP協(xié)議的管理難度較大，加上PPP持續(xù)跨度時(shí)間長(zhǎng)，長(zhǎng)期內(nèi)PPP所處政治、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和社會(huì)環(huán)境可能會(huì)發(fā)生很大變化，公私雙方都無(wú)法精確預(yù)見(jiàn)未來(lái)可能發(fā)生的所有事項(xiàng)，也就不可能將未來(lái)所有變化都納入到合同當(dāng)中，即使能夠成功預(yù)見(jiàn)，也難以精確地以一種雙方毫無(wú)爭(zhēng)議的語(yǔ)言進(jìn)行締約。同時(shí)，公共服務(wù)的效益包括經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益，難以甚至無(wú)法精確計(jì)量，因此其質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)難以界定，更難以通過(guò)契約清晰描述。因此，PPP執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)頻繁的“再談判”，但《操作指南》并未建立起“再談判”的具體規(guī)則，這為PPP的順利運(yùn)行埋下了隱患。

3.5.5 項(xiàng)目移交階段。項(xiàng)目移交包括移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)交割和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。由于PPP項(xiàng)目一般都會(huì)持續(xù)20—35年，項(xiàng)目后期社會(huì)資本可能選擇一些管理策略來(lái)維持低成本，致使移交給政府的公共設(shè)施質(zhì)量下降，甚至難以正常提供公共服務(wù)。因此，項(xiàng)目的移交范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序需要在合同中進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確的描述，但《操作指南》沒(méi)有做出具體規(guī)定，可能導(dǎo)致項(xiàng)目移交時(shí)爭(zhēng)議不斷，甚至引起延遲移交，深圳沙角B電廠項(xiàng)目就因此延期了一年四個(gè)月移交［8］。

4 結(jié)論和政策建議

雖然我國(guó)PPP經(jīng)過(guò)了30多年的發(fā)展，并在國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委頒布的一系列文件中，逐步形成了符合中國(guó)國(guó)情的PPP的內(nèi)涵和形式，但目前仍處于建章立制的規(guī)制階段，還存在制約PPP發(fā)展的諸多障礙。推進(jìn)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展，可從以下五方面入手：

第一，樹(shù)立正確理念。政府要充分認(rèn)識(shí)到，PPP不僅僅是一種公共服務(wù)的融資模式，也能通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私人部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率，同時(shí)還能轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。政府必須樹(shù)立發(fā)展PPP的正確理念，主動(dòng)適應(yīng)“掌舵而不是劃槳”的職能定位。

第二，強(qiáng)化契約精神和法治精神。PPP的靈魂在于雙方的契約精神。鑒于我國(guó)政府相對(duì)缺乏契約意識(shí)，因此應(yīng)建立完善的PPP契約司法制度，明確規(guī)定政府部門(mén)違約行為的判定依據(jù)和懲罰措施；同時(shí)，政府部門(mén)必須將PPP項(xiàng)目信息包括項(xiàng)目定價(jià)依據(jù)、質(zhì)量信息、財(cái)務(wù)報(bào)告和監(jiān)督情況向社會(huì)公眾報(bào)告，由社會(huì)公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

第三，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。加快《特許經(jīng)營(yíng)法》和《政府與社會(huì)資本合作法》立法進(jìn)度，解決相關(guān)法律、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突的問(wèn)題，盡快制定PPP模式各項(xiàng)配套制度，包括繼續(xù)完善PPP體制機(jī)制、建立“再談判”和移交環(huán)節(jié)的相關(guān)制度等。

第四，建立PPP相關(guān)機(jī)構(gòu)。建立跨部門(mén)的PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，并切實(shí)保證該機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行；建立PPP智囊機(jī)構(gòu)，及時(shí)跟蹤國(guó)外PPP最新動(dòng)態(tài)，并結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和PPP實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，完善PPP操作程序和實(shí)施細(xì)則；積極引入第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和管理。

第五，加大對(duì)民營(yíng)資本的政策支持。政府要摒棄對(duì)民營(yíng)資本的歧視，破除民營(yíng)資本的隱性壁壘，對(duì)民營(yíng)資本和國(guó)有企業(yè)一視同仁，并在PPP采購(gòu)時(shí)適度向民營(yíng)資本傾斜；增強(qiáng)契約意識(shí)，恪守PPP協(xié)議，消除民營(yíng)資本顧慮和擔(dān)心；建立民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策體系。

［1］王荊杰.全球PPP模式的發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)分析［N］.期貨日?qǐng)?bào)，2015-05-26.

［2］陳志敏.中國(guó)的PPP實(shí)踐：發(fā)展、模式、困境與出路［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2015（5）：68-84.

［3］［8］金永祥.從中國(guó)PPP發(fā)展歷程看未來(lái)［N/OL］.［2014 -08-01］.http：//opinion.caixin.com/2014-08-01/1007 12038.htm l.

［4］張璐晶.專(zhuān)訪(fǎng)全國(guó)人大代表、財(cái)政部副部長(zhǎng)、財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌：正抓緊推進(jìn)總規(guī)模1800億元的中國(guó)PPP融資支持基金［EB/OL］.http：// www.cpppc.org/ppptpbd/3081.jhtml.

［5］魏加寧.PPP“冷熱不均”的原因分析與政策建議［J］.新金融評(píng)論，2015（5）：69-81.

［6］2015中國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)分析報(bào)告［EB/OL］.［2015 -08-25］.http：//www.cssn.cn/zk/zk_zkbg/t20150825_ 2134844.shtml.

［7］詹國(guó)彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買(mǎi)家—政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的困境與破解之道［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013（5）：142-150.

責(zé)任編輯 許巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.023

F830.59

A

1004-0544（2017）02-0129-06

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（GD 15CYJ02）。

董再平（1970－），男，湖南衡陽(yáng)人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，廣東技術(shù)師范學(xué)院教授。