外資并購(gòu)安全審查制度的現(xiàn)狀及問題反思

岳 鷹

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

外資并購(gòu)安全審查制度的現(xiàn)狀及問題反思

岳 鷹

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

要實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入前負(fù)面清單開放政策，外資安全審查制度的建立是“寬開放，嚴(yán)監(jiān)管”的重要組成部分。外資并購(gòu)安全審查作為外資制度的重要內(nèi)容，已被提上改革議程。文章主要從外資并購(gòu)安全審查的內(nèi)容以及概念詮釋辨析，我國(guó)現(xiàn)行外資安全審查制度相關(guān)法律，以及對(duì)我國(guó)現(xiàn)存外資安全審查立法層級(jí)問題、主體身份明晰、申報(bào)主體的改進(jìn)方面存在的問題進(jìn)行反思，從而為我國(guó)外資法草案建立和完善提供助力。

外資并購(gòu)；投資；國(guó)家安全；審查

隨著中美投資協(xié)定談判的進(jìn)行，我國(guó)在國(guó)際社會(huì)與國(guó)內(nèi)吸引外資需要的推動(dòng)下意圖接受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與負(fù)面清單相結(jié)合的外資管理模式，并在此基礎(chǔ)上首先開放上海等自貿(mào)區(qū)已先行先試。從2004年聯(lián)想成功并購(gòu)IBM之后，中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)逐年遞增，但在美國(guó)的并購(gòu)屢次因?yàn)閲?guó)家安全審查碰壁，如中海油收購(gòu)優(yōu)尼科、海爾收購(gòu)美麥克、華為收購(gòu)3com、2wire和3leaf，引發(fā)了國(guó)人對(duì)國(guó)家安全審查制度的關(guān)注，現(xiàn)行外資并購(gòu)安全審查(以下簡(jiǎn)稱“安審”)制度將在哪些方面“水土不服”？雖然有許多研究國(guó)家安全審查制度的文獻(xiàn)，但中美國(guó)家安全審查制度的比較研究較多，如邊城(2014)等，有些是從美國(guó)國(guó)家安全審查制度研究提出防止企業(yè)在美國(guó)碰壁的方法，如謝皓和楊文(2014)、黃志瑾(2013)等，但結(jié)合目前新政策進(jìn)行安審研究的文章較少。筆者主要以我國(guó)現(xiàn)行2011年外資安全審查制度為藍(lán)本進(jìn)行研究，并部分結(jié)合上海自貿(mào)區(qū)外資規(guī)定做出分析。

一、我國(guó)外資并購(gòu)安審的歷史與現(xiàn)行制度概況

早期外國(guó)投資多采用創(chuàng)建投資方式，直到20世紀(jì)90年代初期源于香港中策投資公司一次性收購(gòu)了101家國(guó)有企業(yè)，贏得巨額利潤(rùn)，之后接連發(fā)生的“北旅并購(gòu)案”“江鈴并購(gòu)案”，敲醒了內(nèi)地對(duì)并購(gòu)的重視。經(jīng)歷了一系列改革，我國(guó)在2008年《反壟斷法》生效，第一次通過法律的手段確定了“國(guó)家安全審查”，為配合《反壟斷法》，還發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，修改了《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》。2011年出臺(tái)的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)第一次為國(guó)家安全審查制度單獨(dú)立法，確立了制度的總體框架和詳細(xì)的程序事項(xiàng)，自此正式確立這一制度。現(xiàn)行有效的專門針對(duì)國(guó)家安全審查制度的文件和法律是《反壟斷法》第31條、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件《通知》以及部門規(guī)范性文件《規(guī)定》。

國(guó)務(wù)院授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)對(duì)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)單獨(dú)立法，除了《反壟斷法》，現(xiàn)存的國(guó)家安全審查制度由國(guó)務(wù)院部門一級(jí)來制定法律，這說明上海市政府有權(quán)結(jié)合新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)制定國(guó)家安全審查制度的地方政府規(guī)章，從而有了為全國(guó)提供可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)的可能。

