反思與重構：審判管理改革的路徑選擇

劉益言

?

反思與重構：審判管理改革的路徑選擇

劉益言

（河南警察學院，河南 鄭州 450046）

在目前“案多人少”壓力的背景下，如何實現(xiàn)司法的公正高效，是擺在各級法院面前的一個重要課題，審判管理制度改革便在這一背景下應運而生。文章通過借鑒域外類似職能機構的設置及做法，結合我國法院的審判實際，提出了建立科學的審判管理模式應當堅持的原則。同時，通過建立案件質(zhì)量評查機制、完善案件繁簡分流機制、重視審判流程管理、加強審判績效管理等一系列舉措構建科學的審判管理模式，以實現(xiàn)審判管理權與審判權的良性互動。

審判管理；考核；制度改革

“公正與效率”是人民法院永恒的工作主題。而司法公正高效又是通過法官對個案的具體處理體現(xiàn)出來的，案件質(zhì)量是人民法院審判執(zhí)行工作的生命線。在目前基層法院法官“案多人少”壓力巨大的背景下，如何通過科學有效的審判管理，縮短辦案期限，提高審判效率、幫助一線法官的辦案壓力與負擔，是審判管理工作應當考慮的問題。但就目前的審判實踐來看，各級法院通過設立專門的審判管理機構加強對案件辦理的質(zhì)效考核、量化考評等，雖然對維護司法公正起到了一定的效果，但是也引起了不少的思考和質(zhì)疑，比如是否影響了法官的獨立審判權、管理內(nèi)容過細是否會增加審判人員的辦案壓力等，這樣必然會影響審判管理制度積極性的發(fā)揮。因此，審視審判管理模式的現(xiàn)狀及存在問題，并提出對審判實踐具有助益的改革措施就顯得十分迫切與必要。

一 審判管理改革的必要性

（一）目前審判管理模式的現(xiàn)狀及存在問題

我國法院系統(tǒng)審判管理機制建設始于1999年《人民法院五年改革綱要》，從那時起，如何建立符合審判工作特點及規(guī)律的審判機制的探索就一直沒有停止過。全國各級法院都非常重視建立科學的審判管理制度以提高審判質(zhì)量與效率。目前，寧波市中級人民法院及各基層法院專門設立審判管理辦公室，從立案受理到審判執(zhí)行再到案件歸檔，全程加強對案件質(zhì)量的監(jiān)督管理，但由于我國審判管理制度還不完善，從實踐中的實施情況不難發(fā)現(xiàn)，審判管理權的運行主要存在以下幾個方面的問題：

第一，考評指標設置不科學，違背審判規(guī)律。設立科學的審判管理指標才能在實踐中激發(fā)法官工作的能動性和積極性，但實踐中發(fā)現(xiàn)，有許多審判管理指標的設置不合理，影響了審判管理權的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在：一是單純以結案數(shù)量作為績效考評的依據(jù)，造成考評結果不公平。不同類型的案件難易程度不一，需要調(diào)取證據(jù)的多少、需要花費的時間、精力等都有很大差別，因此，對于那些辦理大量復雜、疑難案件的法官來講，可能辦理一個案件花費的時間與精力就是那些事實清楚、法律關系簡單的案件的幾倍甚至十幾倍，如果單純以結案數(shù)量作為評判個人工作能力及努力程度的依據(jù)，顯然有失公平，長此以往，必然會極大的挫傷這些法官辦理疑難、復雜案件的積極性。二是過于追求案件的辦結速度，而忽視了案件的辦理質(zhì)量。比如將案件辦結期限的長短作為績效考評的重要依據(jù)，這種初衷是好的，是為了督促審判人員抓緊時間辦理案件，提高審判效率，但不分情況的硬性規(guī)定辦結期限，會造成法官為了單純追求速度而突擊結案，縱使他十分負責地對待每一份案卷、每一位當事人，但畢竟一個人的精力有限，尤其是在快速、忙亂的情況下，很容易出現(xiàn)錯誤。如果當時發(fā)現(xiàn)錯誤，還算慶幸，但還要重新修改，必然要做許多無用的重復勞動，反而降低了效率。如果當時沒有發(fā)現(xiàn)錯誤而將裁判結果送達給當事人，不僅會損害當事人的正當權益，更會使司法的公信力大打折扣。三是將上訴率、發(fā)回重審率、改判率作為考核一審審判質(zhì)量的重要依據(jù)。對于上訴案件而言，很多情況下二審是維持一審法官的裁判結果的，如果不分情況只要是上訴案件一律扣審判員的績效分，不僅對審判員不公平，而且很可能造成法官采用各種手段動員當事人不上訴，這個過程中很可能損害當事人的上訴權。對于發(fā)回重審、改判的案件而言，不可否認，很多情況確實是由于存在程序瑕疵、事實認定錯誤、法律適用不規(guī)范等原因，但也有很多情況是由于二審中當事人提交了新的證據(jù)，或者案件本身存在較大爭議，不同法官對問題的看法不同甚至是由于二審法官的認定錯誤造成的。如果這時候還是將發(fā)改率作為評判一審法官案件辦理質(zhì)量的依據(jù)，顯然是不合理的。

