人口老齡化背景下城市老年人參與社區(qū)治理研究

李俊利

(華北水利水電大學 法學與公共管理學院,河南 鄭州 450046)

人口老齡化背景下城市老年人參與社區(qū)治理研究

李俊利

(華北水利水電大學 法學與公共管理學院,河南 鄭州 450046)

以十八屆三中全會和五中全會“創(chuàng)新社會治理”精神為指導，對老年人參與社區(qū)治理的模式進行闡述，對老年人參與社區(qū)治理存在的問題進行全面的分析，對老年人家庭狀況、社區(qū)認同、社會資本、政治素養(yǎng)、公共精神、社會關注導向等影響老年人參與社區(qū)治理的因素展開了分析，并對完善老年人參與社區(qū)治理機制提出相應的對策。

社區(qū)治理；人口老齡化；治理模式

十八屆三中全會做出部署：“要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。”十八屆五中全會再次提出：“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。社區(qū)治理是社會治理的重要基石，是政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的結(jié)合點。為了響應黨中央的號召，對人口老齡化而出現(xiàn)的一系列問題，譬如人才資源結(jié)構(gòu)性短缺、社會負擔沉重等問題，筆者加以研究并提出相應對策。

一、老年人參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀

(一)老年人參與社區(qū)治理模式

由于社區(qū)治理策略、政府動員能力及公民利益訴求等因素的差異，老年人參與社區(qū)治理的模式有以下三種。

1.自主參與模式

老年人自主參與模式是社區(qū)近年來出現(xiàn)的一種新型的治理模式，是老年人通常在針對弱勢群體的公共服務進入社區(qū)后，對其運行公平性辨識、磨合、認同，從而形成自我認同、自我管理、自我參與的社區(qū)自治組織。政府提供優(yōu)惠的福利制度是老年人自主參與的突出特點，而老年人認可度的高低會直接影響或決定著政策的走向。

2.維權(quán)參與模式

社區(qū)維權(quán)參與模式，是指具有很高的威望、較強的資源動員能力的社區(qū)業(yè)主動員本社區(qū)老年人，以對抗的方式參與到社區(qū)事務和各種活動的社區(qū)參與模式。這種模式多集中在社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生差、物業(yè)收費高且服務質(zhì)量差的商品房小區(qū)。在維權(quán)行動中，社區(qū)老年人的私人生活逐步向社區(qū)公共性轉(zhuǎn)化。老年人在與社區(qū)的交涉中，通常會采用集體話語來造勢從而影響社會輿論和政府決策，最終促進問題的解決，實現(xiàn)維權(quán)的目標。

3.動員參與模式

政府動員參與模式是指社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會對社區(qū)老年人進行引領，社區(qū)非正式組織協(xié)同，社區(qū)老年人積極參與社區(qū)事務的社區(qū)治理模式。在這一過程中，政府始終以各種形式在場，老年人參與的絕大多數(shù)活動，通常是在完成政府委托任務的過程中實現(xiàn)的。政府動員式參與并不完全排斥市場的進入，甚至采取更加積極的姿態(tài)吸納市場力量。

(二)老年人參與社區(qū)治理存在的問題

1.組織化渠道不暢通

目前，老年人參與社區(qū)治理仍處在以個體的分散參與為主的階段。老年人在以個體身份參與的實踐中漸漸發(fā)現(xiàn)，依托各種社區(qū)老年人自治組織或其他組織進行社區(qū)參與的效果會更好。我國社區(qū)老年組織發(fā)育不良等導致老年人參與的組織化保障不足,出現(xiàn)了城市老年人參與社區(qū)治理的組織化困境、組織化渠道不暢通等問題。

第一，社區(qū)老年人組織發(fā)育成長不良。從數(shù)量上看，社區(qū)老年人組織數(shù)量很少。目前我國對各種社區(qū)老年人組織的入口管理比較重視，譬如注冊要求過高、手續(xù)繁瑣，再加上有的主管部門增加的各種限制，都增加了老年人各種組織的準入成本。目前社區(qū)的老年自治組織的發(fā)展還處于培育階段，沒有形成一定的規(guī)模和力量，不能較好滿足社區(qū)老年人的多元需求。同時，老年人參與渠道比較狹窄, 參與活動形式較為單一，參與活動的空間狹小，參與活動的內(nèi)容簡單，參與的活動多是社區(qū)文化類、體育類、公益服務類等。

