新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的法律障礙與破解路徑

王小麗

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的法律障礙與破解路徑

王小麗

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

新型農(nóng)村合作金融組織形式多樣，對緩解農(nóng)村貸款難、提升農(nóng)村金融服務(wù)等具有重要意義。作為新生事物，新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展面臨諸多法律阻礙，主要體現(xiàn)在農(nóng)村合作金融立法不足、監(jiān)管體制缺陷、內(nèi)部控制機(jī)制不健全等方面。因此，亟須通過完善立法、完善監(jiān)管體制以及健全內(nèi)部控制機(jī)制等對策，來破解新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的法律障礙，以發(fā)揮其在實現(xiàn)普惠金融目標(biāo)中的重要作用。

新型農(nóng)村合作金融組織；立法；監(jiān)管；內(nèi)部控制

一、我國新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展

(一)新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的主要形態(tài)

目前，我國新型農(nóng)村合作金融的組織復(fù)雜多樣，按照不同監(jiān)督管理主體的標(biāo)準(zhǔn)，基本可以劃分為四類形態(tài)：第一類是由中國銀監(jiān)會監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批成立的農(nóng)村資金互助社。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，這類合作金融組織截至2013年年底共有49家，具有金融業(yè)務(wù)許可證，是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但由于準(zhǔn)入門檻高，且未能充分體現(xiàn)出社區(qū)性和合作互助性，導(dǎo)致其發(fā)展緩慢，尚未能有效發(fā)揮其對農(nóng)村金融的推動作用。第二類是由扶貧辦和財政部門共同聯(lián)手審核批準(zhǔn)成立的貧困村互助資金試點。此類貧困村互助資金組織雖然屬于沒有金融業(yè)務(wù)許可證的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但由于扶貧辦和財政部門聯(lián)合的嚴(yán)格管理，其運作較規(guī)范，加之貧困村互助資金試點增強(qiáng)了農(nóng)戶合作互助意識，提升了農(nóng)戶信用意識和自我管理能力，使得此類合作金融組織發(fā)展具有一定規(guī)模。第三類是由農(nóng)業(yè)、供銷等相關(guān)部門牽頭組織并以農(nóng)民專業(yè)合作社為基礎(chǔ)而成立的農(nóng)民資金互助合作社。由于這類農(nóng)村金融組織缺乏金融業(yè)務(wù)許可證，未納入金融監(jiān)管部門的監(jiān)管對象，因此，數(shù)量多、規(guī)模大、形式多樣，在新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展過程中成為最為特殊、最具活力同時風(fēng)險隱患最突出的一個組織形態(tài)。第四類是則由農(nóng)民自愿、自發(fā)建立的農(nóng)民資金互助社，包括依托農(nóng)民專業(yè)合作社在社員內(nèi)部開展進(jìn)行的資金互助[1]。這部分金融組織由于自發(fā)性、任意性較強(qiáng)，因此，數(shù)量難以統(tǒng)計。從 2014年中央 1 號文件關(guān)于發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織的政策內(nèi)容來看，目前國家主要支持、鼓勵發(fā)展的是第三種和第四種形態(tài)。

(二)新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的重要性

大力發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織源于我國廣大農(nóng)戶數(shù)量多、經(jīng)營規(guī)模細(xì)小以及熟人社會的基本國情。在發(fā)展新型農(nóng)村合作金融模式下，農(nóng)村金融系統(tǒng)性金融風(fēng)險能夠降到最低限度。實踐證明，新型農(nóng)村合作金融組織能夠有效緩解農(nóng)村貸款難境況，大力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，顯著增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)村金融服務(wù)績效。首先，新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展可以健全我國農(nóng)村的金融組織體系，加強(qiáng)農(nóng)民與商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)以及政府部門之間的交流溝通，降低農(nóng)民在農(nóng)村金融市場中的交易成本，并解決農(nóng)村金融市場中由于信息不對稱而產(chǎn)生的問題，并有利于國家扶貧扶農(nóng)政策資金的貫徹落實。其次，新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展還可以進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民的融資途徑，消除在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中農(nóng)民急需資金的問題，從而促使他們能夠盡快進(jìn)行相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，獲取收益。再次，新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展可以增進(jìn)國家關(guān)于發(fā)展農(nóng)村金融、鼓勵金融創(chuàng)新等政策的貫徹實施，提高“三農(nóng)”工作的效率[2]。