二、安審制度法律層級(jí)和規(guī)制范圍

中央一級(jí)現(xiàn)有安全審查制度調(diào)整對(duì)象是并購(gòu)活動(dòng)。值得注意的是，最主要的國(guó)家安全審查規(guī)定是通過國(guó)務(wù)院的一般規(guī)范性文件來制定的，類似實(shí)施細(xì)則的規(guī)定也僅僅是商務(wù)部的一個(gè)部門規(guī)范性文件。反壟斷法的調(diào)整對(duì)象應(yīng)當(dāng)是壟斷行為，而國(guó)家安全審查制度是針對(duì)的外資并購(gòu)危及國(guó)家安全，而不論是否為壟斷行為。二者是不包含也不排斥的關(guān)系，用單薄的《反壟斷法》的一個(gè)條文來統(tǒng)領(lǐng)不盡合理。

另外，在外資準(zhǔn)入制度方面，非負(fù)面清單《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》及其附錄部分擔(dān)任著外資并購(gòu)安全審查的職權(quán)。然而，隨著日后準(zhǔn)入制度的開放，采取負(fù)面清單的形式，負(fù)面清單之外的行業(yè)失去了各主管部門的事先監(jiān)督，只由工商部門進(jìn)行備案，這樣一來，即使并購(gòu)涉及重點(diǎn)安全部門，只要負(fù)面清單中未對(duì)其做出規(guī)定，就有可能成為漏網(wǎng)之魚。由于負(fù)面清單只列出了現(xiàn)如今不能涉獵或者需提前審批的情況，其并不是一個(gè)開放的清單，初衷是鼓勵(lì)開放投資，且負(fù)面清單在未來不排除有不斷開放的可能。在外資準(zhǔn)入中僅僅由負(fù)面清單來承擔(dān)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的豁口是否足夠？這是有關(guān)外資政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。除了美國(guó)、澳大利亞和德國(guó)以外，許多國(guó)家的國(guó)家安全審查制度內(nèi)外資兼采，如加拿大國(guó)家安全審查制度對(duì)外國(guó)投資創(chuàng)建投資和并購(gòu)統(tǒng)一適用；印度對(duì)自動(dòng)通道的禁入本質(zhì)上是一種基于負(fù)面清單審查與國(guó)家安全制度混同的形式；俄羅斯列明哪些是外資進(jìn)入的國(guó)家安全領(lǐng)域；法國(guó)和英國(guó)在各法律法規(guī)中確立國(guó)家安全審查，實(shí)質(zhì)是不將其限定于并購(gòu)領(lǐng)域；日本也將有可能涉及國(guó)家安全的所有直接投資都進(jìn)行事前報(bào)告審批。

上海自貿(mào)區(qū)層面，《負(fù)面清單》中針對(duì)涉及國(guó)家安全的外國(guó)投資者的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入也做了禁止，但并未對(duì)其具體的審查措施和審查程序做出規(guī)定。筆者猜想上海自貿(mào)區(qū)層面立法者有意擴(kuò)大國(guó)家安全審查的范圍到設(shè)立階段。新的《外國(guó)投資法》草案提高了外資安全審查的立法層級(jí)，并將審查范圍擴(kuò)大至設(shè)立階段的立法改進(jìn)，是對(duì)此瑕疵的重大改進(jìn)。草案若日后實(shí)施，將在此方面推動(dòng)外資立法更為完善。

三、安審制度審查對(duì)象界定

現(xiàn)行安審制度成立標(biāo)志是《規(guī)定》出臺(tái)，《通知》雖然規(guī)定了“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”的安全審查范圍，但二者均沒有對(duì)“外國(guó)投資者”和“境內(nèi)企業(yè)”進(jìn)行界定?！斗磯艛喾ā返?1條中也沒有關(guān)于“外商投資者”的定義。

