公民環(huán)境公益訴訟的合理性與制度設(shè)計(jì)

盧石梅

(湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院 文法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410025)

公民環(huán)境公益訴訟的合理性與制度設(shè)計(jì)

盧石梅

(湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院 文法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410025)

新民訴法規(guī)定，法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可提起環(huán)境公益訴訟，但現(xiàn)實(shí)中環(huán)境公益訴訟制度并未達(dá)到人們對(duì)于環(huán)境保護(hù)的預(yù)期。強(qiáng)調(diào)和研究公民的環(huán)境公益訴訟資格，讓環(huán)境公益訴訟制度充分發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的功能具有現(xiàn)實(shí)意義。賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，既是公民享有環(huán)境權(quán)的必然要求，也是公民參與社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。通過(guò)合理安排公民與其他起訴主體的起訴位序，形成主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更有利于保護(hù)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

公民；環(huán)境公益訴訟；合理性；制度構(gòu)建

我國(guó)現(xiàn)行立法明確規(guī)定法定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。然而，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境公益訴訟制度并未達(dá)到人們對(duì)于環(huán)境保護(hù)的預(yù)期。根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定，全國(guó)有700余家社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但2015年僅有11家提起訴訟，不到2%[1]。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，全國(guó)范圍內(nèi)僅有二十余起環(huán)境公益訴訟案件立案[2]。由此看出，現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟原告并沒(méi)有充分利用環(huán)境公益訴訟制度保護(hù)環(huán)境。強(qiáng)調(diào)和研究公民的環(huán)境公益訴訟資格，讓環(huán)境公益訴訟制度充分發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的功能具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、公民環(huán)境公益訴訟的理論與實(shí)踐

公民環(huán)境公益訴訟作為一種新型的訴訟形態(tài)，是指公民“為了保護(hù)環(huán)境公益，當(dāng)其認(rèn)為環(huán)境受到直接與間接的損害或有損害之虞時(shí)，以自己的名義代表國(guó)家或社會(huì)公眾以環(huán)境行為人為被告向法院提起訴訟，請(qǐng)求判令停止正在或可能發(fā)生的環(huán)境損害行為，并賠償已經(jīng)造成的環(huán)境損害的訴訟制度”[3]。

美國(guó)是現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)，公民環(huán)境公益訴訟制度是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境法律的一項(xiàng)基本制度。最先規(guī)定公民訴訟條款的是美國(guó)1970年的《清潔空氣法》，之后的20世紀(jì)70年代至80年代，美國(guó)的聯(lián)邦環(huán)境立法大多數(shù)都規(guī)定了公民訴訟條款。公民訴訟條款最開(kāi)始并沒(méi)有對(duì)公民的起訴資格做出限制，但是在后來(lái)的一系列公民訴訟案件的判決中，逐步形成了判斷原告的資格是否合適的三個(gè)條件，即原告應(yīng)該有實(shí)際損害，實(shí)際損害和違法行為之間有一定的因果關(guān)系，該損害有可補(bǔ)償性。其中的實(shí)際損害并不僅僅限于人身?yè)p害和經(jīng)濟(jì)損失，也包括環(huán)境美感受損等非傳統(tǒng)類型的損害。美國(guó)聯(lián)邦法律還在公民訴訟中規(guī)定了“60日通知”的前置程序和“律師費(fèi)用負(fù)擔(dān)”的特殊規(guī)則[4]。美國(guó)環(huán)境公民訴訟實(shí)踐以來(lái)，對(duì)防治環(huán)境污染、促進(jìn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)提高行政執(zhí)法效率起到的積極作用是不可估量的。

