治理理論視閾下公民參與行政問責的現(xiàn)實困境與推進路徑

程志高，楊 波

治理理論視閾下公民參與行政問責的現(xiàn)實困境與推進路徑

程志高，楊 波

（四川廣播電視大學(xué)，四川成都 610073）

公民參與公共治理是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求，是推進國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。中國社會的深刻轉(zhuǎn)型，使傳統(tǒng)意義上的政府責任體系面臨重大挑戰(zhàn)。公民參與行政問責對于明確治理背景下政府責任、提升公共治理績效具有重要意義。針對公民參與行政問責面臨的法律體系不完善、問責配套制度不健全、問責路徑不暢通、問責文化缺失、能力素養(yǎng)障礙等問題，應(yīng)加快健全我國公民參與行政問責的法律和制度體系，進一步暢通公民參與行政問責的路徑，大力培育更加成熟的公民社會，增強對公民參與行政問責的支持和援助，以及加強問責效果的考核和評估。

治理理論；行政問責；公民社會；治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，對于構(gòu)建政治文明和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，具有重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義。行政問責制度作為國家治理體系的重要內(nèi)容，越來越受關(guān)注，其標志性事件當屬2003年“非典”期間，包括正部級官員在內(nèi)的近千名公職人員因為對“非典”處置不力而被問責。同時，作為異體問責的公民參與行政問責的意識和積極性開始增強，推動著我國責任政府的建設(shè)。十八大以來，黨中央十分重視人民群眾監(jiān)督、參與決策和問責在治國理政中的重要作用。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴治黨必須依靠人民。讓人民支持和幫助我們從嚴治黨，就要注意暢通兩個渠道，一是建言獻策渠道，二是批評監(jiān)督渠道?！保?］黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》在總則中也明確規(guī)定，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，繼續(xù)加大問責力度，要重視人民群眾的問責力量，形成巨大震懾力，打造高效、為民和服務(wù)型政府。在此背景下，本文試圖從推進治理現(xiàn)代化角度，針對我國公民參與行政問題存在的問題提出相應(yīng)的對策建議。

一、公民參與行政問責的內(nèi)涵解析

（一）公民參與行政問責的概念界定

目前，學(xué)者對公民參與行政問責概念界定比較統(tǒng)一。一般認為，公民參與行政問責主要是指公民對各級人民政府及其行政官員行政活動和履職情況，依照法律啟動國家既有的制度資源，有針對性地發(fā)起的監(jiān)督、質(zhì)詢或控訴，并要求其承擔否定性后果或追究其違法違規(guī)行為責任的一種以實現(xiàn)民主政治為目的的社會活動。世界銀行專家組認為，公民參與行政問責是指“普通的公民或公民組織通過直接或間接的方式來依法推動行政問責，是主要依靠公民的參與來實行問責的一種制度途徑”［2］。

從以上概念界定中可以歸納出公民參與行政問責主要包括五個要素：一是問責實施者，主要包括個體意義上的公民以及公民組織和機構(gòu)；二是問責對象，主要包括國家各類行政機關(guān)和公務(wù)人員；三是問責內(nèi)容，主要針對政府機關(guān)和人員行為的違法性、侵權(quán)性、不作為等進行監(jiān)管問責；四是問責方式，主要包括制度路徑（行政訴訟、行政復(fù)議、舉報、信訪等）和非制度路徑（網(wǎng)絡(luò)問責群體性事件推動問責等）；五是問責結(jié)果，是指“處理結(jié)果”，主要包括公開道歉、通報批評、書面檢查、撤職、免職、引咎辭職、責令辭職、給予行政處分等承擔責任的方式。

（二）公民參與行政問責的理論基礎(chǔ)

公民參與行政問責強調(diào)在國家公共治理中，通過公民和公民組織的直接參與，以此形成對公共權(quán)力的控制。這種新的公共事務(wù)管理方式，早在二戰(zhàn)后隨著西方福利國家和全能型政府各種弊端不斷顯現(xiàn)，就逐步興起并形成為一種重要的國家社會關(guān)系分析模式。20世紀六七十年代的西方發(fā)達國家，一方面政府權(quán)力不斷擴張，而其提供公共服務(wù)的能力并沒有隨之提升，另一方面市場經(jīng)濟環(huán)境下存在著外部性、信息不對稱、壟斷性、失業(yè)率上升等無法自我修復(fù)的問題，導(dǎo)致經(jīng)濟增長出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象。面對政府和市場的失靈，治理理論作為一種既能夠發(fā)揮政府職能，又能調(diào)動政府之外的社會群體組織力量的新的方式應(yīng)運而生。治理理論提出通過協(xié)商、合作等互動合作等方式對公共事務(wù)進行良性治理，這既能夠有效緩解政府權(quán)力無限擴張與政府公共服務(wù)供給能力有限性的內(nèi)在張力，又能合理調(diào)節(jié)政府、社會（公眾、公民團體）、市場（企業(yè)）之間的關(guān)系。

俞可平指出，治理理論強調(diào)公共政策有效性的基礎(chǔ)是政府和社會互動，即在政府集中掌舵的情況下，公民和社會組織主動參與政府的管理和決策，以此來彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足［3］。治理的目的是為了善治，善治的實質(zhì)是“國家公共權(quán)力與公民基本權(quán)利的和諧互動，發(fā)展趨向是國家公共權(quán)力向公民社會的個人基本權(quán)利轉(zhuǎn)移”［4］。

