地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性控制

李晶淼

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性控制

李晶淼

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

2016年《立法法》的修改賦予“設(shè)區(qū)的市”以立法權(quán)，地方立法權(quán)的擴(kuò)張是迎合地方自治之需求，在中國(guó)政治憲法主義背景下實(shí)現(xiàn)“保障憲法實(shí)施”目標(biāo)之手段；但同時(shí)也難避“立法惡斗”，民主性不足而破壞法制統(tǒng)一之風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要在地方立法權(quán)擴(kuò)張之時(shí)，以“單一制國(guó)家”為前提，以憲法確認(rèn)的“民主”理念為指導(dǎo)，以“法制統(tǒng)一”為歸宿，完善相關(guān)制度，以實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)擴(kuò)張積極效應(yīng)之落實(shí)，消解權(quán)力沖動(dòng)，遏制負(fù)面效應(yīng)之滋生。

地方立法；合憲性控制；設(shè)區(qū)的市；地方法治

2015年3月，隨著十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，擁有立法權(quán)的主體由“較大的市”擴(kuò)張到“設(shè)區(qū)的市”，中央與地方立法權(quán)的分配結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)新的圖景。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，滿足了《憲法》所認(rèn)可的地方管理自主權(quán)，系在我國(guó)以全國(guó)人民代表大會(huì)制度為根本政治制度的背景下，促進(jìn)憲法的實(shí)施的新成果；同時(shí)也折射出地方立法權(quán)擴(kuò)張導(dǎo)致的諸多問(wèn)題，例如，《立法法》對(duì)地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容，身披“保障憲法實(shí)施”之愿景，卻也因?yàn)榈胤矫裰髂芰χ∪醵鵀閼椃ㄎ谋局小吧鐣?huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”之障礙。有必要從憲法學(xué)視角證成“地方立法權(quán)擴(kuò)張”①有關(guān)《立法法》修改后實(shí)現(xiàn)的“地方立法權(quán)擴(kuò)張”，學(xué)界存在不同觀點(diǎn)，大部分學(xué)者將《立法法》擴(kuò)大了地方立法權(quán)主體的范圍等同于“地方立法權(quán)的擴(kuò)張”；而秦前紅教授則認(rèn)為“地方立法權(quán)擴(kuò)張”的說(shuō)法并不準(zhǔn)確，“立法法在擴(kuò)大了立法權(quán)主體之后，卻又相對(duì)收縮了他們制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍”，本文采用第一種觀點(diǎn)。的憲法基礎(chǔ)，厘清其雙面憲法效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)效能發(fā)揮的最大化。

一、新《立法法》背景下的地方立法權(quán)擴(kuò)張

我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，統(tǒng)一的中央立法因?yàn)榉€(wěn)定性和滯后性，并不能滿足各地治理的特殊需求。賦予地方以一定的立法權(quán)限，使相應(yīng)區(qū)域有一定限度的自治權(quán)，推動(dòng)國(guó)家整體治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)已成為必然。近些年，隨著國(guó)家治理方式的改革，立法權(quán)逐漸由中央授予地方，始終呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)。

1979年的《地方組織法》規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)可以制定和頒布地方性法規(guī)②詳情參見(jiàn)1979年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六條。，立法權(quán)下放至地方的先河由此開(kāi)創(chuàng)；1982年，憲法再次正式確立了省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)③詳情參見(jiàn)1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第六十七條第八款。；1982年12月，《地方組織法》修改，省會(huì)所在地市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)納入到具有地方立法權(quán)的主體范圍中④詳情參見(jiàn)1982年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》第六條。；2000年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》則再次確定了省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人大及其常委會(huì)的立法權(quán)，同時(shí)將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市納入較大的市范圍⑤詳情參見(jiàn)2000年《中華人民共和國(guó)立法法》第六十三條。，至此，我國(guó)建立起“一元兩級(jí)多層次”的立法體制,而地方人大立法體系的兩個(gè)主要層級(jí)也得到確立:一是省、自治區(qū)和直轄市立法;二是省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)持區(qū)所在市及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市立法[1]。