第二，非正式規(guī)則制約了社區(qū)老年人組織的發(fā)展。非正式規(guī)則指政府對老年人組織的消極、不信任的態(tài)度等,這些非制度化因素也制約著社區(qū)老年人組織的發(fā)展[1]。我國近年來雖然提出社會治理的工作目標，但政府官員及工作人員的傳統(tǒng)思維很難一時轉(zhuǎn)變過來，他們對社區(qū)老年人組織的發(fā)展持消極防御、不信任的態(tài)度，這些因素制約著社區(qū)老年人組織的良性發(fā)展。

2.參與治理事務層次較低

老年人參與社區(qū)治理的事務范圍大多在社區(qū)文體娛樂、治安防火、環(huán)境綠化等方面，參與社區(qū)治理的層次較低。老年社區(qū)自治組織對真正關系到社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、基本建設、功能擴展、權(quán)益維護等重大公共性社區(qū)問題時,很難有充分的發(fā)言權(quán),老年人對涉及社區(qū)決策的權(quán)益性參與自然也會較少,參與的公共性、權(quán)益性不足[2]。一些社區(qū)物業(yè)收費高、服務差，社區(qū)居民投訴無果，最后導致社區(qū)老年人只能采取自主表達利益的集體行動——上訪和權(quán)益性參與?，F(xiàn)實中出現(xiàn)類似這些現(xiàn)象時，地方政府經(jīng)常會限制與干預他們的活動，從而導致老年人參與社區(qū)事務的權(quán)益性與公共性不足，參與效能低下。

3.老年人參與嚴重不足

社區(qū)居民的積極參與是居委會的生命力所在，居委會與社區(qū)居民關系最核心的體現(xiàn)是社區(qū)居民的參與性。社區(qū)的居民比社區(qū)的居委會更了解自身需要，社區(qū)的居民由老、中、青、少年及幼兒組成，中年人及青年人承擔著家庭的重擔，少年及幼兒則無能力參加社區(qū)的活動，老年人是社區(qū)居民的重要組成部分，老年人群體有更多的空閑時間參與社區(qū)的活動，是社區(qū)各項活動的主要參與者。有了他們的參與，社區(qū)問題的解決會更有效率。但事實證明，老年人參與社區(qū)活動的形勢不容樂觀，其原因主要有兩個方面。

第一是主觀層面。一是老年人個體參與能力的限制。老年人個體的政治知識缺乏，個體參與能力普遍不強。二是老年人個體的相對劣勢地位的限制。相對于社區(qū)各組織，老年人個體的弱勢地位導致他們被動參與，老年人在占有公共信息和獲取信息上的劣勢造成他們消極參與。

第二是客觀層面。在城市社區(qū)治理進程中，老年人參與社區(qū)治理的有效實現(xiàn),制度是關鍵。我國老年人參與社區(qū)治理的制度環(huán)境是宏觀鼓勵、微觀約束。我國憲法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等法律文件和領導講話都從戰(zhàn)略高度鼓勵老年人參與，為老年人參與提供了合法渠道,初步營造了老年人參與的良好制度環(huán)境，但現(xiàn)實中的社區(qū)治理制度設計并沒有為老年人參與提供便利、通暢的制度渠道。

由于受主客觀因素的影響，我國社區(qū)老年人社區(qū)意識不強，缺乏認同感和歸宿感，彼此間存在著嚴重的疏離感，老年人對社區(qū)共同利益關心較少。

4.公共精神發(fā)育不足

對社區(qū)來講，公共精神可以說是社區(qū)發(fā)展的一個基礎。社區(qū)居民對社區(qū)要有歸屬感和信任感，為社區(qū)的發(fā)展不計個人利益，著眼于公共利益，積極主動參與社區(qū)治理，鄰里之間和睦相處，彼此尊重信任，追求和維護社區(qū)公共利益等都是居民公共精神的體現(xiàn)。

