中國電力監(jiān)管體制改革的過去、現(xiàn)在與未來

曹麗媛, 賀運(yùn)政

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定 071003)

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中國電力監(jiān)管體制改革的過去、現(xiàn)在與未來

曹麗媛, 賀運(yùn)政

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定 071003)

電力行業(yè)在中國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中占有十分重要的地位，電力體制的運(yùn)行穩(wěn)定和監(jiān)管方式的革新能促進(jìn)和保障國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。自新中國成立至今，中國電力監(jiān)管體制已初步完善，尤其是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步確定下來。但是，面對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的新形勢和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中國電力監(jiān)管體制陷入了協(xié)調(diào)等困境之中，需要抓住電力體制改革重啟的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)由單一政府主導(dǎo)的電力監(jiān)管體制向社會(huì)主體多元參與的電力治理體系的轉(zhuǎn)變。

電力監(jiān)管體制；協(xié)調(diào)困境；電力治理體系

一、中國電力監(jiān)管體制改革的過去與現(xiàn)在

新中國成立以來，中國電力監(jiān)管體制歷經(jīng)了多次變革和調(diào)整。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化和政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，中國政府內(nèi)部涉及電力行業(yè)監(jiān)管的部門經(jīng)過不斷地分化與整合，也建立了比較完善的電力監(jiān)管體制。尤其是黨中央提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的電力監(jiān)管體制也真正確立下來。因此，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)提出并發(fā)展以來政府機(jī)構(gòu)改革的歷程，對(duì)電力監(jiān)管體制的過去與現(xiàn)在進(jìn)行梳理，可以分為以下三個(gè)階段。

(一)中國電力監(jiān)管體制改革的探索時(shí)期(1992-1998)

1992年，黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。為了適應(yīng)和推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)改革，國務(wù)院開始了第六次政府機(jī)構(gòu)改革，明確提出要切實(shí)施行政企分離，貫徹十四大“進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”的要求。在此背景下，1997年1月，國務(wù)院組建了國家電力公司，授權(quán)其經(jīng)營電力工業(yè)部所屬的國有資產(chǎn)，是負(fù)責(zé)電力資產(chǎn)運(yùn)營管理的企業(yè)法人；而電力工業(yè)部從政企合一轉(zhuǎn)變?yōu)橹恍惺剐姓芾砺毮艿闹鞴懿块T。按照政企分離的要求成立的國家電力公司和電力工業(yè)部的改革標(biāo)志著中國電力監(jiān)管體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)邁出了重要一步，開始探索在完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的背景下推動(dòng)我國的電力體制改革。

(二)中國電力監(jiān)管體制改革的深化時(shí)期(1998-2008)

為了進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高政府效能，規(guī)范政府管理，1998年，政府開始了新一輪的行政部門機(jī)構(gòu)調(diào)整。這次機(jī)構(gòu)調(diào)整涉及部門廣、實(shí)施力度大，形成了以行政職能劃分政府機(jī)構(gòu)的新型管理模式，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置趨向合理化、規(guī)范化。在電力監(jiān)管方面，為了深入解決“政企不分”的體制性弊端，按照職能轉(zhuǎn)變的要求，1998年全國人大九屆一次會(huì)議將電力工業(yè)部撤銷，并把其行使的行政管理職能移交給國家經(jīng)貿(mào)委，成立電力司，主要負(fù)責(zé)電力行業(yè)規(guī)劃研究、規(guī)章制度的制定并對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。原電力工業(yè)部的行業(yè)管理職能則轉(zhuǎn)交給中國電力工業(yè)企業(yè)聯(lián)合會(huì)。這樣一來，“國家經(jīng)貿(mào)委、國家計(jì)委等部門行使行政管電職能，國家電力公司等電力企業(yè)自主經(jīng)營，中電聯(lián)等行業(yè)協(xié)會(huì)自律服務(wù)的體制框架初步形成?！盵1]