2015年，我國(guó)《立法法》再次修改，將擁有立法權(quán)的“較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”*詳情參見(jiàn)2015年《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條。，同時(shí)將地方立法權(quán)設(shè)定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。在2015年3月15日《立法法》修訂之前，立法權(quán)主體意義上的“較大的市”，共 49 個(gè)，“設(shè)區(qū)的市”共有284個(gè)，此時(shí)沒(méi)有立法權(quán)的“設(shè)區(qū)的市”為235個(gè)[2](P86-99)；在此次立法法修訂之后，設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)，即擁有地方立法權(quán)的主體擴(kuò)增為286個(gè)*2015年4月，西藏自治區(qū)林芝市，下轄新設(shè)立巴宜區(qū)；新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市，下轄設(shè)立高昌區(qū)、托克遜縣和鄯善縣，為兩個(gè)新增的設(shè)區(qū)的市。。與前幾次不同，2015年《立法法》的修改，一方面在地方立法權(quán)的內(nèi)容上，將其限制于地方自治需求最為集中的領(lǐng)域；另一方面，在地方立法主體的數(shù)量上，大量擴(kuò)容了享有地方立法權(quán)的主體范圍，是一次伴隨著我國(guó)當(dāng)前地方治理手段改革理念高度滲透的地方立法權(quán)擴(kuò)張之嘗試，意義深遠(yuǎn)。

二、地方立法權(quán)擴(kuò)張的憲法基礎(chǔ)與積極效應(yīng)：中國(guó)憲法實(shí)施的新模式

一直以來(lái)，“司法審查”在憲法實(shí)施中所處的重要地位不言而喻，學(xué)界對(duì)違憲審查和法律移植的強(qiáng)調(diào)始終存在。中國(guó)憲法作為社會(huì)主義憲法，在其制度模式的設(shè)計(jì)上以馬克思主義對(duì)憲法的解讀為理論基礎(chǔ)，傾向于強(qiáng)調(diào)憲法的政治性、全局性和根本性。而我國(guó)的違憲審查制度，伴隨“憲法司法化”到“憲法法院”的建立再到“憲法委員會(huì)”的提出，始終如同“鴨子浮水”沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。但我國(guó)憲法本身原則性和抽象性的文本內(nèi)容，在具體生活實(shí)踐中留下大量的空白，部門(mén)立法就是將憲法文本中原則和抽象的規(guī)定具體化的過(guò)程，發(fā)揮部門(mén)法的作用，填補(bǔ)憲法規(guī)定中的模糊和空白，是一種對(duì)憲法的實(shí)施。

是否所有的憲法內(nèi)容都可以通過(guò)立法的形式實(shí)施呢？答案是否定的，比如《憲法》序言第一條規(guī)定我國(guó)國(guó)家性質(zhì)是人民民主專(zhuān)政等，這些宣誓性條款旨在表明國(guó)家的發(fā)展歷程和價(jià)值取向，但缺乏立法的可操作性，不具有明晰性、穩(wěn)定性與可實(shí)現(xiàn)性條件，無(wú)法通過(guò)制定普通法來(lái)實(shí)現(xiàn)[3](P887-906)，此時(shí)需要通過(guò)憲法精神和憲法原則等進(jìn)行判斷。我國(guó)受英國(guó)“政治憲法主義”影響很深，“政治憲法主義”強(qiáng)調(diào)沖突是現(xiàn)代社會(huì)的內(nèi)核,而政治是管理沖突的有效方式,因而強(qiáng)調(diào)憲法受日常政治過(guò)程影響而不斷變化的可能性[4]，而由憲法空白到依政治目標(biāo)和利益設(shè)立部門(mén)法細(xì)化憲法，再到部門(mén)法之規(guī)定在修憲過(guò)程中被納入憲法文本加以確認(rèn)肯定*將部門(mén)法細(xì)化憲法的內(nèi)容在之后的修憲過(guò)程中納入憲法之規(guī)定的步驟并不絕對(duì)發(fā)生，需要結(jié)合具體情況，受制于多方面的原因。就是在我國(guó)政治憲法主義背景下形成的特有的憲法實(shí)施、變遷、發(fā)展的慣例，譬如在地方立法權(quán)之變遷中，就充滿了政治憲法主義下的憲法實(shí)施意味：《地方組織法》先將立法權(quán)下放至地方，而后《憲法》在之后確認(rèn)和肯定了該種立法權(quán)的下放。 這種實(shí)踐慣例構(gòu)成了我們現(xiàn)實(shí)中的憲法運(yùn)行規(guī)則，而并不是僅僅改變憲法的內(nèi)涵，對(duì)于憲法自身的變遷和發(fā)展都很重要。