二、新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展面臨的主要法律障礙

(一)新型農(nóng)村合作金融組織立法的不足

1．立法較分散，位階相對較低

我國農(nóng)村合作金融的探索與發(fā)展已有一定的歷史，但迄今并未有一部專門的農(nóng)村合作金融基本法律，缺乏對農(nóng)村合作金融組織的法律地位、經(jīng)營范圍、管理、責(zé)任等進(jìn)行明確的規(guī)定，這無疑會制約農(nóng)村合作金融的有序發(fā)展。2007年7月，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》正式實施，實現(xiàn)了對農(nóng)村的生產(chǎn)合作、消費合作等組織有法可依的局面，但并未涉及合作金融，也缺乏對農(nóng)村合作金融組織的具體規(guī)定。2007年，中國銀監(jiān)會依據(jù)國家相關(guān)政策陸續(xù)出臺了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》以及《農(nóng)村資金互助社組建審批指引》等一系列規(guī)范性文件，表明國家對發(fā)展農(nóng)村合作金融的重視，但是這些部門規(guī)章的法律位階較低，而且立法較分散，很難為新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供充足的法律保障。

2．立法內(nèi)容有失偏頗

首先，相關(guān)立法中存在資金互助組織界定和規(guī)范不清的問題。2007年陸續(xù)出臺的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性法律文件中普遍存在對資金互助組織法律內(nèi)涵界定不清、內(nèi)容模糊等問題。目前，我國非正規(guī)農(nóng)村資金互助社形態(tài)多樣、數(shù)量龐大，其中很多難以符合《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》 要求，也無法得到政府或者工商部門的認(rèn)可，面臨“合法性危機(jī)”的尷尬境地。另外，在關(guān)于農(nóng)村資金互助社所頒布的相關(guān)條例中，還存在市場準(zhǔn)入、從業(yè)人員準(zhǔn)入制度等不足。其次，相關(guān)立法內(nèi)容偏失合作金融的立法理念和價值。在《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中將資金互助社組織定位為企業(yè)法人，并對注冊資本進(jìn)行明確，這些內(nèi)容在一定程度上違反合作金融的立法指導(dǎo)思想。我國尚處于資本逐利的社會氛圍下，合作社文化的培育剛剛起步，資金互助社相關(guān)立法內(nèi)容的不完善會進(jìn)一步加劇其喪失合作金融的本性，從而誘發(fā)資金互助社在運營中產(chǎn)生一定風(fēng)險。

(二)新型農(nóng)村合作金融組織監(jiān)管的缺陷

由于我國新型農(nóng)村合作金融組織的民間自發(fā)性意愿濃厚，創(chuàng)新形態(tài)多元化且情況復(fù)雜多樣，同時，對于“誰監(jiān)管、監(jiān)管什么、如何監(jiān)管”這一核心問題也未得以有效解決，因此，使得農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村合作金融組織在發(fā)展過程中存在政府監(jiān)管過度或者監(jiān)管真空的問題，導(dǎo)致一些金融風(fēng)險產(chǎn)生。新型農(nóng)村合作金融作為一種新生事物，其發(fā)展離不開政府的支持和干預(yù)，但是農(nóng)村資金互助社自身的草根性、自發(fā)性特征不需要政府過多地介入。由于新型農(nóng)村合作金融組織的規(guī)定大多存在于部門規(guī)章、暫行規(guī)定等法律位階較低的規(guī)范中，因此，在實踐中如何貫徹實施主要由地方政府把握。一方面，部分地方政府對發(fā)展新型農(nóng)村合作金融干預(yù)的剛性依然較強(qiáng)，對資金互助社寄予厚望，因此，會過多地介入新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展中，由“裁判者”轉(zhuǎn)型為“參與者”[3]，為追求地方政績極力鼓勵新型農(nóng)村合作金融組織擴(kuò)張發(fā)展，并對自治性的新型農(nóng)村合作金融組織強(qiáng)加賦予某些政府管理部門的職責(zé)，將農(nóng)村資金互助社的草根性、合作性等特質(zhì)逐漸消失。另一方面，由于新型農(nóng)村合作金融發(fā)展進(jìn)程緩慢，治理的難度系數(shù)較大，監(jiān)管成本高，對新農(nóng)村建設(shè)的實際成效存在見效慢、代價大的因素影響，有些地方政府存在任其自生自滅、放任自流的態(tài)度，從而導(dǎo)致新型農(nóng)村合作金融組織在發(fā)展中不斷出現(xiàn)新問題，不利于農(nóng)村金融的穩(wěn)定運行。