但是，隨著我國電力行業(yè)的快速發(fā)展，受限于垂直一體化的電力體制，電力資源優(yōu)化配置與電力運(yùn)營效率持續(xù)提升面臨考驗(yàn)。社會(huì)各界對(duì)電力體制和行風(fēng)問題的批評(píng)見諸各大媒體，從而引發(fā)了對(duì)電力體制改革的大討論。2000年10月，國務(wù)院成立了由國家計(jì)委牽頭的電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。經(jīng)過充分地調(diào)研和論證。2002年3月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)并下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(國發(fā)[2002]5號(hào))，建國以來首次電力體制改革轟轟烈烈地展開了。為了貫徹改革方案，國務(wù)院成立了電力體制改革工作小組，推動(dòng)和監(jiān)管電力體制改革的進(jìn)程。

按照改革要求，將原國家電力公司管理的電力資產(chǎn)進(jìn)行了重新配置，在發(fā)電環(huán)節(jié)成立了大唐、華電等五大發(fā)電公司，電網(wǎng)環(huán)節(jié)分別設(shè)立國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。而對(duì)于中國電力監(jiān)管體制而言，此次電力體制改革的重大舉措是成立了中國電力監(jiān)管委員會(huì)(以下簡稱電監(jiān)會(huì))。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”方案，監(jiān)管委員會(huì)作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，將按照國務(wù)院授權(quán)，依照法律、法規(guī)統(tǒng)一履行全國電力監(jiān)管職責(zé)。以此為標(biāo)志，中國電力產(chǎn)業(yè)被看作是最早探索政府行政部與監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分離( 即“政監(jiān)分離”) 的代表性產(chǎn)業(yè)。[2]

(三)中國電力監(jiān)管體制改革的調(diào)整時(shí)期(2008-至今)

2008年3月，十七大報(bào)告提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的改革目標(biāo)，標(biāo)志著政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的關(guān)注點(diǎn)逐漸由部門間的拆分合并轉(zhuǎn)移至部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在電力監(jiān)管方面，國務(wù)院向第十一屆全國人大一次會(huì)議提交了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，方案中提出要“加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委員會(huì)。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。”根據(jù)國務(wù)院公布的“三定”方案，新成立的國家能源局下設(shè)電力司負(fù)責(zé)電力工業(yè)管理，主要工作內(nèi)容為：“擬定火電、核電和電網(wǎng)有關(guān)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃和政策并組織實(shí)施，承擔(dān)電力體制改革有關(guān)工作，組織核電廠的核事故應(yīng)急管理工作等?！敝链?，電力監(jiān)管體制進(jìn)入了國家能源委員會(huì)、國家能源局和電監(jiān)會(huì)共同掌舵的“三駕馬車”時(shí)代。

為了貫徹十八大穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革的要求，2013年3月，國務(wù)院的第十次機(jī)構(gòu)改革撤銷了國家電力監(jiān)管委員會(huì)，將其職能整合到國家能源局，重新組建新的國家能源局，電監(jiān)會(huì)至此退出歷史舞臺(tái)。按照《國家能源局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，新成立的國家能源局為副部級(jí)單位，為國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理的國家局，主要承擔(dān)擬定和組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)能源體制改革以及完善能源監(jiān)管體系的職責(zé)。電監(jiān)會(huì)和國家能源局的合并是電力監(jiān)管領(lǐng)域深化大部門制改革的體現(xiàn)，意味著中國電力監(jiān)管體制改革在市場經(jīng)濟(jì)和大部門制改革的雙重背景下進(jìn)入了一個(gè)調(diào)整階段。