具體到本次《立法法》修訂，將立法權(quán)賦予“設(shè)區(qū)的市”，在一定程度上擴(kuò)大地方立法權(quán)，其途徑不是傳統(tǒng)的司法式解釋?xiě)椃?，而是立法者基于政治目?biāo)和利益所為[5](P63-73)。這種實(shí)踐與前期《地方組織法》對(duì)《憲法》變遷和實(shí)現(xiàn)的方式如出一轍。因此，對(duì)于立法權(quán)的配置，擴(kuò)大地方立法權(quán)符合通過(guò)立法形式實(shí)施的憲法內(nèi)容之標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》第六十二條和第六十七條對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)之職權(quán)進(jìn)行了設(shè)定，其中將立法權(quán)授予全國(guó)人大及其常委會(huì)，同時(shí)第一百條又將立法權(quán)授予省級(jí)人大和常委會(huì)，如此形成了我國(guó)基本的立法體制。其中對(duì)于省級(jí)以下人大的立法權(quán)并未提及，是我國(guó)憲法規(guī)定中的空白，全國(guó)人大對(duì)《立法法》進(jìn)行修改，將立法權(quán)的配置予以細(xì)化，擴(kuò)大地方立法權(quán)，可以完善憲法所確認(rèn)的我國(guó)的立法體制。這就是全國(guó)人大作為我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，通過(guò)立法的形式對(duì)憲法內(nèi)容進(jìn)行實(shí)施的路徑。

我國(guó)憲法序言中明確了各族人民、機(jī)關(guān)、組織等一切主體都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)，奠定了憲法需要真正實(shí)現(xiàn)實(shí)施的目標(biāo)。一方面，地方立法權(quán)的擴(kuò)張來(lái)源于全國(guó)人大制定和修改的《立法法》,這種立法活動(dòng)的實(shí)踐是全國(guó)人大對(duì)保證憲法實(shí)施職責(zé)的積極履行；另一方面，《立法法》的內(nèi)容中涉及立法權(quán)擴(kuò)張到“設(shè)區(qū)的市”，自此“設(shè)區(qū)的市”也可以依據(jù)憲法和上位法制定地方性法規(guī)，從而履行保障憲法實(shí)施的職責(zé)。

地方立法權(quán)的擴(kuò)張系通過(guò)立法的形式，將憲法模糊、空白的部分加以完善明晰，從而實(shí)現(xiàn)憲法實(shí)施的一種方式，同時(shí)也是全國(guó)和各地方人大及其常委會(huì)履行保障憲法實(shí)施的途徑，在我國(guó)具有憲法基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了憲法文本中對(duì)于維護(hù)和保障憲法實(shí)施，促進(jìn)憲法發(fā)展的目標(biāo)之契合，是一種積極的憲法效應(yīng)。

三、地方立法權(quán)擴(kuò)張之消極憲法效應(yīng)：法制統(tǒng)一的明希豪森困境

新《立法法》將地方立法權(quán)授予“設(shè)區(qū)的市”，從制度本身而言都有其充分的憲法基礎(chǔ)和積極的憲法效應(yīng)，是與當(dāng)前我國(guó)國(guó)情緊密結(jié)合的設(shè)計(jì)和實(shí)踐。但是，在地方立法權(quán)擴(kuò)張之后，對(duì)地方民主自治的追求和實(shí)踐中民主程度的缺失卻逐漸造成法制統(tǒng)一的明希豪森困境，這是地方立法權(quán)擴(kuò)張?jiān)诂F(xiàn)實(shí)層面無(wú)法回避的問(wèn)題。