(一)審查對(duì)象界定不明的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)法的一致性，《規(guī)定》中援引的文件如果有“外商投資者”的定義，則可以適用于規(guī)定。《規(guī)定》中兩次提到《關(guān)于外商投資企業(yè)境內(nèi)投資的暫行規(guī)定》等三個(gè)文件。從三個(gè)被列出的文件來看，兩個(gè)規(guī)定都將外國(guó)投資者的范圍界定為境內(nèi)設(shè)立的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)，但僅限于“本規(guī)定所指”，而在與“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”有關(guān)的現(xiàn)行有效的中央規(guī)范性文件包括1個(gè)國(guó)務(wù)院文件(即通知)和3個(gè)部門文件中也未出現(xiàn)。由于“外國(guó)投資者”本身的含義不明，邏輯上也未推導(dǎo)出其范圍，根據(jù)系統(tǒng)解釋方法，法律中若有普遍適用的外國(guó)投資者定義，在無定義的制度規(guī)定中可以援引。經(jīng)北大法寶搜索，在401篇出現(xiàn)“外國(guó)投資者”的中央法規(guī)和司法解釋中均未給出明確定義。唯一一個(gè)模糊的規(guī)定是2000年10月31日修正的《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》第一條中提到“中華人民共和國(guó)允許外國(guó)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人(以下簡(jiǎn)稱‘外國(guó)投資者’)在中國(guó)境內(nèi)舉辦外資企業(yè)”。在這里的“外國(guó)投資者”指的是“外國(guó)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人”。從法條本身看不出概念的適用標(biāo)準(zhǔn)，在司法實(shí)踐中，適用該條的上海市一中院案例“金軍等與上海維克德鋼材有限公司股權(quán)繼承糾紛上訴案”，法院采用的是《公司法》中的“注冊(cè)資本來源地原則”。

國(guó)家安全審查的目的是維護(hù)國(guó)家安全，承擔(dān)的職責(zé)重大，如果留有法律漏洞，尤其是在今后有可能實(shí)行的負(fù)面清單制度下，將使國(guó)家措施缺乏合法性依據(jù)。筆者認(rèn)為，根據(jù)這種立法性質(zhì)，制度的管轄面必須寬泛，需要平衡的外資利益應(yīng)當(dāng)通過軟性的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、便捷的程序設(shè)計(jì)來達(dá)到，而非放棄制度對(duì)于可能造成國(guó)家安全威脅交易的管轄。與此同時(shí)，對(duì)于不需要國(guó)家安全審查的交易主體，通過對(duì)外國(guó)投資者的界定來排除，以節(jié)約行政成本，方便申請(qǐng)人。有學(xué)者認(rèn)為ICSID沒有對(duì)“投資”做出定義是為了擴(kuò)大管轄權(quán)范圍，如果對(duì)“外國(guó)投資者”概念的立法初衷是為了擴(kuò)大管轄，那么先前法律中的狹窄定義亦將阻礙這一初衷的實(shí)現(xiàn)。因此，根據(jù)其特殊性質(zhì)，建議可以對(duì)國(guó)家安全審查制度單獨(dú)制定對(duì)主體的適用范圍，以求此制度范圍不會(huì)受到其他法律的制約，更好地實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)目的。

(二)“外國(guó)投資者”標(biāo)準(zhǔn)界定的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)

其他國(guó)家對(duì)“外國(guó)投資者”的標(biāo)準(zhǔn)并非都依照判定簡(jiǎn)單的注冊(cè)地原則。美國(guó)對(duì)外國(guó)投資者的界定非常寬泛，實(shí)施細(xì)則中規(guī)定了管轄范圍是外國(guó)人“合并收購(gòu)或接管”的交易，外國(guó)人是指“任何自然人或?qū)嶓w”實(shí)體包括組織、由以上所列任何實(shí)體在特定地點(diǎn)或針對(duì)特定產(chǎn)品或服務(wù)所運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)；任何政府等等。

主體的范圍是了解主體所做行為范圍的前提。我國(guó)《通知》直接規(guī)定并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的審查范圍卻未規(guī)定“外國(guó)投資者”范圍。相比較下，澳大利亞2013年2月28日發(fā)布的《1975年外國(guó)收購(gòu)和監(jiān)管法案》第26章規(guī)定對(duì)外國(guó)投資者就任何收購(gòu)澳大利亞多數(shù)股份的強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)，其中，外國(guó)投資者被定義為非澳大利亞籍自然人、一個(gè)或若干非澳公民擁有的公司、一個(gè)或若干非澳公民的信托資產(chǎn)托管人或被外國(guó)公司持有重要利益或累積重要利益的公司，下一條才規(guī)定了審查行為的范圍。