二、中國電力監(jiān)管體制改革面臨的困境

距離2002年的電力體制改革已經(jīng)過去十幾年的時(shí)間了，在這段時(shí)間里，改革取得了顯著的成績，但是也存在一些問題。尤其是到了2013年底，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了中高速增長的“新常態(tài)”，電力行業(yè)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象嚴(yán)重，電力體制的“不適應(yīng)癥”愈發(fā)明顯。為此，2015年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，啟動(dòng)了新一輪電力體制改革，也為處于調(diào)整期的電力監(jiān)管體制改革提供了新的契機(jī)。當(dāng)然，面對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”，作為新電力體制改革重中之重的中國電力監(jiān)管體制改革面臨以下困境。

(一)中國電力監(jiān)管體制改革的協(xié)調(diào)困境

當(dāng)前，我國電力監(jiān)管體制呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”趨勢。所謂“碎片化”，原指完整的物品分裂成諸多零塊。作為現(xiàn)代社會(huì)主要標(biāo)志的專業(yè)化社會(huì)分工使得各領(lǐng)域不斷細(xì)化，相繼開始出現(xiàn)管理體制的碎片化。[3]于中國電力監(jiān)管體制而言，其碎片化特征主要體現(xiàn)在與電力監(jiān)管相關(guān)的部門過多，目前主要有：發(fā)改委、國資委、財(cái)政部、環(huán)保部、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督總局等。這種由電力行業(yè)的多頭管理造成的電力監(jiān)管體制的“碎片化”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘留，難以實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)一致，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)尤其是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下新電改的需求。此外，各個(gè)電力監(jiān)管部門在電力監(jiān)管總目標(biāo)的約束下也存在著自己部門的利益追求。部門利益的不同必然會(huì)產(chǎn)生地盤之爭(turf-war)，不利于政府對(duì)電力行業(yè)監(jiān)管政策的落實(shí)和監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面是監(jiān)管體制的碎片化人為地將相對(duì)完整的監(jiān)管工作割裂，電力監(jiān)管主體的各自為政嚴(yán)重影響了監(jiān)管效率，增加了監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)成本；另一方面，電力監(jiān)管本身的重要性和復(fù)雜性要求各監(jiān)管環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系, 各監(jiān)管主體必須協(xié)調(diào)配合、相互合作。這使得中國電力監(jiān)管體制改革陷入了組織結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)困境。

(二)中國電力監(jiān)管體制改革的權(quán)能困境

電力行業(yè)所涉及的政府監(jiān)管部門職能過多主要體現(xiàn)在其與以五大發(fā)電公司為主的市場主體的關(guān)系上。由于我國電力工業(yè)的監(jiān)管部門較多，對(duì)企業(yè)運(yùn)行干預(yù)過度，存在明顯的越位現(xiàn)象。就目前而言，電力監(jiān)管部門與五大發(fā)電公司之間沒有形成真正意義上的市場化關(guān)系。電力企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)和上網(wǎng)電量的制定以及電力價(jià)格能源政策和能源項(xiàng)目的審批主要是由發(fā)改委負(fù)責(zé)，發(fā)改委的決定影響電力企業(yè)利益最大化的實(shí)現(xiàn)。且電力企業(yè)內(nèi)部的管理形式多是參考國家行政機(jī)構(gòu)體制，企業(yè)人員的選拔標(biāo)準(zhǔn)也多是參考公務(wù)員選拔評(píng)價(jià)體系。這樣的管理模式下，國資委在高層電力管理人員考核以及電力企業(yè)的人事關(guān)系管理方面起到了決定性作用。這種政府對(duì)企業(yè)運(yùn)行干預(yù)過度的情況造成政府管理職能的越位，不僅為政府官員提供了“尋租”的空間，也加重了政府監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，這與2002年電改市場化的目標(biāo)相違背，更不符合當(dāng)前以簡政放權(quán)為核心的政府機(jī)構(gòu)改革的要求。