立法的過(guò)程也是一個(gè)衡量利益以平衡各方需求的過(guò)程，理論上立法機(jī)關(guān)擁有足夠的理性，保障其能夠在利益博弈中取得平衡，從而建立良性制度的假設(shè)，但現(xiàn)實(shí)中的有限理性總是使結(jié)果不盡如人意。尤其是與地方利益息息相關(guān)的地方立法，但地方立法時(shí)，極易出現(xiàn)立法主體利用自身的立法權(quán)而將自身的“利益”塞進(jìn)地方性立法之中，地方保護(hù)主義的現(xiàn)象也就因此在立法中滋生和泛濫，直接影響公民、法人、社會(huì)組織的利益。同時(shí)我國(guó)憲法規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)有制定和修改法律絕對(duì)立法權(quán)。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)也有權(quán)對(duì)“地方性事務(wù)”進(jìn)行立法，在地立法權(quán)擴(kuò)張、各級(jí)立法主體權(quán)力交叉模糊時(shí)，地方保護(hù)主義必然會(huì)導(dǎo)致上下位法和各地地方性立法的矛盾和沖突。

雖然《立法法》規(guī)定了“設(shè)區(qū)的市”有地方立法權(quán)，但是對(duì)于地方立法程序的特殊規(guī)定幾乎不存在。縱觀時(shí)間脈絡(luò)，在2016年3月《立法法》修訂之前，已經(jīng)有海南省、山東省和江蘇省發(fā)布了制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例，性質(zhì)是地方性立法程序規(guī)定。顯然，相關(guān)條例中所稱(chēng)的“地方性法規(guī)的立法程序”針對(duì)的立法主體系省級(jí)和較大的市人大及其常委會(huì),地方立法權(quán)擴(kuò)張后“設(shè)區(qū)的市”并不被包含在調(diào)整范圍中，因而無(wú)法調(diào)整之后出現(xiàn)的問(wèn)題。而在2016年3月之后，上海市、北京市、佛山市等地方人民代表大會(huì)紛紛出臺(tái)了制定地方性法規(guī)的程序性條例，但是地方性立法的程序性規(guī)定依然是個(gè)案，且相關(guān)條例的法律位階較低，在制定主體上不能擺脫“自己擔(dān)任自己法官”這樣非自然正義的評(píng)價(jià)。因而，當(dāng)?shù)胤搅⒎ǔ绦蛐砸?guī)則的缺位遇上地方立法權(quán)的擴(kuò)張，伴隨地方立法主體自身立法能力不足，足以擴(kuò)大地方立法實(shí)踐中的隨意性。地方立法主體在立法活動(dòng)中享有較大的自由空間，再遇上利益博弈的狀態(tài)，即造成地方立法權(quán)的濫用，出現(xiàn)損害公民和公共利益的現(xiàn)象。同時(shí)，由于地方立法程序的缺失，“公民參與”等程序性規(guī)則在地方立法實(shí)踐中缺失，如此一來(lái)，地方立法活動(dòng)如何創(chuàng)制代表公民意志和利益的立法？又如何能夠在地方立法活動(dòng)中貫徹憲法的民主精神，實(shí)現(xiàn)地方立法的民主和自治功能？

可以說(shuō)，地方立法權(quán)擴(kuò)張之后，正是因?yàn)槎嘣牧⒎w制和抽象的立法權(quán)限相矛盾，加之相應(yīng)的程序性規(guī)則和審查制度缺位，導(dǎo)致權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張。在地方保護(hù)的心態(tài)下，地方立法難以擺脫背離民主精神，中央與地方、地方與地方之間的“立法惡斗”，最終破壞以憲法為核心的法制體系的統(tǒng)一[6](P11-18)。