(三)新型農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部控制機(jī)制的不健全

1．產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的不完善

發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織既包括正規(guī)的銀監(jiān)會批設(shè)的資金互助社，也包括非正規(guī)的民間創(chuàng)新自發(fā)的資金互助社，這些新生的資金互助社內(nèi)部治理勢必存在不合理。盡管大多數(shù)農(nóng)村合作金融組織基本上都會設(shè)置會員代表大會、理事會和監(jiān)事會，但這些機(jī)構(gòu)的職能并未得到充分發(fā)揮。由于社員知識有限，社員代表大會鮮有召開，幾乎是徒有其名；理事會成員很多是來自地方政府的行政任命，并不是由會員選舉產(chǎn)生；監(jiān)事會級別較低，難以發(fā)揮有效監(jiān)管和約束的作用?！叭龝敝卫斫Y(jié)構(gòu)的缺陷使農(nóng)村合作金融組織并沒有形成有效的內(nèi)部制衡機(jī)制，不利于金融風(fēng)險的防范。

2．缺乏有效的激勵和約束機(jī)制

大部分新型農(nóng)村合作金融組織工作條件較差，組織規(guī)模小，管理層和部分業(yè)務(wù)人員的薪酬待遇、提升機(jī)會也很少與經(jīng)營業(yè)績掛鉤，因此，很難留住經(jīng)驗豐富的復(fù)合型人才。而即便是農(nóng)村合作金融組織的工作人員在這樣的發(fā)展空間里，大多數(shù)在業(yè)務(wù)操作中也是更關(guān)注自身的利益而不在乎自己組織的損失。此外，目前較多農(nóng)村資金互助組織的信貸風(fēng)險內(nèi)控管理體系重在關(guān)心表面制度建設(shè)，對貫徹執(zhí)行較為忽視，存在普遍的重貸輕管現(xiàn)象。在新型農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部約束制度匱乏的情形下，從業(yè)人員極易出現(xiàn)操作風(fēng)險，甚至發(fā)生嚴(yán)重的“內(nèi)部人”控制和投機(jī)尋租現(xiàn)象，從而不利于農(nóng)村資金互助組織的健康發(fā)展。

三、破解發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織法律障礙的路徑

(一)建立完善的法律保障體系

1．盡快出臺專門的農(nóng)村金融法律法規(guī)

一個相對軟化的外部法制環(huán)境必然會促生各種機(jī)會主義行為。發(fā)達(dá)國家在建立農(nóng)村合作金融體系之初就制定出臺專門的法律，如日本的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、德國的《合作銀行法》以及美國的《聯(lián)邦信用社法》等，這些專門性法律法規(guī)在促進(jìn)本國農(nóng)村合作金融發(fā)展中發(fā)揮了重要的法律保障作用。為了推動我國新型農(nóng)村合作金融的規(guī)范運行和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，盡快出臺專門的《農(nóng)村合作金融法》《農(nóng)業(yè)信貸法》《農(nóng)業(yè)保險法》等一系列法律法規(guī)，重視合作金融理念，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)尤其是大量新型農(nóng)村合作金融組織的運營有法可依。在這些法律中，應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村合作金融組織的法律地位、業(yè)務(wù)范圍和運行機(jī)制；應(yīng)確立農(nóng)村合作金融組織服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，堅持合作互助的原則；應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村合作金融組織、監(jiān)管部門和政府相關(guān)部門各自的權(quán)利與義務(wù)；應(yīng)相應(yīng)規(guī)定農(nóng)村合作金融行業(yè)協(xié)會的建立、運行、職能與責(zé)任等。

2．完善相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容

充分發(fā)揮法律法規(guī)對新型農(nóng)村合作金融的保障監(jiān)督作用，不僅需要一系列專門法律法規(guī)的建立，還需要修訂、完善現(xiàn)有的法律規(guī)范。其一，為了堅持合作金融的基本原則，可以把現(xiàn)行法律規(guī)范中與此原則相違背的具體規(guī)定進(jìn)行修改。例如，可以把《農(nóng)村資金互助社管理暫行辦法》中關(guān)于成立資金互助社需要注冊資本的規(guī)定取消，明確為只需要有成員出資，并符合組織的章程要求。其二，完善新型農(nóng)村金融組織市場準(zhǔn)入的法律規(guī)定?！白匀蝗艘匀说纳矸荻?dāng)然取得民事權(quán)利能力即主體資格，而社會組織只有在具備法律規(guī)定的條件時才能成為民事主體”[4]。因此，在現(xiàn)代法治國家，新型農(nóng)村合作金融組織要取得民事主體資格，必須履行法律規(guī)定的手續(xù)，即準(zhǔn)入制度。面對我國大量非正規(guī)資金互助社的合法性尷尬境地，應(yīng)對當(dāng)前資金互助社準(zhǔn)入的法律規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)修改：應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)差異對待的原則，區(qū)別設(shè)置市場準(zhǔn)入的門檻，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)、中西部落后地區(qū)等的資金互助社設(shè)置不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)當(dāng)簡化設(shè)立程序，改復(fù)雜的審批制為便捷的登記制，有利于防止政府的過多干預(yù)，提高效率，促進(jìn)新型農(nóng)村合作金融組織的成長壯大。