(三)“境內(nèi)企業(yè)”標(biāo)準(zhǔn)界定不明的風(fēng)險(xiǎn)

另外，我國(guó)外資安全審查制度對(duì)“境內(nèi)企業(yè)”也缺乏明確的定義。加拿大投資法中給予參與交易的境內(nèi)企業(yè)以非常寬泛的定義，只要該企業(yè)有一部分在加拿大運(yùn)營(yíng)、或有若干加拿大人被該企業(yè)雇傭、或運(yùn)營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)在加拿大，都被定義為境內(nèi)企業(yè)，受到第6.1章國(guó)家安全審查制度的管制。根據(jù)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》新修正案，被并購(gòu)方是在德國(guó)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的所有并購(gòu)，字面上類似于中國(guó)的“境內(nèi)企業(yè)”，它以行為發(fā)生地為判定標(biāo)準(zhǔn)。俄羅斯針對(duì)國(guó)家安全規(guī)定了42類“戰(zhàn)略性公司”，外資在進(jìn)入這些公司時(shí)需要考慮國(guó)家安全審查。

僅依靠注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)范圍在一定程度上偏離了制度的立法目的。由于不符合注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)，它將不受國(guó)家安全審查。又比如，若某一在外國(guó)注冊(cè)并運(yùn)營(yíng)的企業(yè),如果其最終為我國(guó)國(guó)民控制，很可能無法通過審查。雖然此制度暫時(shí)沒有相關(guān)案例的記錄，但在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入中就出現(xiàn)了令企業(yè)尷尬的局面，比如在瑞典沃爾沃公司事件中，即使吉利已經(jīng)自豪地成功從海外全資收購(gòu)的為瑞典民族認(rèn)可的沃爾沃品牌，卻不得不尷尬地自認(rèn)外資身份，和吉利集團(tuán)建立合資公司以化解準(zhǔn)入危機(jī)。

在對(duì)外國(guó)投資者和境內(nèi)企業(yè)的定義中，外資法草案也給出了相應(yīng)的定義，草案日后的出臺(tái)將是對(duì)我國(guó)投資法領(lǐng)域統(tǒng)一主體內(nèi)容方面的一大突破。

四、安審制度申報(bào)主體的范圍

如上文所說，我國(guó)沒有明確的關(guān)于“國(guó)家安全”的定義，唯一可以判斷的是法條中的列舉。但根據(jù)《規(guī)定》第1條和第2條，申報(bào)用“外國(guó)投資者應(yīng)向商務(wù)部提出并購(gòu)安全審查申請(qǐng)”，在未申報(bào)情況下，地方商務(wù)主管部門暫停辦理并購(gòu)交易申請(qǐng)。這一規(guī)定存在兩個(gè)問題：

其一，由于標(biāo)準(zhǔn)的判決取決于商務(wù)部，并購(gòu)者并非能準(zhǔn)確預(yù)料到該交易是否觸犯國(guó)家安全，缺少預(yù)期，尤其是在對(duì)內(nèi)地環(huán)境不熟悉的外商投資者評(píng)估國(guó)家并購(gòu)環(huán)境，對(duì)于國(guó)家安全審查制度這樣強(qiáng)勢(shì)的制度下增加強(qiáng)制性申報(bào)，與自貿(mào)區(qū)政策和內(nèi)地意圖營(yíng)造的軟性環(huán)境不符。取消強(qiáng)制申報(bào)可能引發(fā)的擔(dān)心是企業(yè)為節(jié)省時(shí)間精力規(guī)避申報(bào)，導(dǎo)致管控不到位。