第二，審判管理職責的范圍不清，導致其服務審判的功能并沒有充分發(fā)揮出來。由于審判管理制度改革正處于探索階段，對于審判管理辦公室究竟應承擔哪些職能，比如其與審監(jiān)庭、各個業(yè)務庭的職責分工等并沒有明確下來，導致實踐操作較為混亂，影響了審判管理工作的效率和職能的發(fā)揮。

（二）域外審判管理模式的特點及啟示

雖然各個國家的歷史傳統(tǒng)、政治體制、所屬法系等有所不同，但有一點基本是共通的，即堅持以法官為主體、以審判活動為中心的法院結構，法院管理輔助、服務審判組織及其活動，具有受令性、服務型以及弱化的控制性。以英國、德國、法國為例，法院結構都遵循司法功能與管理功能相區(qū)分的原則，不同性質(zhì)的事務由不同的人員負責，使得法院的審判事務與行政事務相分離，一方面，維護審判活動的獨立性和司法的運行規(guī)律；另一方面，通過行政管理為審判服務，提高了審判效率。這些理念和做法值得我們借鑒，即始終維護審判的獨立地位，通過審判管理工作為審判活動服務，審判工作永遠是第一位的、主要的，審判管理工作是次要的、輔助性的。

二　審判管理改革的理論基礎及現(xiàn)實條件

從概念內(nèi)涵上講，審判管理和審判具有嚴格的區(qū)別。最高人民法院在2011年下發(fā)的《關于完善人民法院審判權與審判管理權運行機制的意見（征求意見稿）》中對審判管理作了明確界定，所謂審判管理，是指人民法院通過組織、領導、指導、評價、監(jiān)督、制約等方法，對審判工作進行合理安排，對司法過程進行嚴格規(guī)范，對審判質(zhì)效進行科學考評，對司法資源進行有效整合，確保司法活動公正、廉潔、高效。

而審判是指人民法院依法對案件進行審理和裁判的活動。從兩者的概念不難看出，兩者又具有密不可分的聯(lián)系。即審判管理是通過組織、領導、指導、評價、監(jiān)督、制約等方法對審判活動的規(guī)范和約束。但依據(jù)我國憲法第126條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。

由此可見，審判權具有獨立性、專屬性、權威性，其中，獨立性是其本質(zhì)屬性，內(nèi)涵不僅包括人民法院相對于其他國家機關、團體、個人的獨立，不同審級的法院之間的獨立，也包括法院內(nèi)部機構設置、權利分配、監(jiān)督管理等方面必須尊重審判的獨立性規(guī)律，確保審判權的獨立行使。???

那么，對審判權進行管理是否與憲法的精神相違背呢？回答是否定的。原因如下：首先，我們所說的審判管理是對審判活動中可能存在的濫用審判權、專斷、枉法裁判等問題進行的宏觀上的監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)，并不涉及法官依法、獨立辦理具體案件過程中的實體及程序性的權利。正如史蒂文·魯貝特教授在《司法制約與司法獨立》一文中所指出的那樣：在法官濫用職權、行為有損尊嚴、存在偏見或不審而判，玩忽職守、無視法律等情況下，要求其承擔責任，很明顯幾乎不會對其獨立性造成任何威脅。簡而言之，我們所說的審判管理指向的是審判中的違法行為，而不是審判活動本身。其次，從目前人民法院的工作實踐來看，由于司法資源配置不合理、司法行為規(guī)范不完善、司法體制建設不健全、人民群眾的法治意識逐漸增強等因素的存在，司法能力越來越無法滿足人民群眾日益增長的司法需求，一方面是人民法院所承擔的審判工作越來越重、案件數(shù)量逐年增長、案件處理難度越來越大，另一方面，則是人民群眾對法院服務的要求越來越高。如何有效解決這兩對矛盾，推動法院依法辦案、廉潔辦案，實現(xiàn)司法的公平、公正、高效、廉潔，提高人民群眾法院工作的滿意度，就有賴于審判管理工作的推進與支持。最后，最高人民法院于2011年1月6日下發(fā)《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》，要求“各級人民法院要本著對黨和人民高度負責、對憲法法律高度負責、對審判事業(yè)高度負責的精神，強化管理意識，加大工作力度，充分發(fā)揮審判管理規(guī)范、保障、促進、服務審判的作用?！边@為我們實施審判管理制度改革提供了政策依據(jù)。