四、地方立法權(quán)擴(kuò)張的憲法規(guī)制

地方立法是民主和自治的要求，我國(guó)憲法認(rèn)可了這種互為基礎(chǔ)的民主機(jī)制，配給地方立法權(quán)即為典型表現(xiàn)。然而，地方立法權(quán)要受兩方面制約，分別是法制統(tǒng)一和單一制國(guó)家的事實(shí)，前者明確了地方立法的效力層級(jí)(與審查機(jī)制)，后者則明確了地方立法在范圍和具體事項(xiàng)上的界限[5](pp.63-73)。可見(jiàn)，地方立法權(quán)的擴(kuò)張?jiān)醋杂趹椃ǖ拿裰髯灾尉?，而先發(fā)文本中保障憲法實(shí)施的目標(biāo)若孤立地從形式角度上來(lái)解釋?zhuān)沟脤?shí)踐空具實(shí)施憲法的形式，卻失去憲法精神，難具憲法之正當(dāng)依據(jù)。因此，“民主”理念自當(dāng)成為擴(kuò)張后的地方立法權(quán)行使的原則，“單一制國(guó)家”應(yīng)為其運(yùn)行之前提，“法制統(tǒng)一”則是相關(guān)制度的運(yùn)行歸宿。

(一)細(xì)化中央與地方立法權(quán)限，控制法制統(tǒng)一

本次《立法法》的修改從表面上看是擴(kuò)大了地方立法主體，實(shí)現(xiàn)了地方立法權(quán)之?dāng)U張。但正如前文中所提到的，當(dāng)前地方立法權(quán)之?dāng)U張系從地方立法權(quán)主體從“較大的市”變?yōu)椤霸O(shè)區(qū)的市”，數(shù)量有所增加的角度而言的。地方立法權(quán)的權(quán)限集中于在環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)，但《立法法》對(duì)所規(guī)定的三項(xiàng)事項(xiàng)的具體內(nèi)容并沒(méi)有進(jìn)行明確的界定，存在諸多立法權(quán)限交叉，如此會(huì)導(dǎo)致地方立法恣意擴(kuò)張進(jìn)而侵犯中央立法權(quán)的問(wèn)題。因此，明確中央和地方立法權(quán)限之劃分，是控制地方立法權(quán)擴(kuò)張之無(wú)限性，保障地方立法權(quán)合理擴(kuò)大的手段。我國(guó)的地方立法的功能形態(tài)是工具性自治，它是在中央和省一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)控制下的有限自治;在實(shí)現(xiàn)地方治理目標(biāo)的同時(shí),它更重視貫徹中央和省的意志[6](P11-18)。因此，地方立法的重要功能一方面是對(duì)上位法即中央立法的貫徹；另一方面，則是對(duì)中央立法的細(xì)化和具體。本文無(wú)意將中央和地方立法權(quán)限分配制度詳盡描述，只從合憲性控制角度提出地方立法權(quán)擴(kuò)張后，在我國(guó)“單一制國(guó)家”的權(quán)力分配體系的前提下，在立法權(quán)配置上提出可操作性的建議，以期對(duì)日后完善立法權(quán)限分配制度有所裨益：一是明確列舉只能由中央立法，而地方立法不能進(jìn)行規(guī)定的事項(xiàng)；二是明確列舉可以由中央也可以由地方立法規(guī)定的事項(xiàng)，并在其中強(qiáng)調(diào)中央在該類(lèi)立法事項(xiàng)上的優(yōu)先權(quán)；三是明確列舉《立法法》中城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等地方性事項(xiàng)的范圍。

(二)建立統(tǒng)一的地方立法程序規(guī)則體系，消解權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張沖動(dòng)

利用統(tǒng)一程序性規(guī)則對(duì)地方立法進(jìn)行控制，一是可以克制地方立法主體的權(quán)力沖動(dòng)，將權(quán)力運(yùn)行范圍限制在合乎憲法確定的框架中；二是可以實(shí)現(xiàn)地方立法的民主、科學(xué)和精神之統(tǒng)一；三是統(tǒng)一地方立法程序性規(guī)則的內(nèi)容必然包含民主參與等程序正義的題中應(yīng)有之義，對(duì)于公民憲法性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也具有積極意義。