印度是第一個(gè)引入公益訴訟制度的國(guó)家。放松對(duì)訴訟主體資格的限制是印度環(huán)境公益訴訟制度最典型的特征，印度每個(gè)公民不論自身權(quán)益是否受到侵犯，都有提起公益訴訟的資格。印度憲法規(guī)定的基本權(quán)利中并沒(méi)有公民環(huán)境權(quán)，最高法院則通過(guò)擴(kuò)大生命權(quán)解釋而使得這一新型權(quán)利得到了保護(hù)。為了便于更多的公民參與司法，印度獨(dú)創(chuàng)了“書(shū)信管轄權(quán)”，法院可以通過(guò)這種簡(jiǎn)便易行的方式使更多人參與司法成為可能。但是，印度的公民環(huán)境公益訴訟不能單獨(dú)針對(duì)個(gè)人提起，而只能針對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)提起，私人當(dāng)事人可以作為共同被告[4]。

我國(guó)在新民訴法實(shí)施之前，對(duì)于公民環(huán)境公益訴訟的探討一直是學(xué)界研究的重點(diǎn)，對(duì)于公民能否提起環(huán)境公益訴訟，一直存在“肯定說(shuō)”和“否定說(shuō)”之爭(zhēng)?！翱隙ㄕf(shuō)”認(rèn)為公民能夠提起環(huán)境公益訴訟，理由主要在于“環(huán)境權(quán)理論”“私人檢察長(zhǎng)理論”“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)理論”“公共信托理論”等為公民提起環(huán)境公益訴訟提供了理論支撐，環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和環(huán)境保護(hù)的不足也對(duì)公民環(huán)境公益訴訟提出了現(xiàn)實(shí)要求?！胺穸ㄕf(shuō)”認(rèn)為公民不能提起環(huán)境公益訴訟，理由主要在于公民提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)還不夠夯實(shí)，該制度存在的合理性還未明確，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏以及對(duì)于濫訴的擔(dān)憂。從我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，在2012年民訴法修訂之前，在司法實(shí)踐中的確有公民為了保護(hù)環(huán)境公益向人民法院提起了公益訴訟，但絕大部分都被法院以不符合起訴主體資格條件為由而拒絕受理，只有極個(gè)別的案件能被具有創(chuàng)新精神的法院受理。而在2012年新民訴法修訂時(shí)，明確將公民排除在環(huán)境公益訴訟主體范圍之外，導(dǎo)致公民環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中完全失去了生存的空間。

二、公民環(huán)境公益訴訟的合理性

從法理上講，環(huán)境權(quán)作為公民應(yīng)然權(quán)利和實(shí)然權(quán)利，是公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)的需求來(lái)看，公民提起環(huán)境公益訴訟既是對(duì)公民參與社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，也是環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)需求。并且公民成為環(huán)境公益訴訟主體，能與其他原告主體形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(一)環(huán)境權(quán)是公民環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)