三 科學的審判管理模式的路徑選擇

通過建立科學合理的審判管理模式，配置好審判資源，完善審判、執(zhí)行工作運行機制，從而提高審判效率、維護司法的公平公正，有效調(diào)動法官辦案的積極性，推動法院審判執(zhí)行等各項工作的科學發(fā)展。

（一）建立科學的審判管理模式應當堅持的原則——以服務為主，管理為輔

所謂管理，是指在特定的環(huán)境下，對組織擁有的資源進行計劃、組織、領導和控制，以便有效達到既定的組織目標的過程。其實質(zhì)是通過對擁有的各種資源的協(xié)調(diào)和整合，最大限度的實現(xiàn)管理目標，其有效性表現(xiàn)為“做正確的事，避免做錯事”。如何發(fā)揮審判管理的作用，做到既確保司法的公正、獨立，又能夠通過管理規(guī)范法官的司法行為、有效解決審判活動中可能遇到的困難、難題，提高司法效率，是審判管理應當考慮的問題。從前文提到的審判管理的概念可以看出，審判管理權具有司法行政管理權的性質(zhì)，其在一定程度上是對司法權的監(jiān)督和制約，如果不能正確定位和行使審判管理權，勢必會對法官的獨立裁判權造成限制，影響法官自由裁量權的行使，最終影響到審判管理權提高審判效率、保證審判質(zhì)量等目的的實現(xiàn)。因此，我們必須明確，審判權應該也必須是法院工作的重心，審判管理權的行使應始終以服務審判權為中心，尊重審判權的運行規(guī)律，做到到位而不越位，適度而不過度，堅持以不干涉審判權依法獨立行使為前提，對案件辦理進行審判質(zhì)量、審判流程、法官業(yè)績考評、運行態(tài)勢等方面的監(jiān)督、服務，為審判權的有序運行提供必要保障，促進案件辦理的公正、謹慎、高效。

（二）建立科學的審判管理模式的具體舉措

1.建立常態(tài)化的案件質(zhì)量評查機制，提高辦案質(zhì)量，確保司法公正。設立專門的審判管理辦公室，并由專人負責對案件質(zhì)量的監(jiān)督、評查，根據(jù)不同的問題類型，采取相應解決措施：對于一些細節(jié)性的、容易改正的問題，直接通知到出現(xiàn)錯誤的法官或書記員本人，并督促他們改正；如果問題出現(xiàn)的人員比較多、具有一定的普遍性，則將問題整理出來，分析此類問題出現(xiàn)的原因，和改進措施一并發(fā)送到全院，避免類似錯誤的再度發(fā)生。如果通過對案件的評查發(fā)現(xiàn)了審判工作中存在的突出性、深層次問題，則可以召集審判委員會成員進行討論，有針對性地提出改進措施，以促進案件辦理質(zhì)量的提高。

2.完善案件繁簡分流機制，合理配置司法資源，確保司法高效。應明晰簡易案件與復雜、疑難案件的分類標準，在案件分配時，根據(jù)不同法官的特點讓其辦理不同類型的案件。比如對于庭長、資深法官，讓其多承辦疑難案件，充分發(fā)揮其辦案能力，促進案件的妥善、快速處理；對于剛接觸辦案實踐的年輕法官，則主要承辦一些事實清楚、法律關系簡單的簡易案件，給其提供一個成長的時間和過程，也利于有效減少案件辦理錯誤的發(fā)生。余姚法院創(chuàng)新采用“1+1+1”的團隊辦案（所謂“1+1+1”是指一個主審法官加一個法律助理和一個事務助理。法律助理由在法院工作一定年限或具有助理審判員資格的人員擔任，幫助法官草擬法律文書、協(xié)助法官參與調(diào)解、在主審法官的指導下辦理一些簡單的案件等。事務助理主要由剛進法院的人員擔任，主要工作就是聯(lián)系當事人、案件的整理與歸檔、判決書的校對與分發(fā)等程序性工作。這一審判模式的優(yōu)點在于，根據(jù)人員的不同特點分擔不同的辦案任務，使主審法官從繁雜的事務性工作中解脫出來，將有限的精力投入到案件辦理中；而法律助理通過做一些輔助性工作，可以近距離、直觀地學習辦案經(jīng)驗和技巧，縮短其成長周期，能在最短的時間里熟悉辦案流程和思路；對于沒有接觸過審判實際的事務助理來說，在接觸當事人、整理案卷的過程中是對審判程序的了解和學習，這些工作雖繁瑣，但卻不簡單且非常重要，對其以后辦案實踐中提高程序意識具有十分重要的作用。）模式，在實踐中取得了不錯的效果。因此，要通過優(yōu)化審判資源配置，使案件做到繁簡分流，達到“難案精審、簡案快審”的目標。