當下社區(qū)的公共精神整體發(fā)育不足，還遠沒有滿足社區(qū)公共生活的需要，老年人自身具有的公共精神，還不足以支持老年人以公共性為動力參與所居住社區(qū)的政治性、決策性事務。社區(qū)老年人公共精神的整體缺失，降低了老年人參與社區(qū)治理的效能，感性參與也偶有發(fā)生。社區(qū)老年人對社區(qū)共同體關注不同、不同老年人對社區(qū)公共利益關注不一樣。大多數(shù)老年人認為社區(qū)治理是政府的事、國家的事，與自己關系不大。老年人對社區(qū)開展的活動、社區(qū)治理及社區(qū)發(fā)展目標等了解不多，大多數(shù)社區(qū)老年人對維護、參與及分享社區(qū)公共利益存在“搭便車”的心態(tài)，但市場經(jīng)濟的利益導向又使得老年人過多關注個人利益，缺乏公益和志愿精神。

5.公民文化困境

目前，我國公民文化總體不成熟，同時，傳統(tǒng)行政文化也限制著老年人參與社區(qū)治理的健康發(fā)展。公民文化是個人和各利益訴求主體對于該系統(tǒng)的認知、情感和評價等態(tài)度取向。在社會發(fā)展的過程中,參與型文化發(fā)育總體上不夠成熟,而公民文化的影響還比較明顯。我國參與型公民文化本身還不成熟[2]。由于物業(yè)公司平時管理行為的失范及居民訴求的問題得不到及時回應，導致老年人對社區(qū)的信任普遍缺失，老年人參與意識不強、主體意識不高，對社區(qū)的認同感和歸屬感不強。另外，傳統(tǒng)行政文化的消極影響仍然存在。政府單向管理的傳統(tǒng)習慣影響著老年人參與的擴大，行政官員的官僚作風及對上負責、對下不負責的傳統(tǒng)思維模式導致老年人參與的低效。

二、老年人參與社區(qū)治理的影響因素

(一)家庭狀況影響

家庭狀況是影響老年人參與社區(qū)治理的重要因素。作為一個逐步脫離單位工作的老年人群體，按理說他們有更多的空閑時間參與社區(qū)治理。但一些老年人由于自己的家庭經(jīng)濟狀況不好，需要幫助子女照看生意或出去打零工來減輕子女的負擔；也有一些老年人家務繁多，尤其是有子孫需要照看，無法抽出時間參與社區(qū)的各項活動。顯然,他們只不過是從一種單位工作轉(zhuǎn)移到家庭工作。雖然有的老年人參與的積極性很高，但由于家庭狀況的影響，他們不得不放棄參與社區(qū)的各種活動。

(二)社區(qū)認同影響

社區(qū)老年人對社區(qū)的認同感高低影響著其參與意愿或參與行為。社區(qū)老年人對社區(qū)認同感的高低會受其與外部世界聯(lián)系的影響，社區(qū)老年人從社區(qū)獲取的資源多少及社區(qū)居民之間的關聯(lián)度,都影響著社區(qū)老年人對社區(qū)的認同感和歸屬感。社區(qū)檔次高低不一、性質(zhì)屬性不一，有高、中、低檔之分，有行政事業(yè)單位家屬院、商業(yè)社區(qū)、安置社區(qū)、經(jīng)濟適用房社區(qū)等之分，老年人異質(zhì)化程度高，價值觀念、生活方式有很大差異。從調(diào)查中得知，不同檔次、不同性質(zhì)的社區(qū)老年人對社區(qū)認同感不同。行政事業(yè)單位家屬院的社區(qū)、高檔社區(qū)及大品牌開發(fā)商建設的社區(qū)，老年人對社區(qū)的認同感普遍較高，對社區(qū)的服務也較滿意；小開發(fā)商開發(fā)的社區(qū)、經(jīng)濟適用住房社區(qū)、安置房社區(qū)等社區(qū)的老年人對社區(qū)的認同感較低。在問卷調(diào)查過程中，這些社區(qū)老年人問的較多的問題是： “能幫我們解決問題嗎？”“物業(yè)公司服務不好誰來管？” “房子買幾年了，房產(chǎn)證辦不下來怎么辦？”“給職能部門投訴得不到及時回應怎么辦？”等。部分老年業(yè)主對物業(yè)公司或開發(fā)商的不作為或所做的一些不合理的事情認為是政府沒有發(fā)揮應有的管制職能。這些因素極大地影響老年人參與社區(qū)治理。