環(huán)境權(quán)作為公民擁有的應(yīng)然權(quán)利，是伴隨著環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)和社會(huì)的發(fā)展而逐漸為人類所認(rèn)識(shí)并重視的。二次世界大戰(zhàn)以后，各國(guó)為了增強(qiáng)綜合國(guó)力，提高社會(huì)福利水平，不顧自然的承受能力毫無(wú)節(jié)制地“改造自然”。為了保護(hù)環(huán)境，人們?cè)诂F(xiàn)有的法律制度中尋求保護(hù)環(huán)境的法律依據(jù)，環(huán)境權(quán)作為保護(hù)環(huán)境的有力武器由此得到了各國(guó)人們的重視。20世紀(jì)70年代初，著名的國(guó)際法學(xué)家雷諾·卡辛在其向海牙研究院提交的一份報(bào)告中建議將環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)加以規(guī)定，指出人類有免受污染和在清潔的空氣中生存的相應(yīng)權(quán)利。1970年的《東京宣言》指出要在法律體系中將環(huán)境權(quán)作為一種基本人權(quán)確定下來(lái)。1972年的《人類環(huán)境宣言》第1條首次明確宣告了人類享有環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是人權(quán)的一種，是公民與生俱來(lái)的應(yīng)然權(quán)利，是一種客觀存在并不可剝奪的權(quán)利。當(dāng)然，環(huán)境權(quán)如果僅僅作為公民的應(yīng)然權(quán)利而存在，是無(wú)法發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的作用的。要想環(huán)境權(quán)真正發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的作用，還有賴于“應(yīng)然權(quán)利”向“實(shí)然權(quán)利”的轉(zhuǎn)化。從當(dāng)今社會(huì)來(lái)看，環(huán)境權(quán)法定化的物質(zhì)條件和文化背景已經(jīng)具備。從物質(zhì)條件來(lái)看，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境科學(xué)的快速發(fā)展為環(huán)境權(quán)的法定化提供了物質(zhì)保障。從文化傳統(tǒng)背景來(lái)看，人類的環(huán)境觀已經(jīng)從人類無(wú)視、主宰自然的階段發(fā)展到重視自然、和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，人與自然和諧相處的價(jià)值觀取代了人類中心主義的價(jià)值觀。公民的環(huán)境權(quán)已經(jīng)在世界上許多國(guó)家的憲法或普通法中得以確認(rèn)。到2012年為止，已經(jīng)有92個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)在憲法中明確了環(huán)境權(quán)，2012年以來(lái)又有數(shù)個(gè)國(guó)家的憲法明確承認(rèn)了環(huán)境權(quán)[5](P180-188)。盡管有的國(guó)家在憲法中沒(méi)有確認(rèn)環(huán)境權(quán)，但是卻在普通法律中對(duì)公民的環(huán)境權(quán)做出了規(guī)定。如2002年《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》、1969年《東京都公害防止條例》、1969年美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》都有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定[6]。我國(guó)立法目前并沒(méi)有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，但從我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)看，還是能夠找到公民享有環(huán)境權(quán)的蛛絲馬跡。我國(guó)《憲法》第2條明確規(guī)定人民有權(quán)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，而環(huán)境的管理應(yīng)是國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的組成部分，這可視為公民享有環(huán)境權(quán)的憲法依據(jù)。2014年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定，公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。該規(guī)定體現(xiàn)了公民環(huán)境權(quán)的部分內(nèi)容。該法第6條規(guī)定的公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)其實(shí)也是公民享有環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)。我們可以明確公民的權(quán)利和義務(wù)是辯證統(tǒng)一的，既沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利。環(huán)境權(quán)實(shí)際包括“享有環(huán)境的權(quán)利及保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”兩個(gè)方面[7](P29-39)，1992年國(guó)際環(huán)境與發(fā)展會(huì)議也認(rèn)為環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容包括“當(dāng)代人負(fù)有保護(hù)資源和改善環(huán)境的莊嚴(yán)義務(wù)”[8]。義務(wù)來(lái)源于權(quán)利，權(quán)利是義務(wù)合理存在的理由，是義務(wù)合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行環(huán)境立法規(guī)定公民應(yīng)該承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的普遍義務(wù)，理所當(dāng)然地是淵源于人們享有生活在安全、舒適的環(huán)境中的權(quán)利。我國(guó)環(huán)境法的義務(wù)性規(guī)范正好從權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一性說(shuō)明了環(huán)境權(quán)的存在。公民環(huán)境權(quán)作為一種新型的權(quán)利，是“公民享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利”[9](P129-139)，具有個(gè)體性和私益性、整體性和公益性的特征。任何環(huán)境污染和破壞行為都會(huì)損害到每個(gè)公民享有的在適宜的環(huán)境中生存的權(quán)利。當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)在實(shí)踐中受到侵害，任何公民為了實(shí)現(xiàn)其擁有的環(huán)境權(quán)這一實(shí)體權(quán)利，自然均可就損害行為提起訴訟。