(三)中國電力監(jiān)管體制改革的治理困境

所謂治理，指的是在國家—市場—社會(huì)三維空間中政府、企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)公共產(chǎn)品提供的共同參與。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。對(duì)于電力行業(yè)而言，提高電力治理能力將是深化中國電力監(jiān)管體制改革的重中之重，不僅需要政府、社會(huì)組織的參與，還需要企業(yè)、公民等多元主體的參與。但是，由于政企不分“痼疾”的存在，電力監(jiān)管部門與發(fā)電企業(yè)之間并沒有形成真正的市場關(guān)系，尤其是它和國有發(fā)電企業(yè)之間的“父子關(guān)系”導(dǎo)致企業(yè)在整個(gè)電力體制改革中“發(fā)言權(quán)”的缺失，更多的是單純執(zhí)行政府政策和被動(dòng)地做出回應(yīng)。而作為電力消費(fèi)者的企業(yè)集體和公民個(gè)體，雖然是電力行業(yè)最大的利益相關(guān)者，但是因?yàn)槿狈⑴c渠道或者專業(yè)知識(shí)，在整個(gè)電力治理體系中處于缺位的狀態(tài)。

對(duì)于電力監(jiān)管體制中的社會(huì)組織建設(shè)而言，2002年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，決定設(shè)立國家電力監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一履行全國電力監(jiān)管職責(zé)。電監(jiān)會(huì)成立之初，將電監(jiān)會(huì)定位為事業(yè)單位，以建立超脫于部門利益并獨(dú)立于政府與企業(yè)的第三部門，對(duì)電力企業(yè)進(jìn)行宏觀上的監(jiān)督與指導(dǎo)。但是，由于事業(yè)單位作為中國特色的社會(huì)組織的性質(zhì)模糊不清，一方面導(dǎo)致電監(jiān)會(huì)作為事業(yè)單位的社會(huì)性沒有得到有效發(fā)揮，沒有起到對(duì)電力企業(yè)的宏觀監(jiān)管職能；另一方面也導(dǎo)致電監(jiān)會(huì)作為事業(yè)單位的行政性日益弱化，難以發(fā)揮其對(duì)涉及電力監(jiān)管的政府部門之間的關(guān)系進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)的職能。因此，2013年的大部制改革將作為承擔(dān)行政職能的電監(jiān)會(huì)劃歸國家能源局，重新定位為行政機(jī)構(gòu)，有利于推動(dòng)事業(yè)單位的分類改革，有利于解決電力監(jiān)管體制的碎片化問題。但對(duì)于中國電力監(jiān)管體制的完善來講，這將加劇電力監(jiān)管體制中社會(huì)組織缺位的現(xiàn)象。企業(yè)、公民以及社會(huì)組織在電力行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域中的缺位導(dǎo)致中國電力監(jiān)管體制改革陷入了監(jiān)管主體單一的治理困境之中。

三、 新電改背景下中國電力監(jiān)管體制改革的未來

2015年，電力體制改革重啟，政府如何協(xié)調(diào)內(nèi)部各部門間以及與外部市場、公眾間的關(guān)系將決定中國電力監(jiān)管體制改革的未來走向。

(一)逐步實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分離”，建立統(tǒng)一的“大能源部”