正如上海自貿(mào)區(qū)意圖實(shí)現(xiàn)的從行為監(jiān)控到主體監(jiān)控，從主動(dòng)干預(yù)到被動(dòng)監(jiān)管的過渡，筆者建議對(duì)國(guó)家安全審查的申報(bào)建立在較完善的“對(duì)企業(yè)主體監(jiān)控”下進(jìn)行“自愿申報(bào)”的模式，比如模仿澳大利亞，規(guī)定特殊主體必須申報(bào)，比如外國(guó)政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的企業(yè)發(fā)起的并購(gòu)必須申報(bào)等，以此來保證申報(bào)制度更為合宜。除了最需要監(jiān)控的特殊主體申報(bào)被保證嚴(yán)格監(jiān)控，其他企業(yè)也會(huì)擔(dān)憂如若不及時(shí)申報(bào)，被動(dòng)審查將導(dǎo)致已經(jīng)或正在進(jìn)行的交易被迫擱淺，造成沉沒成本，企業(yè)為了自身利益考慮也會(huì)選擇自動(dòng)申報(bào)，如美國(guó)實(shí)行“自愿申報(bào)”和“機(jī)構(gòu)通報(bào)”兩種形式，機(jī)構(gòu)有嚴(yán)密的監(jiān)督管控體系，國(guó)內(nèi)外均建議企業(yè)行為前自愿申報(bào)，以防重演華為和三一重工的損失。而印度對(duì)特定國(guó)家列入敏感名單的辦法在一定程度上浪費(fèi)了行政成本，不建議采納，因?yàn)樵谶@種制度下，即使是很小的交易，只要是危險(xiǎn)國(guó)家和敏感國(guó)家都無法自動(dòng)備案，必須經(jīng)過審查程序。

其二，正如在“外國(guó)投資者”概念分析中提到的，《規(guī)定》中第二條，地方主管部門依照的三個(gè)規(guī)定是依照“外資三法”制定的規(guī)定，在自貿(mào)區(qū)暫停“外資三法”的情況下，涉及這三個(gè)文件對(duì)外資的特別審批都必須依照負(fù)面清單更改為備案模式，從而符合國(guó)民待遇原則，才能繼續(xù)使用。因此在上海自貿(mào)區(qū)層面，此條追根溯源后發(fā)現(xiàn)缺乏合法性依據(jù)，無法適應(yīng)負(fù)面清單的新政策。

五、結(jié)論

在新的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與負(fù)面清單結(jié)合制的政策取向下，現(xiàn)行外資并購(gòu)安審機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)新形式的需要而亟待改革，通過細(xì)究并購(gòu)在投資體系中的性質(zhì)與地位，國(guó)家安全在外資并購(gòu)領(lǐng)域中的體現(xiàn)，可以從根源上而非通過簡(jiǎn)單地借鑒他國(guó)體制而探尋制度中目前尚存的問題，從而有選擇性地采納他國(guó)模式，比如，外國(guó)投資者概念界定等。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單形式帶來了外資管制可能性漏洞，需要擴(kuò)大現(xiàn)行安審范圍來進(jìn)行彌補(bǔ)，外國(guó)投資者的界定也需更加細(xì)化，而現(xiàn)行體制下安審審報(bào)主體的被動(dòng)性也將為未來安審制度埋下隱患。新的外國(guó)投資法草案在這些方面的改進(jìn)與堅(jiān)持，將繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)外資法律體制的完善。

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[17]商務(wù)部關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定[Z].商務(wù)部令2009年第6號(hào)，2009-06-22 .

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[責(zé)任編輯劉馨元]

StudyofChineseM&ANationalSecurityReviewanditsProblems

YUE Ying

( School of Law ，Peking University, Beijing 100871，China)

To achieve the open policy before access, the establishment of Foreign Security Review system is an important part of “wide open and strict supervision” policy. This article research the foreign mergers and acquisitions security review and its relevant concepts, and then study the development of China’s foreign security review system, and finally to explore the existing problems under the existing system and put forward the proposed suggestions briefly combined with references from foreign investment laws, those measures including legislation improvement, foreign investor concept clarity and the expansion of applicants for this Review.

merge and acquisition；investment；national security；review

2017-03-10

岳鷹，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：國(guó)際投資法。

D922.29

A

2095-0292(2017)03-0070-04