(二)公民環(huán)境公益訴訟是公民參與社會(huì)管理方式的創(chuàng)新

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)和諧，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。賦予公民提起環(huán)境公益訴訟權(quán)利是對(duì)公民參與社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的有效管理，有必要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境管理方式，充分發(fā)揮不同利益主體的智慧，讓多元主體共同參與環(huán)境管理。由此，公民參與環(huán)境管理日益得到重視。公民依據(jù)法律參與環(huán)境管理主要以兩種形式出現(xiàn)：一是由公民組成的社會(huì)組織作為管理主體參與環(huán)境管理，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友、地球村、綠家園等環(huán)保組織。二是公民個(gè)體直接作為管理主體參與環(huán)境管理。從公民參與環(huán)境管理的過(guò)程來(lái)看，環(huán)境管理可分為事前管理和事后管理，事前管理主要指公民通過(guò)自身行為影響政府的環(huán)境決策，預(yù)防環(huán)境的污染或破壞，如公民參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是參與事前管理的體現(xiàn)。事后管理主要指公民對(duì)于環(huán)境損害的救濟(jì)，如公民對(duì)環(huán)境污染或破壞行為的檢舉、控告、訴訟等。從目前實(shí)踐來(lái)看，公民個(gè)體直接參與事后管理的途徑并不順暢，不利于環(huán)境的保護(hù)和社會(huì)的穩(wěn)定。

現(xiàn)行立法和司法實(shí)踐對(duì)于公民個(gè)人通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟參與環(huán)境管理均持否定態(tài)度。2012年之前，根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各級(jí)人民法院受理的17件環(huán)境民事公益訴訟中的原告涉及的主要是檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織和環(huán)境保護(hù)等行政機(jī)關(guān)[10](P103)。公民提起的環(huán)境公益訴訟案件在實(shí)踐中幾乎都沒(méi)有得到法院的受理。2012年新民訴法又將公民明確排除在公益訴訟原告范圍之外。

當(dāng)環(huán)境公益受損，公民卻無(wú)法在現(xiàn)有的管理體制內(nèi)找到充分表達(dá)訴求和解決問(wèn)題的正當(dāng)途徑時(shí)，便很容易采取極具破壞力的環(huán)保自力救濟(jì)，引發(fā)環(huán)境群體性事件，影響社會(huì)的穩(wěn)定和諧。目前，從公開(kāi)途徑可獲取的群體性事件信息來(lái)看，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)重大群體事件的主要成因。根據(jù)2014年中國(guó)社科院發(fā)布的《法治藍(lán)皮書(shū)》統(tǒng)計(jì)，2000年至2013年的將近十年時(shí)間里，在所有萬(wàn)人以上的群體性事件中，環(huán)境污染占50%。因此，進(jìn)一步創(chuàng)新環(huán)境管理方式，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，對(duì)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)和諧穩(wěn)定都具有重要意義。

