PPP模式下地方政府融資平臺(tái)金融風(fēng)險(xiǎn)分析與對(duì)策

溫海萍，馬瑩瑩，呂興亮

（1.河北工程大學(xué) 人事處，河北 邯鄲 056038；2.邯鄲市中心醫(yī)院，河北 邯鄲 056000）

PPP模式下地方政府融資平臺(tái)金融風(fēng)險(xiǎn)分析與對(duì)策

溫海萍1，馬瑩瑩1，呂興亮2

（1.河北工程大學(xué) 人事處，河北 邯鄲 056038；2.邯鄲市中心醫(yī)院，河北 邯鄲 056000）

PPP（Public-Private Partnership），即公私合作關(guān)系，是指地方政府和社會(huì)資本合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種融資模式。優(yōu)點(diǎn)在于將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資，能降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府壓力。同時(shí)，私營(yíng)部門的有效參與還能推動(dòng)項(xiàng)目管理方面的革新,提高效率,傳播最新管理理念和經(jīng)驗(yàn)。雙方可以形成互利的共同目標(biāo)，以最少的成本為公眾提供更多更好的服務(wù)。

政府融資；PPP模式

國(guó)家發(fā)改委于2015年5月公告顯示，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式參與公共建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公開發(fā)布PPP推薦項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋市政設(shè)施、水利設(shè)施、交通設(shè)施、資源環(huán)境、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。這些項(xiàng)目都已明確項(xiàng)目所在地、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，社會(huì)資本可以積極參與。PPP融資模式成為很多地方政府和學(xué)者化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為下一步城鎮(zhèn)化籌措資金找到新的探索路徑。

一、地方政府融資的現(xiàn)狀

地方政府融資是指以地方政府為主體，以信用為手段，以實(shí)現(xiàn)特定政策為目的，為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的資金融通活動(dòng)。金融市場(chǎng)之所以愿意借錢給地方融資平臺(tái)，很大程度上是默認(rèn)地方政府為這些融資平臺(tái)提供著“隱性擔(dān)保”。 2008年地方融資平臺(tái)的快速發(fā)展是在金融危機(jī)和央地財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的背景下形成的。2013年地方政府債務(wù)審計(jì)，一直在強(qiáng)調(diào)地方政府債務(wù)和融資平臺(tái)債務(wù)要分離、融資平臺(tái)要?jiǎng)冸x融資功能，政府想要將整個(gè)債務(wù)納入監(jiān)管當(dāng)中，不希望這類表外的債務(wù)太多，以免出現(xiàn)失控的局面。2015年新修訂的《預(yù)算法》正式生效后地方國(guó)有企業(yè)（包括融資平臺(tái)公司）舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)將由企業(yè)負(fù)責(zé)償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任。融資平臺(tái)公司本身的負(fù)債率普遍都很高，又缺乏足夠的經(jīng)營(yíng)性收入來源，基本上很難依靠自有財(cái)力來償還這些債務(wù)。面臨這種困境，地方政府如何處理融資平臺(tái)公司的債務(wù)是各界非常關(guān)心的問題。

二、PPP模式的含義和特征

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，是指政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入投資、運(yùn)營(yíng)管理方面能力強(qiáng)的社會(huì)資本協(xié)同合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)公私雙方協(xié)作共贏，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。PPP模式的主要特點(diǎn)是鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，政府部門和私有部門通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)比單方行動(dòng)更優(yōu)的結(jié)果?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化和民營(yíng)化已經(jīng)有一段歷史，PPP模式是近幾年出現(xiàn)的新興詞語和研究熱點(diǎn)，并在一些大型項(xiàng)目中得以成功應(yīng)用，比如已經(jīng)在使用的北京奧運(yùn)體育館和地鐵4號(hào)線是此模式下的典型范例。政府公共部門與私營(yíng)部門進(jìn)行合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，政府部門提供政策和資源優(yōu)勢(shì)，非公共部門掌握先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和領(lǐng)先技術(shù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資和管理效率。

PPP模式的明顯特征，其一表現(xiàn)在合作雙方是伙伴關(guān)系，這是PPP模式最為首要的問題。私營(yíng)部門與政府公共部門目標(biāo)一致，都是通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。私營(yíng)部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。具體到某個(gè)項(xiàng)目上，就是以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。其次，合作方利益共享也共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的，不允許私營(yíng)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤(rùn)。利益共享包括共享PPP的社會(huì)成果，也包括使私營(yíng)部門獲得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也促使合作雙方形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。

三、PPP模式投融資改革的背景

（一）財(cái)力增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于建設(shè)支出的剛性增長(zhǎng)，城市建設(shè)資金嚴(yán)重短缺