首先，要妥善解決職能分散問題，實(shí)行集中化的電力監(jiān)管體制。根據(jù)奧卡姆提出的“如無必要，勿增實(shí)體”[4]的經(jīng)濟(jì)思維原則，應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的最好方式是保持事物的簡單化。電力工業(yè)對(duì)監(jiān)管的系統(tǒng)性的要求較高，各種監(jiān)管職能的交叉分離，必將對(duì)電力工業(yè)的長足發(fā)展產(chǎn)生影響。20世紀(jì)70年代，美國遭遇了兩次世界性石油危機(jī)的沉重打擊。為了應(yīng)對(duì)石油危機(jī)的沖擊，制定有效的能源政策以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1977年，美國國會(huì)通過了《能源部組織法》，設(shè)立了能源部，負(fù)責(zé)美國聯(lián)邦政府能源政策的制定、能源相關(guān)技術(shù)的研究與開發(fā)，并對(duì)美國國內(nèi)的能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效的統(tǒng)籌管理。英、美等國外發(fā)達(dá)國家的電力監(jiān)管體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在承認(rèn)電力工業(yè)系統(tǒng)化的基礎(chǔ)上，對(duì)電力監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管職能的集中化整合十分具有必要性。獨(dú)立集中化的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立之后，該機(jī)構(gòu)毫無疑問的將擁有較大的權(quán)力，對(duì)電力工業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展方向有決定性的作用。為此，一方面，政府必須要在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保證電力參與者對(duì)電力監(jiān)管的反饋能夠得到及時(shí)的處理。另一方面，統(tǒng)一的“大能源部”的建立能夠推動(dòng)監(jiān)管法律體系的完善，能夠從法律上規(guī)范電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使，確保其政策實(shí)施的合理性和合法性。除此之外，電力等能源對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要意義，就目前而言，能源的發(fā)展卻缺乏與之重要性相匹配的機(jī)構(gòu)設(shè)置，能源戰(zhàn)略缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)劃。大能源部的設(shè)立，能夠落實(shí)從能源發(fā)展的角度去研究、解決問題，也能在機(jī)構(gòu)設(shè)立上保證能源發(fā)展政策的延續(xù)性。

其次，要逐步實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)領(lǐng)域的“政監(jiān)分離”，建立獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)制。國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)與政府其他部門相分離，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)要具有相對(duì)獨(dú)立性。2003年，我國成立了電監(jiān)會(huì)，該機(jī)構(gòu)為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，開始探索“政監(jiān)分離”的道路。電監(jiān)會(huì)雖然是正部級(jí)單位，但是卻無法與發(fā)改委、環(huán)保部、財(cái)政部等國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的規(guī)格相比較，加上其“三定”編制規(guī)定的監(jiān)管職能十分有限且并不獨(dú)立，國家電力監(jiān)督管理委員會(huì)實(shí)際上處于一種“無市可監(jiān)”的尷尬局面。2013年，新一輪的大部制改革中，電監(jiān)會(huì)并入發(fā)改委下屬的國家能源局，中國電力監(jiān)管體制又恢復(fù)到“政監(jiān)合一”的局面?！罢O(jiān)合一”的管理形式使電力工業(yè)的管理行政性色彩比較濃厚，獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失給電力管理標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，電力監(jiān)管的高效性以及電力系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了困難。各監(jiān)管部門間可能會(huì)產(chǎn)生利益沖突或?qū)е码娏芾砩系牟蛔鳛椤Ｒ虼?，將政府部門宏觀調(diào)控和政策制定的職能與電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)電力行業(yè)發(fā)展和電力市場規(guī)范化的監(jiān)管職能相分離，在實(shí)行電力監(jiān)管權(quán)力集中化的基礎(chǔ)上賦予電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，能使電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有更為自主廣闊的管理職能和空間，有效地實(shí)現(xiàn)政策的延續(xù)性、管理的科學(xué)性和監(jiān)督的公正性。