(三)原告主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的形成需要公民環(huán)境公益訴訟

我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體主要是法定機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織。這兩類原告主體在環(huán)境公益訴訟中有著強(qiáng)勢(shì)的優(yōu)勢(shì)地位，但也都有一定的缺陷。作為能夠提起環(huán)境公益訴訟的有關(guān)社會(huì)組織而言，一般都會(huì)有著各自的利益取向，當(dāng)公民不能提起訴訟時(shí)，就意味著公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)必須依賴于社會(huì)組織所關(guān)注問(wèn)題的重點(diǎn)。這樣必然導(dǎo)致部分環(huán)境權(quán)益無(wú)法獲得保護(hù)。作為能夠提起環(huán)境公益訴訟的法定機(jī)關(guān)而言，其與政府有著利益共同體的關(guān)系，當(dāng)政府在多元利益選擇中忽略甚至放棄環(huán)境公益時(shí)，其還能否積極保護(hù)環(huán)境公益是尚不可知的?！段覈?guó)公益訴訟的困境與出路——以36例公益訴訟案件為分析樣本》一文選取了36例公益訴訟案件作為分析樣本，統(tǒng)計(jì)分析出在36起公益訴訟案件中，國(guó)家機(jī)關(guān)或組織作為原告的比率低，只占總數(shù)的25%，而公民作為原告的則高達(dá)75%[11]。盡管該文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不是單純以環(huán)境公益訴訟為藍(lán)本，但是其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確實(shí)說(shuō)明了作為強(qiáng)勢(shì)主體的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織推動(dòng)公益訴訟的動(dòng)機(jī)和愿望并不強(qiáng)烈，單純期望強(qiáng)勢(shì)主體利用公益訴訟維護(hù)公共利益的目的難以實(shí)現(xiàn)。但是作為弱勢(shì)主體的公民，盡管訴訟能力有限，卻更容易知悉環(huán)境破壞行為，而且其作為環(huán)境公益的直接感知者和最終受益者，在環(huán)境保護(hù)中具有法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織無(wú)可比擬的原動(dòng)力，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境公益的愿望更為強(qiáng)烈。因此，賦予公民環(huán)境公益訴訟權(quán)利，讓不同原告主體在環(huán)境公益訴訟中形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)揮合力，才能更加有效地保護(hù)環(huán)境。

三、合理設(shè)計(jì)公民環(huán)境公益訴訟制度

建立公民環(huán)境公益訴訟制度的目的是要充分發(fā)揮公民利用該制度保護(hù)環(huán)境的作用，要讓公民環(huán)境公益訴訟制度最大限度地發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的作用，就要對(duì)公民起訴主體與其他起訴主體做出合理安排，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，保證作為環(huán)境保護(hù)手段之一的公民環(huán)境公益訴訟與另一環(huán)境保護(hù)手段環(huán)境行政管理的有效銜接。

(一)起訴主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)——合理安排公民在環(huán)境公益訴訟中的起訴位序

民訴法已經(jīng)明確賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”環(huán)境公益訴訟原告資格，那么當(dāng)公民也成為環(huán)境公益訴訟的原告主體后，就要合理安排其與現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟起訴主體之間的位序。對(duì)于三者起訴位序的安排可以結(jié)合環(huán)境公益訴訟的具體類型來(lái)界定。從公共利益與私人利益的關(guān)系出發(fā)，公共利益的具體類型主要可以分為“純粹的公共利益”“復(fù)合的公共利益”“私化的公共利益”。純粹的公共利益指違法行為僅損害到憲法秩序、公共秩序或社會(huì)普遍利益，沒(méi)有對(duì)具體的公民、法人或其他組織造成直接損害。復(fù)合的公共利益則指違法行為對(duì)公共利益和私人利益造成了損害。私化的公共利益則意指由多數(shù)人的私人利益上升而來(lái)的公共利益[12](P119-127)。對(duì)于環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的環(huán)境公共利益亦可參照此種劃分方法。但是鑒于“復(fù)合的公共利益”和“私化的公共利益”都涉及私人利益，在結(jié)合環(huán)境公共利益的類型探討公民的起訴位序時(shí)，筆者認(rèn)為可以將這兩類有相似之處的環(huán)境公共利益統(tǒng)稱為“非純粹的環(huán)境公共利益”。倘若在環(huán)境污染和破壞中尚未出現(xiàn)具體的受害人，僅僅是在整體上損害了人類共同生存和發(fā)展的環(huán)境利益時(shí)，則視為 “純粹的環(huán)境公共利益”受損；倘若既在整體上損害了人類賴以共同生存和發(fā)展的環(huán)境利益，又對(duì)具體的公民、法人或其他組織造成損害，或者損害了多數(shù)人的私人利益，由于受害者眾多而上升為環(huán)境公共利益時(shí)，都視為“非純粹的環(huán)境公共利益”受損。