(三)社會資本影響

社會資本包括人們相互之間的信任、信仰、情感、公共精神、社會關系、合作網(wǎng)絡、家庭關系、宗親關系，等等[3]。有利于社會生活健康發(fā)展的屬于積極的社會資本，可能損害公民正常政治生活和經(jīng)濟生活的則屬于消極的社會資本[4]14。影響老年人參與社區(qū)治理的重要因素是社區(qū)社會資本存量的高低。社會資本對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)老年人參與發(fā)揮著明顯的推動或制約作用[2]。

(四)政治素養(yǎng)影響

政治素養(yǎng)是現(xiàn)代老年人參與社區(qū)治理的基礎條件,老年人擁有政治知識的多少對老年人參與社區(qū)治理有直接影響，老年人參與效能感的高低與老年參與社區(qū)治理呈正相關的關系。政治認知的高低和參與效能感的強弱是影響老年人參與社區(qū)治理的重要因素，政治認知高，公共精神則高。

(五)公共精神影響

公共精神是人們在公共生活中對其共同生活及行為的規(guī)范、準則和公共利益的主觀認同，它體現(xiàn)在執(zhí)行、遵守和積極參與等客觀行動之中[5]。中國特色市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展與完善，使公民的個人利益與公共經(jīng)濟開始走向分化，催生了當代老年人的主體意識、獨立意識、競爭意識, 老年人的私利意識與公共意識同時在中國特色的市場經(jīng)濟發(fā)展中成長。主導老年人精神世界的則是市場經(jīng)濟下的理性冷漠和自利意識, 再加上先天虛弱的中國傳統(tǒng)的自治及公益精神,導致中國社會公共精神的整體缺失。影響社區(qū)公共精神的因素是多方面的，有老年人個人的精神層面、文化層面及經(jīng)濟層面的因素，有社會層面、社區(qū)治理體制層面的因素，也有政府責任缺失、頂層設計層面的因素等。

(六)關注導向影響

家庭、社會、政府都把老年人看作是需要關懷和照顧的對象，老年人的生活狀況、經(jīng)濟保障、身體健康、醫(yī)療保健等是關注的重點，老年人參與社會治理的主觀能動性在某種程度上被忽視了。支持老年人參與經(jīng)濟建設、社會治理及社區(qū)治理的政策還不完善，不同的群體對老年人存在認知的偏差或情感上的排斥，老年人勞動力在勞務市場被排斥與歧視，老年人的社會參與權(quán)利在社區(qū)被漠視或忽略。在社會參與中，老年人群體被邊緣化，缺乏具體的老年人參與社區(qū)治理的保障機制、法制環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策提供等。這些老年人參與社區(qū)治理方面不完善的地方，造成了老年人參與社區(qū)治理的瓶頸。

三、完善老年人參與社區(qū)治理機制的對策

(一)規(guī)制政府在社區(qū)中的權(quán)能

政府是社區(qū)治理的主導者，基層政府需要提供老年人參與社區(qū)治理制度及其他資源支持，同時在社區(qū)治理中既不能缺位也不能越位，還要準確定位。要做到準確定位，則需要改變基層政府對社區(qū)的傳統(tǒng)行政管理方式，建立回應型的基層政府?；貞驼畱獮槔夏耆颂峁╉槙车膮⑴c社區(qū)治理的渠道，提供相應的制度保障，與社區(qū)老年人利益相關的信息及時公開，幫助他們選擇。在社區(qū)治理中，政府應為老年人參與社區(qū)治理搭建制度平臺，提供基礎性的制度供給。政府在社區(qū)治理中不直接參與和干預具體事務，扶持社區(qū)老年人社團的生成、發(fā)育和成熟，并注重培養(yǎng)老年人的參與能力和自主參與意識，真正將權(quán)利還給社區(qū)，最后達成政府與社區(qū)的良性互動。

(二)細化社區(qū)老年人參與的制度規(guī)定

推動社區(qū)治理需要具體細化可操作的制度，具體細化可操作的制度是老年人參與成功的制度保障。要建立和完善有效的老年人參與制度體系，制定可操作性強的老年人參與社區(qū)治理的相關法規(guī)。制定社區(qū)居委會直接選舉辦法，制定具體的社區(qū)居民代表會議議事細則及參與程序，建立公民參與的侵權(quán)救濟機制。