(二)加強(qiáng)社會(huì)組織在電力監(jiān)管體制中的地位

完善的市場經(jīng)濟(jì)體制需要行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。一方面，政府部門作為市場規(guī)則的制定者和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，必須在市場利益關(guān)系體之中保持其獨(dú)立性。另一方面，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可能與市場中的每個(gè)電力企業(yè)進(jìn)行交流，接受他們的反饋信息和利益訴求。因此，電力行業(yè)相關(guān)社會(huì)組織的成立在電力領(lǐng)域的關(guān)系處理中發(fā)揮著重要作用。電力行業(yè)的社會(huì)組織在本質(zhì)屬于非營利性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體，主要職能是協(xié)助電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)電力領(lǐng)域的監(jiān)管，發(fā)揮其在政府管理部門、獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和電力企業(yè)之間的溝通作用?！敖陙恚袠I(yè)協(xié)會(huì)在歐洲、日本、美國等國的管理部門治理中發(fā)揮著越來越重要的作用?！盵5]這些國家普遍設(shè)有獨(dú)立于政府部門之外的電力工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行業(yè)協(xié)會(huì)能有力承接原來由政府承擔(dān)的、直接干預(yù)電力企業(yè)的職責(zé)，通過政府向企業(yè)下放權(quán)利，減少政府越位，從而提高政府監(jiān)管效率。我國國家層面的電力行業(yè)協(xié)會(huì)是中國電力工業(yè)企業(yè)聯(lián)合會(huì)，該協(xié)會(huì)成立于1988年，成立之后一直以政府事業(yè)單位的形式，享受政府財(cái)政撥款。1998年電力部撤銷之后，中電聯(lián)正式由事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成為全國性社團(tuán)法人，為全國電力行業(yè)服務(wù)，接受業(yè)務(wù)主管部門和民政部的監(jiān)督管理。

發(fā)揮中電聯(lián)在電力監(jiān)管中的作用對(duì)中國電力監(jiān)管體制改革有重要意義。首先，中電聯(lián)負(fù)責(zé)監(jiān)督電力行業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的制定和電力行業(yè)的自律機(jī)制的運(yùn)行，對(duì)電力企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和電力市場的公平競爭實(shí)施有效管理。其監(jiān)管協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮能為中國電力監(jiān)管體制的良好運(yùn)行提供重要保障。其次，中電聯(lián)作為獨(dú)立的第三方非營利社會(huì)組織能夠進(jìn)一步明晰政企職能關(guān)系，及時(shí)反饋電力企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)電力監(jiān)管規(guī)則的意見和建議，擴(kuò)大電力監(jiān)管的社會(huì)參與度，保證電力監(jiān)管體制的公開透明。融入非營利組織的電力監(jiān)管體制有助于樹立電力監(jiān)管的權(quán)威，增進(jìn)電力監(jiān)管的能力，保證電力監(jiān)管目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。再則，以非營利組織機(jī)構(gòu)將政府管理部門、獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和電力企業(yè)三者聯(lián)系起來，形成“政府宏觀調(diào)控、監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營、行業(yè)協(xié)會(huì)自律服務(wù)”的新型政企關(guān)系模式，保證電力管理系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)抓住職能轉(zhuǎn)變的核心，改革中國電力監(jiān)管體制

2013年以來，新一屆國務(wù)院緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變的核心，啟動(dòng)了以簡政放權(quán)為核心的政府改革。對(duì)于電力監(jiān)管體制而言，就是要抓住職能轉(zhuǎn)變的核心，按照簡政放權(quán)的要求改革政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，將市場運(yùn)營、消費(fèi)選擇等方面的權(quán)限真正地歸回市場和社會(huì)。