當(dāng)“純粹的環(huán)境公共利益”受損時(shí)，公民并不是理想的第一順序的訴訟主體，而應(yīng)當(dāng)由民訴法所規(guī)定的“法定的機(jī)關(guān)和組織”提起公益訴訟。因?yàn)樵谖覀冞@樣一個(gè)市民社會(huì)自治傳統(tǒng)缺乏、公民意識(shí)還不夠發(fā)達(dá)的國(guó)度，還無(wú)法要求個(gè)體對(duì)社會(huì)承擔(dān)太多的責(zé)任，不能對(duì)個(gè)體積極主動(dòng)參與社會(huì)管理寄予太高的期望，在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，通過(guò)環(huán)境公益訴訟保護(hù)“純粹的環(huán)境公共利益”還需法定的國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用。所以針對(duì)“純粹的環(huán)境公共利益”受損的情況，可以由符合條件的環(huán)保組織作為第一位序的起訴人，若環(huán)保組織沒(méi)有提起訴訟，則由檢察機(jī)關(guān)作為第二位序的起訴主體，由其代表公眾維護(hù)環(huán)境公益。倘若檢察機(jī)關(guān)也沒(méi)有提起訴訟，則由公民作為第三位序的起訴主體，發(fā)揮公民對(duì)于其他主體提起環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督作用。一旦公民提起環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)必須支持起訴。

當(dāng)“非純粹的環(huán)境公共利益”受損時(shí)，公民就應(yīng)該享有環(huán)境公益訴訟優(yōu)先權(quán)。在“非純粹的環(huán)境公共利益”中，公益和私益會(huì)混合出現(xiàn)，二者之間的密切聯(lián)系會(huì)讓公民更深刻地體會(huì)到保護(hù)環(huán)境公益的重要性。讓公民在保護(hù)私益的同時(shí)完成對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)，本身也是司法資源的一種高效利用。賦予民眾環(huán)境公益訴訟優(yōu)先權(quán)，能逐步培養(yǎng)國(guó)民的公民意識(shí)，適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家治理理念和治理路徑的變革趨勢(shì)，逐步減輕國(guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益保護(hù)中的負(fù)擔(dān)。倘若公民沒(méi)有提起環(huán)境公益訴訟的情況下，“法定的機(jī)關(guān)和組織”則可以作為第二順序的起訴主體起到補(bǔ)充的作用。

(二)公民訴訟與行政管理手段的合理銜接——構(gòu)建科學(xué)合理的訴前通知制度

2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》明確了環(huán)境公益訴訟告知程序，規(guī)定人民法院在受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)。但這種先受理后告知制度存在的最大缺陷就在于不利于有效銜接兩種環(huán)境管理手段，即環(huán)境公益訴訟和環(huán)境行政執(zhí)法。

作為我國(guó)環(huán)境管理的兩種手段，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境治理中發(fā)揮著不同的作用。由于環(huán)境執(zhí)法管理在環(huán)境保護(hù)的實(shí)現(xiàn)中存在天然缺陷，環(huán)境公益訴訟為了彌補(bǔ)其不足而應(yīng)運(yùn)而生，但是只是補(bǔ)充手段，不能成為環(huán)境公益保護(hù)的首選途徑，更不能用環(huán)境公益訴訟替代環(huán)境執(zhí)法。只有在窮盡環(huán)境執(zhí)法手段仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)時(shí)，環(huán)境公益訴訟才能成為人們保護(hù)環(huán)境公益的選擇途徑。因此，在建立公民環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定公民在向法院提起環(huán)境公益訴訟前的合理期限內(nèi)，應(yīng)將起訴的意愿通知環(huán)境違法行為單位的主管行政機(jī)關(guān)。有監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)在接到通知信息后，應(yīng)對(duì)涉及的環(huán)境違法行為進(jìn)行核查，并進(jìn)行依法的處理，然后將依法處理的結(jié)果予以公布。倘若主管行政機(jī)關(guān)在期限內(nèi)積極履行了行政管理職責(zé)，環(huán)境違法行為人也積極糾正了違法行為，那么環(huán)境公益就及時(shí)地得到有效補(bǔ)救。保護(hù)環(huán)境公益的目的既然實(shí)現(xiàn)，公民就不可再提起環(huán)境公益訴訟。只有在期滿后行政機(jī)關(guān)或違法單位沒(méi)有采取積極有效的措施，公民才能提起環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然，如果通過(guò)公民的訴前通知，環(huán)境行政機(jī)關(guān)“能為而不為”，公民則還可以以行政機(jī)關(guān)為被告提起環(huán)境公益訴訟，讓怠于履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)為受損的環(huán)境公益承擔(dān)責(zé)任。避免環(huán)境公益訴訟制度只是借助司法力量加大對(duì)環(huán)境違法行為人的“打壓”，卻忽略行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境公益的損害，偏離司法追責(zé)的公正法度[13](P46-54)。這樣既能發(fā)揮公民環(huán)境公益訴訟督促行政執(zhí)法的作用，又能使公民環(huán)境公益訴訟受到窮盡行政救濟(jì)的制約。