(三)構(gòu)建多元化的社區(qū)自治組織網(wǎng)絡

一是大力發(fā)展社區(qū)非政府老年組織，擴大老年人參與社區(qū)公共活動的規(guī)模。尤其是新興社區(qū)，政府應引導老年人積極成立各式各樣的老年組織，創(chuàng)新老年人組織的形式，吸引不同才藝的老年人參與到社區(qū)的建設中來，既充實了老年人的精神世界，又豐富社區(qū)的文化活動。二是制定社區(qū)非政府組織的法律法規(guī)，強化社區(qū)老年人在新興非政府老年人組織中的自主地位，確保老年人參與社區(qū)公共事務的積極性及制度保障。三是拓寬社區(qū)非政府組織的資金籌集渠道，保障老年人參與社區(qū)公共活動的經(jīng)費。老年人為參與社區(qū)各種活動付出了時間成本及精力，切忌再讓老年人自掏腰包，以免打擊老年人的積極性。四是加強社區(qū)非政府老年人組織的自身能力建設，提高老年人參與社區(qū)公共活動的效率和能力。

(四)構(gòu)建參與型公民文化

一是政府主動推動公民文化的構(gòu)建。政府應主動承擔老年人社會參與意識教育的重任，倡導老年人直接參與，使他們認識到主動直接參與是公民應盡的義務,自覺提升主體意識和參與意識。改革地方政府傳統(tǒng)的單向行政管制思維，從單向行政管制向多中心治理轉(zhuǎn)變，加強對公務行政人員的行政倫理教育。二是社區(qū)自治組織發(fā)揮公民意識教育的功能。引導老年人有序參與，歷練現(xiàn)代公民精神，關注老年人美德培育。三是培養(yǎng)老年人的公共精神。社區(qū)是培育公民精神的最佳場所，培養(yǎng)具有較高公民素養(yǎng)的現(xiàn)代公民，是和諧社會建設的基礎。

(五)強化社區(qū)社會資本

社區(qū)社會資本是公民文化的核心要素。一是強化老年人的社區(qū)歸屬感。以社區(qū)教育提升老年人的社區(qū)認同，以社區(qū)服務強化老年人的社區(qū)歸屬。二是提高社區(qū)社會資本存量。強化社區(qū)普遍信任，建立互惠的社區(qū)規(guī)范，構(gòu)建多層次的社區(qū)關系網(wǎng)絡。

[1] 付誠，王一.公民參與社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及對策[J]. 社會科學戰(zhàn)線，2014(11)：209-210．

[2] 夏曉麗.城市社區(qū)治理中的公民參與問題研究[D].濟南：山東大學，2011．

[3] 崔海英.企業(yè)人力資源管理中的非正式組織影響力研究[D].上海：華東師范大學，2006.

[4] 周紅云.社會治理與社會創(chuàng)新[M].北京：中央編譯出版社，2015.

[5] 楊四海，程倩.公共精神研究的中國視野[J].中共浙江省委黨校學報，2015(8)：84-86.

ResearchonUrbanElderlyParticipationinCommunityGovernanceintheBackgroundofPopulationAging

LI Junli

(School of Law and Public Administration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Guided by the spirit of “innovative social governance” at the Third and Fifth Plenary Sessions of the 18th Central Committee, this paper elaborates the model of the elderly participating in community governance, makes a comprehensive analysis of the existing problems in the community governance of the elderly and the factors such as family status, community identity, social capital, political literacy, public spirit and orientation of social concern that influence the participation of the elderly in community governance. In the end, some countermeasures are put forward to improve the mechanism of the elderly participating in the community governance.

community governance; population ageing; governance model

2017-07-04

河南省政府決策研究課題“人口老齡化背景下城市老年人參與社區(qū)治理機制研究”(2016B197)階段性研究成果

李俊利(1970—)，女，河南內(nèi)黃人，華北水利水電大學法學與公共管理學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向為基層治理和養(yǎng)老保障。

C913.6

A

1008—4444(2017)05—0088—04

(責任編輯：王菊芹)