在政企關(guān)系方面，中國電力監(jiān)管體制改革必須從以下兩個(gè)方面做出改進(jìn)：首先要調(diào)整政府監(jiān)管職能。對(duì)電力工業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督管理的主要是政府的綜合管理部門，目前，這些政府綜合管理部門除了承擔(dān)電力政策的制定和戰(zhàn)略發(fā)展的規(guī)劃外還承擔(dān)著電力項(xiàng)目審批、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、電力市場準(zhǔn)入審核等日常監(jiān)管工作。政府綜合管理部門在出臺(tái)相關(guān)政策措施時(shí)，更多的基于本部門利益的考慮，由于我國電力監(jiān)管部門的分散，這樣的職能設(shè)定使電力決策過程復(fù)雜化，電力發(fā)展的目標(biāo)也不清晰，電力企業(yè)難以發(fā)展。立法先行是國外電力監(jiān)管體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)，在電力監(jiān)管體制改革中，要以電力管理法律規(guī)范的形式明確政府的管理職能，在電力管理實(shí)施過程中“不該管的不管，該管的好好管”，將電力監(jiān)管的具體權(quán)限歸還給政府部門中獨(dú)立集中的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證電力企業(yè)的長足發(fā)展。其次，實(shí)施企業(yè)內(nèi)部的去行政化。2002年，國務(wù)院完成了原國家電力公司的分拆重組，成立了兩大電網(wǎng)、五大發(fā)電集團(tuán)和四家輔業(yè)公司。電力企業(yè)在市場參與過程中實(shí)現(xiàn)了參與主體的多元化，可是企業(yè)內(nèi)部的管理形式多是參考國家行政機(jī)構(gòu)體制，企業(yè)人員的考核標(biāo)準(zhǔn)也多是參考公務(wù)員評(píng)價(jià)體系。這樣的管理模式下，電力企業(yè)難以依照自身的具體情況實(shí)事求是的去進(jìn)行部門管理體制的設(shè)計(jì)，電力企業(yè)的管理模式缺乏活力。因此，政府部門必須充分發(fā)揮導(dǎo)向作用，在國有企業(yè)內(nèi)部開展企業(yè)管理模式的去行政化，讓電力企業(yè)的發(fā)展更加靈活自主。

在政社關(guān)系方面，新電改將開放售電側(cè)市場和推行大客戶直購電作為深化電力市場化改革的重要內(nèi)容，這將進(jìn)一步擴(kuò)大電力企業(yè)和終端用戶直接交易的空間，作為終端用戶的公眾將不再是被動(dòng)的消費(fèi)者，而是直接參與到電力市場進(jìn)行選擇的交易者，將擁有更多的與之市場主體身份相稱的評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

總之，隨著新電改的啟動(dòng)，構(gòu)建一個(gè)政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公眾等多元主體共同參與的新型電力治理體系將是中國電力監(jiān)管體制改革的未來方向。

[1] 李虹.中國電力工業(yè)監(jiān)管體制改革研究[J].管理現(xiàn)代化，2004(6):21-23.

[2] 王俊豪，周小梅.大部制背景下壟斷產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)改革[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(7):47-56.

[3] 楊躍鋒,徐晴．社會(huì)碎片化視角下的政府社會(huì)管理體制建設(shè)[N]．華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013(3):74-79+162．

[4] 陳建武,萬希．“奧卡姆剃刀”在目標(biāo)管理中的運(yùn)用[J]．山東社會(huì)科學(xué)，2005(12):53．

[5] Streeck,W.and Schmitter,Philippe C.Private Interest Government:Beyond Market and State[M].Age Publications Ltd. 1985.

(責(zé)任編輯：李瀟雨)

The Past, Present and Future of China′s Electric Power Supervision Structural Reform

CAO Li-yuan，HE Yun-zheng

(Dept.of Law & Politics,North China Electric Power University， Baoding 071003,China)

The electric power industry plays an important role in the basic industry of China. The stable operation of the power system and the reform of the supervision mode can promote and guarantee the development of the national economy. Since the founding of new China, China's electricity regulatory system has been initially improved, especially with the gradual development of the socialist market economy. However, in the face of the new situation of ecological environment governance and economic new normal, China′s electric power supervision structural is in a dilemma，such as coordination and so on，and need to seize the opportunity to restart the reform of the power system，in order to achieve the transformation of the power governance system from a single government led electricity regulatory system to the multi participation of the social subjects.

power supervision structural；coordination dilemma；power governance system

2017-01-26

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金“整體治理視野下的政府與社會(huì)組織關(guān)系模式創(chuàng)新研究”(9161213002)。

曹麗媛，女，華北電力大學(xué)(保定)法政系講師，管理學(xué)博士；賀運(yùn)政，男，華北電力大學(xué)(保定)機(jī)械系講師。

F426.61；F407.61

A

1008-2603(2017)02-0027-05