河北工業(yè)大學(xué)在京津冀發(fā)展研究中心公布的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2014）》藍(lán)皮書中數(shù)據(jù)顯示，據(jù)測(cè)算2014-2020年河北省政府累計(jì)資金缺口約為1.1萬億元，城鎮(zhèn)化資金嚴(yán)重不足，地方政府的融資平臺(tái)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于資本密集型項(xiàng)目，社會(huì)效益大，經(jīng)濟(jì)效益少甚至沒有，本質(zhì)上屬于公共財(cái)政支出的范圍。對(duì)這類項(xiàng)目，必須要由政府來投資，無償為市民提供服務(wù)。需要放大財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，拓展政府投融資管理職能，在科學(xué)合理的額度內(nèi)籌集最多的低成本建設(shè)資金，盡力滿足項(xiàng)目建設(shè)和城鎮(zhèn)化過程中的資金需求。

（二）政府債務(wù)多頭管理，容易形成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

按照現(xiàn)行的管理體制，我省的融資主體多頭分散，債務(wù)管理分別歸屬于很多不同部門，難以形成借用還一體化運(yùn)行，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得不到及時(shí)監(jiān)督和控制。債務(wù)分散于各個(gè)主管部門，一旦集中形成對(duì)政府的訴訟，將給財(cái)政的健康運(yùn)行帶來較大的沖擊。從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，以及先進(jìn)地市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看，在城市大建設(shè)的初期，政府適度擴(kuò)大舉債規(guī)模是必須的，但在舉債搞建設(shè)的同時(shí)，必須按照總量控制、適度超前的原則，建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制。

（三）政府公共資源分散管理，資源使用效率低和存量資產(chǎn)閑置

很大一部分城市公共資源是由各部門掌握，缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作手段，使用效率低下。比如城市經(jīng)營(yíng)性資源中的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、戶外廣告權(quán)、公共停車場(chǎng)、公交車候車亭廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等；城市公用企業(yè)的存量資產(chǎn)，如給水排水、園林綠化資產(chǎn)及占用的土地、水面的投資、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等；行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，主要指行政事業(yè)單位占有的國(guó)有房屋、土地、鋪面等國(guó)資產(chǎn)權(quán)、股權(quán)及其開辦的各類國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)體。目前這部分資源都游離于政府投融資體系之外，處于部門條條管理之下，大量的公共資源使用效率低下，大量的存量資產(chǎn)沉淀，不能夠活化利用。

由于上述問題的存在，政府融資能力有限，建設(shè)資金短缺，工程拖欠款現(xiàn)象嚴(yán)重，影響工程進(jìn)度和社會(huì)穩(wěn)定；城市基礎(chǔ)設(shè)施無法統(tǒng)籌安排，配套設(shè)施不能同步跟進(jìn)，影響項(xiàng)目實(shí)施效果；資金不足，被迫采取“以地?fù)Q路”等方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地增值收益流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，創(chuàng)新投融資體制，加強(qiáng)ppp融資模式探索，就成為有效破解資金瓶頸，加快城市建設(shè)、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的必然選擇。

[1]官金華，常有新，常友玲.化解河北省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)思考中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2016(7):6-8.

[2]劉邸柱，張遠(yuǎn)生.PPP融資模式的博弈分析及眾籌改進(jìn)方法研究水利發(fā)展研究，2015(10):10.

[3]王韜.PPP融資模式在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解中的作用及風(fēng)險(xiǎn)分析經(jīng)濟(jì)與社會(huì)科學(xué)研究，2015(3):49-53.

[4]郭睿.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)PPP融資模式的發(fā)展路徑研究經(jīng)營(yíng)管理者，2016(23):28.

[5]袁永博，葉公偉，張明媛.基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011(3):91-95.

[責(zé)任編輯陶愛新]

Financial risk analysis and countermeasure of local government financing platform under PPP mode

WEN Hai-ping1, MA Ying-ying1, LV Xing-liang2
(1.Personnel Department of Hebei University of Engineering, Handan 056038, Hebei; 2.Handan Central Hospital, Handan 056000, China)

PPP (Public-Private Partnership), that is, public-private partnership, refers to the local government and social capital to build a public infrastructure financing mode. The advantage is that the introduction of market mechanisms into the infrastructure investment and financing can reduce the project and financial risks, also reducing government pressure. At the same time, the effective participation of the private sector can also promote innovation in project management, improving efficiency, and spread the latest management concepts and experience. The two sides can form a mutually beneficial common goal, with minimal cost to provide more and better services for the public.

government financing; PPP mode

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.01.005

F83

A

1673-9477(2017)01-019-02

[投稿日期]2016-10-21

2014年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題（編號(hào)：2014030248）

溫海萍（1979-），女，河北邱縣人，講師，碩士，研究方向：檔案管理。