根據(jù)《立法法》之規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序包含法律議案的提出、審議、表決以及法律的公布。若依照當(dāng)前《立法法》第七十七條所明確的地方性法規(guī)案自治條例和單行條例案的提出審議和表決程序由地方人大規(guī)定，地方人大有權(quán)規(guī)定自身的立法程序，難逃對(duì)自然正義的背離，使得程序流于形式，權(quán)力失去規(guī)制。因此，應(yīng)提高地方立法程序規(guī)則的法律位階，制定主體上不再支持地方各級(jí)人大，而應(yīng)當(dāng)由上級(jí)主體中央統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，地方立法與群眾的切身利益息息相關(guān)，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的最大利益和共同意志，因此在統(tǒng)一的地方立法程序中，需要拓寬公眾參與的渠道，保障各利益相關(guān)方在地方立法程序中的話語(yǔ)權(quán)，充分運(yùn)用信息公開(kāi)、聽(tīng)證、論證會(huì)以及群眾意見(jiàn)反饋等相關(guān)形式，相關(guān)規(guī)則的納入和完善都應(yīng)當(dāng)與統(tǒng)一的地方立法程序相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主的地方立法。

(三)健全地方立法的審查制度

地方立法主體行使立法權(quán)，需要事前的合理分權(quán)、事中的程序控制，在地方立法出臺(tái)后，其功能是否可以得到有效的貫徹落實(shí)是地方立法成敗之關(guān)鍵。因此，事后的審查也是保證地方立法質(zhì)量、維護(hù)以憲法為核心的國(guó)家法制統(tǒng)一的應(yīng)有控制。

我國(guó)當(dāng)前對(duì)法律的審查包括兩部分：司法審查和備案審查。在我國(guó)，司法審查的范圍在《行政訴訟法》修改后，逐步開(kāi)始具備時(shí)效，而將范圍擴(kuò)寬至“行政規(guī)范性文件”的附帶性審查，但是當(dāng)前并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定確定司法審查可以覆蓋地方性法規(guī)，因而當(dāng)前地方立法的審查并不包含司法審查這一模式，而主要是備案審查制度。

《立法法》確立了對(duì)地方性法規(guī)的備案審查制度，其包含兩種模式：主動(dòng)審查和被動(dòng)審查。主動(dòng)審查是人大對(duì)于報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查；而被動(dòng)審查則由相關(guān)主體提出審查要求或者建議，人大根據(jù)要求或者建議再開(kāi)展審查活動(dòng)。在擴(kuò)大地方立法權(quán)之后，報(bào)送審查備案的地方性法規(guī)數(shù)量急劇增大，囿于資源之限制，對(duì)每一個(gè)文件都主動(dòng)審查可能性渺茫。但地方立法內(nèi)容繁雜，與公民的切身利益息息相關(guān)，此時(shí)應(yīng)以被動(dòng)審查為基礎(chǔ)，同時(shí)明確哪些是涉及群眾切身利益、影響力重大的地方性法規(guī)，對(duì)這樣的法規(guī)采取主動(dòng)審查，如此才能夠立足于立法資源和保證立法質(zhì)量的平衡點(diǎn)。同時(shí)，在審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)及立法主體責(zé)任承擔(dān)上亦應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一明確，譬如對(duì)“設(shè)區(qū)的市”的立法審查，上級(jí)人大與中央人大的分工應(yīng)當(dāng)加以明確，以防止權(quán)限交叉等，從而形成真正的地方性法規(guī)審查監(jiān)督體系，合理控制地方立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)以憲法為核心的法律體系的完整和統(tǒng)一。

[1]胡敏. 我國(guó)地方人大立法權(quán)擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策研究——以《立法法》第72條之規(guī)定為視角[D].南京：東南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016.

[2]鄭磊,賈圣真. 從“較大的市”到“設(shè)區(qū)的市”：地方立法的擴(kuò)容與憲法發(fā)展[J]. 華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2016(4).

[3]張千帆. 論憲法的選擇適用[J]. 中外法學(xué),2012(5).

[4] 高全喜. 政治憲法學(xué):政治憲法理論,抑或政治立憲主義?[J]. 清華大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科版,2015(5).

[5]李少文. 地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性與憲法發(fā)展[J]. 華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2016(2).

[6]秦前紅，李少文. 地方立法權(quán)擴(kuò)張的因應(yīng)之策[J]. 法學(xué),2015(7).

[責(zé)任編輯劉馨元]

2017-03-26

湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“通過(guò)第三方評(píng)議促進(jìn)縣級(jí)政府法治形象研究”(CX2017B153)

李晶淼，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

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