3.重視審判流程管理，為審判工作的改進提供決策依據(jù)。審判管理辦公室除了承擔案件質(zhì)量評查、審判績效考核等職能外，還應負責對案件審理流程進行管理。對案件從立案、送達、開庭到歸檔報結的整個程序進行實時監(jiān)控，對于違反程序、可能超出審限的案件，適時提醒案件承辦人，使案件得到及時處理。同時，做好司法統(tǒng)計工作，對審判工作進行全面、準確的把握，將司法統(tǒng)計數(shù)字所反映的審判情況及時上報給院領導及上級法院，為他們提出了解、改進審判工作的舉措，提供參考。

4.加強審判績效管理，充分調(diào)動廣大干警工作的積極性和主動性。最高人民法院在2011年3月10日下發(fā)了《關于開展案件質(zhì)量評估工作的指導意見》，通過31個評估指標對案件質(zhì)量進行評查，為我們在審判實踐的基礎上探索建立與現(xiàn)代司法理念和價值取向相適應的審判績效管理體制提供了可借鑒的依據(jù)。通過建立符合法院實際審判規(guī)律的績效考核評估體系，鼓勵法官多辦案、快辦案、辦好案，并將績效考核的結果作為任用提拔、評先評優(yōu)的依據(jù)，以提高法官按照績效考核標準提升司法能力的積極性和主動性?？己酥笜说脑O置，一要科學，二要全面?？茖W性主要體現(xiàn)在遵循審判規(guī)律、符合審判特點，公正客觀的評價法官適用法律、化解矛盾糾紛、做群眾工作的各項司法能力。全面性則體現(xiàn)在考評指標的制定，不僅要注重案件質(zhì)量，還應考慮審判效率；不僅注重辦案的法律效果，還要注重社會效果；不僅注重案結，還要注重事了；不僅確保司法廉潔，還要做到司法文明。目的就在于最大限度地調(diào)動每一位法官的工作積極性。當然，管理是手段，不是目的，關鍵是要通過審判績效管理達到提高審判效率、實現(xiàn)司法公正的目的，這也是我們建立審判管理制度的初衷所在。

審判管理制度改革的實現(xiàn)并不是一蹴而就的過程，在當前探索促進司法公正、高效運行的背景下，如何實現(xiàn)審判管理制度的科學化、規(guī)范化，既達到提高審判效率、促進司法公正的目的，又不損害法官的獨立審判權，是一個值得探討的問題。這一制度的推進有賴于我們審判實踐的摸索和探索，我相信，在我們的共同努力下，審判管理制度的科學建構絕不會是一個遙遠的夢想。

[1]梁三利,郭明.法院管理模式比較[J].長江師范學院學報,2010,(11):78.

[2]孫轍,朱千里.積極主動或謙抑克制: “審判管理權”的正確定位與行使[J].法律適用,2011,(4):69-73.

[3]李國棟.談審判權的特征[EB/OL].http://www.chinacourt.org.

[4]江必新.審判管理與審判規(guī)律抉微[J].法學雜志,2011,(5):80.

[5]侯敬華.現(xiàn)行審判管理之質(zhì)疑——以江蘇法院系統(tǒng)審判管理模式為視角[D].蘇州大學碩士學位論文,2006.

[6]王勝俊.創(chuàng)新和加強審判管理確保司法公正高效[N].人民法院報,2010-08-24.

（責任編校：周欣）

D924

A

1673-2219（2017）07-0096-03

2017－02－17

劉益言（1986－），女，河南鄭州人，河南警察學院法律系教師，法學碩士，研究方向為刑法學。