(二)完善新型農(nóng)村合作金融的政府監(jiān)管體制

1．明確地方政府對新型農(nóng)村合作金融的監(jiān)管職責(zé)

黨的十八屆三中全會中提出“地方金融監(jiān)管”的概念，更加明確了新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展中政府監(jiān)管的必要性和正當(dāng)性。原因在于：我國新型農(nóng)村合作金融組織涉眾面多，形式復(fù)雜多樣，而地方政府可以利用自身優(yōu)勢便利地了解情況并較快地處理問題。同時，目前新型農(nóng)村合作金融組織是基于社區(qū)熟人社會基礎(chǔ)而建立的一種地方性法人組織，較少出現(xiàn)跨區(qū)經(jīng)營的情形，即使出現(xiàn)金融問題，也往往是區(qū)域性的金融風(fēng)險，而地方政府本身就有維護(hù)地方金融穩(wěn)定的職責(zé)。

2．注重發(fā)揮銀監(jiān)會和各地銀監(jiān)局的監(jiān)管作用

結(jié)合新型農(nóng)村合作金融組織點多面廣、經(jīng)營狀況和風(fēng)險控制能力情況存在較大差異的實際，應(yīng)實行分類監(jiān)管與差異化監(jiān)管的原則，制定區(qū)別的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方法，以提高監(jiān)管的有效性。金融監(jiān)管部門還應(yīng)大力采用現(xiàn)代科技手段，建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制[5]，對新型農(nóng)村合作金融組織的金融風(fēng)險實施全面從嚴(yán)的有效監(jiān)管。

(三)健全新型農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部控制機(jī)制

1．應(yīng)完善新型農(nóng)村合作金融組織的法人治理結(jié)構(gòu)

為了逐步實現(xiàn)新型農(nóng)村合作金融組織的民主管理，真正發(fā)揮理事會、監(jiān)事會和會員代表大會的相互制衡作用，應(yīng)在相關(guān)法律規(guī)范中明確“三會”的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。隨著農(nóng)村合作金融組織產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化，應(yīng)明確由作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)代表會員利益的會員代表大會通過選舉產(chǎn)生理事會和監(jiān)事會，改變由政府相關(guān)部門委任的部分現(xiàn)狀，理事會依據(jù)規(guī)范章程聘任業(yè)務(wù)經(jīng)營的經(jīng)理人，而監(jiān)事會應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的作用，以有效防范和化解源于其自身缺陷引發(fā)的金融風(fēng)險。

2．應(yīng)建立有效的激勵與約束機(jī)制

發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織是一個長期探索、逐步完善的過程，為了保障新型農(nóng)村合作金融持續(xù)穩(wěn)健運行，應(yīng)建立健全相應(yīng)的崗位績效問責(zé)制度、信貸管理制度、會計審計制度以及風(fēng)險核查制度等一系列的經(jīng)營管理機(jī)制。通過這些制度的落實執(zhí)行，規(guī)范新型農(nóng)村合作金融組織的資產(chǎn)負(fù)債、貸款發(fā)放、員工分工與職責(zé)、核查方式等行為，及時發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村合作金融組織日常運行中的違規(guī)、違法操作行為和潛在的風(fēng)險，對出現(xiàn)問題的進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)和解決，以此來激勵和約束相關(guān)經(jīng)營管理人員，提升新型農(nóng)村合作金融組織防范和化解金融風(fēng)險的水平。

[1]汪小亞．發(fā)展新型農(nóng)村合作金融[J]．中國金融，2014(5)．

[2]史秀云，等．發(fā)展新型農(nóng)村互助合作金融組織，促進(jìn)農(nóng)民收入增長[J]．商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013(12)．

[3]劉倫．全新模式打造村鎮(zhèn)銀行[J]．農(nóng)村金融，2007(2)．

[4]王利明．民法總則研究[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003．

[5]劉芳．我國利率市場化改革中的金融風(fēng)險防范研究[J]．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2012(4)．

[責(zé)任編輯薄剛]

2017-03-15

安徽財經(jīng)大學(xué)校級重點科研項目“注冊制下證券市場信息披露法律制度研究”(ACKY1718ZDB)

王小麗，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，博士，研究方向：金融法。

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2095-0292(2017)03-0082-03