(三)提升公民的訴訟能力與積極性——建立合理的激勵(lì)機(jī)制

公民的環(huán)境公益訴訟不同于我國(guó)傳統(tǒng)類型的民事訴訟。在傳統(tǒng)的民事訴訟中，原告是因?yàn)樽陨砣松頇?quán)利或財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到他人違法行為的損害，為了救濟(jì)自身權(quán)益而向人民法院提起訴訟。一旦勝訴，作為受害人的原告便能得到通過(guò)訴訟獲得的所有收益，自然會(huì)竭盡所能維護(hù)自身利益。所以，在傳統(tǒng)的民事訴訟中，自然不需要額外的訴訟激勵(lì)機(jī)制。但是，環(huán)境公益訴訟中的原告公民并不是環(huán)境違法行為的直接受害者，而只是維護(hù)環(huán)境公益的代言人。一旦獲得勝訴，由此帶來(lái)的收益也并不歸屬于原告本人，而是歸屬于全體社會(huì)公眾。當(dāng)然，不可否認(rèn)，作為環(huán)境公益訴訟原告的公民也是社會(huì)公眾的一員，自然能從勝訴收益中得到部分收益，但是作為人數(shù)眾多的社會(huì)公眾的一員所享受的訴訟收益比例極小。更何況，環(huán)境公益具備非排他性，沒(méi)有支付任何訴訟成本的民眾照樣能享受勝訴所帶來(lái)的收益，在這種情況下，“搭便車”自然成為理性經(jīng)濟(jì)人的合理選擇。美國(guó)作為公民環(huán)境公益訴訟制度發(fā)達(dá)的國(guó)家，以公民訴訟條款而聞名《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐也證明，私人原告為阻止環(huán)境破壞而提起的訴訟要比預(yù)期少得多[14](P106-107)。要讓公民積極利用環(huán)境公益訴訟制度保護(hù)環(huán)境公益，必須建立合理的激勵(lì)機(jī)制。

首先，要改變傳統(tǒng)的訴訟費(fèi)用“預(yù)繳”規(guī)則。環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟相比，訴訟標(biāo)的額更大，相應(yīng)來(lái)說(shuō)受理費(fèi)用也就更高，公民起訴壓力更大。如在江蘇泰州1.6億元天價(jià)賠償案中，算出來(lái)的案件受理費(fèi)就高達(dá)192萬(wàn)元[1]。建議規(guī)定公民提起環(huán)境公益訴訟可以不用預(yù)繳案件受理費(fèi)用或者只是象征性地按件收費(fèi)，而不按標(biāo)的額收取受理費(fèi)，這樣可以緩解公民起訴的經(jīng)濟(jì)壓力。

其次，重構(gòu)“敗訴方負(fù)擔(dān)規(guī)則”?！皵≡V方負(fù)擔(dān)規(guī)則”可能導(dǎo)致公民懼怕敗訴后所要承擔(dān)的全部訴訟費(fèi)用而選擇放棄提起環(huán)境公益訴訟。另外，我國(guó)“敗訴方負(fù)擔(dān)”指的是除了律師費(fèi)之外的訴訟費(fèi)由敗訴方負(fù)擔(dān)，也即敗訴方負(fù)擔(dān)的訴訟費(fèi)用中并不包括勝訴方所應(yīng)承擔(dān)的律師費(fèi)。那么依據(jù)這一規(guī)則，公民即使取得了環(huán)境公益訴訟的勝利，其也只能要求對(duì)方負(fù)擔(dān)除律師費(fèi)之外的訴訟費(fèi)用，律師費(fèi)還得公民自己承擔(dān)。在傳統(tǒng)的民事訴訟中，原告能夠通過(guò)要求獲得損害賠償金而得到補(bǔ)償。但是在環(huán)境公益訴訟中，公民并不能從損失賠償金、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等方面獲得個(gè)人收益。建議在公民環(huán)境公益訴訟中，如果公民勝訴，訴訟費(fèi)用都由敗訴方承擔(dān)。倘若公民敗訴，只要不是原告濫訴造成，也即只要原告提起的環(huán)境公益訴訟在實(shí)體法上是能夠獲得支持的，由于訴訟不可預(yù)測(cè)性導(dǎo)致公民敗訴，敗訴原告無(wú)須負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用。敗訴原告的訴訟費(fèi)用既可以考慮走財(cái)政預(yù)算，也可考慮設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，由基金支付這些費(fèi)用。同時(shí)對(duì)于律師費(fèi)用的承擔(dān)問(wèn)題，如果公民勝訴，可以考慮借鑒美國(guó)公民訴訟中的律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度，也即律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則：“法院在認(rèn)為適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以將勝訴原告應(yīng)該承擔(dān)的律師費(fèi)判給敗訴被告來(lái)承擔(dān)?！?/p>

再次，變革訴訟過(guò)程中的鑒定費(fèi)、評(píng)估費(fèi)和勘驗(yàn)費(fèi)等的確定規(guī)則。在環(huán)境公益訴訟過(guò)程中，如果仍依據(jù)“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”原則來(lái)確定這些費(fèi)用的分擔(dān)，原告公民一般情況下根本無(wú)法承受這些費(fèi)用。建議如果原告公民在訴訟過(guò)程中涉及勘驗(yàn)、評(píng)估、鑒定等時(shí)，可以向人民法院提出申請(qǐng)，由人民法院指定相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。

最后，制定勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高公民訴訟收益。訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則的調(diào)整只是從成本減免方面降低了公民提起環(huán)境公益訴訟的壓力，但還不能充分激發(fā)公民提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境的熱情。公民在環(huán)境公益訴訟中承擔(dān)的訴訟成本，除了體現(xiàn)在提起訴訟、收集證據(jù)、聘請(qǐng)律師等方面之外，還要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，在訴訟對(duì)抗中要承擔(dān)巨大的心理壓力，而這些并不是訴訟費(fèi)用所能夠完全體現(xiàn)的。新《環(huán)境保護(hù)法》第11條也明確規(guī)定了人民政府對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。因此，可以考慮提高公民的訴訟收益，給予公民勝訴獎(jiǎng)勵(lì)，這樣才能更好地激發(fā)公民訴訟的積極性。

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[責(zé)任編輯劉馨元]

2017-03-25

湖南省科技廳科技計(jì)劃項(xiàng)目“環(huán)境公益訴訟原告主體資格研究”(2014FJ6099)； 湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“公民環(huán)境公益訴訟制度研究”(14C0658)

盧石梅，湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院文法學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

D925；D922.68

A

2095-0292(2017)03-0036-05