（三）公民參與行政問責的意義

從政府層面上看，公民參與行政問責不僅是讓政府官員事后為其行為承受相應(yīng)的責任，更重要的是把問責關(guān)口前移，“推動我國政治體制從壓力型體制逐步向民主參與型體制轉(zhuǎn)變，提升執(zhí)政黨治理能力與國家治理現(xiàn)代化?！保?］它有利于促進政治文明，彰顯政府的公共價值，實現(xiàn)公民和政府之間的平等對話，推動民主政治的實現(xiàn)；有利于提升政府的法治性、增加政府的透明度和回應(yīng)性、加大政府的可控性，推動責任政府建設(shè)；有利于提高政府工作效率，有利于將統(tǒng)治型政府理念轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝А㈥柟獾姆?wù)型政府。

從公民社會層面來看，公民參與行政問責是多方參與互動、反映民意訴求的理想選擇。它改變了過去單一和自上而下的權(quán)力向度，轉(zhuǎn)向一種多元而互動的權(quán)力觀，公民在公開、公正、平等、開放的基礎(chǔ)上采取有利于公共利益的集體行動使政府更具責任性和服務(wù)性，達到“善治”狀態(tài)［6］。同時，有利于行政問責主體從同體單一向異體多元轉(zhuǎn)變，擴大了行政問責的范圍，力度大，問責態(tài)度堅決，有效彌補了同體單一問責制度設(shè)計的缺陷，避開“權(quán)力決定論”的怪圈，較好解決了同體單一問責中多頭問責卻無人問責這一難題。

從個體層面上看，公民參與行政問責可以保證個人意志有效充分表達，保障了公民個人利益。個體意見表達能夠形成共識，防止行政機關(guān)退變?yōu)椤吧蠈臃掷恕被驘o效率的官僚機器，有效防止參與過程變成公民逐利的舞臺，消解公民參與的公共性。

二、公民參與行政問責面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

進入21世紀以來，隨著公民參與政治生活和維權(quán)意識的增強，公民開始逐漸參與到行政問責當中。從2003年到2008年，出現(xiàn)了事故數(shù)量多、危害大、被問責人員多的新局面，在全國范圍內(nèi)掀起一股“問責風暴”［7］。從中央到地方也出臺了一系列行政問責方面的條例、規(guī)定和辦法，確保公民參與問責的制度供給。如《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》以及一些地方政府出臺的行政首長問責辦法，還有各級黨委關(guān)于黨風廉政建設(shè)責任制的相關(guān)規(guī)定等。自此，公眾參與行政問責的數(shù)量快速增長，范圍隨之擴大，一些問責活動、問責事件進入持續(xù)和具有社會影響階段，產(chǎn)生了廣泛的社會影響。然而，就當前我國公民參與行政問責而言，仍然面臨著困局。

（一）公民參與行政問責的法律體系不完善

目前我國行政問責的法律法規(guī)位階低，大多以地方政府規(guī)章為主，缺乏權(quán)威性。加之各地制定的規(guī)范性法律文件在行政問責的標準、程序、對象、范圍以及責任形式、處理規(guī)定等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和嚴肅性。有些專項問責規(guī)定過多，導(dǎo)致問責情形和問責方式很難統(tǒng)一，問責標準彈性較大，難以操作。從實際工作來看，雖然有黨的條例、中央和地方政府的法規(guī)能夠適用于行政問責活動，但這些類型的行政問責決定權(quán)掌握在政府自身手里。這種既當運動員又當裁判的行政問責制度設(shè)計，存在較大的自由裁量空間，責任追究彈性較大，容易受行政領(lǐng)導(dǎo)個人好惡和人為因素影響，導(dǎo)致避重就輕、責罰不相適應(yīng)的問題，公民參與最終成為一種“擺設(shè)”，流于形式。有研究者對2003年以來的十多起典型事件中被問責的30名官員進行了跟蹤，發(fā)現(xiàn)官員往往被“高調(diào)問責”，經(jīng)過“冷處理”后再“低調(diào)復(fù)出”，其中半年內(nèi)復(fù)出占50．1%，一年內(nèi)復(fù)出達到93．5%［8］。

（二）公民參與行政問責的配套制度不健全

一是現(xiàn)有問責制度可操作性不強。我國目前已頒布行政問責的法律和規(guī)章制度中都肯定了公民對政府和公務(wù)人員進行行政問責的權(quán)利，但對公民參與行政問責的途徑、方式、程序、激勵機制與保障措施等缺乏制度化的規(guī)定，導(dǎo)致公民在實際參與行政問責中缺乏可操作性。例如，我國公民參與行政問責是一件耗時耗力的事情，需要打持久戰(zhàn)，但卻沒有配套的經(jīng)費保障制度和救濟制度，嚴重影響了問責活動的順利開展。二是缺乏回應(yīng)民意的問責效果反饋機制。公民參與行政問責后的信息結(jié)果未完全公開，在公民參與行政問責的實踐中，存在只公開結(jié)果、不公開過程，系統(tǒng)內(nèi)公開、系統(tǒng)外不公開，慢公開、遲公開等問題，社會公眾難以及時知曉問責的基本環(huán)節(jié)、步驟、證據(jù)、時限等，導(dǎo)致行政問責信息缺失，問責效果不佳，以致公民對行政問責制度的功能存在重重疑慮。三是問責對象崗位職責規(guī)范和評價標準體系模糊。在當前中國政治體制下，普遍實行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責”的決策模式，有些黨委干部還同時兼任行政干部，這就使得普通民眾很難區(qū)分和界定究竟是對其行政職務(wù)進行問責還是對其黨內(nèi)職務(wù)進行問責。部門之間以及不同層級之間的職責也是模糊的，由于缺乏專業(yè)的政治知識，公民即使想問責也無從下手。此外，我國目前的政府考評制度側(cè)重于定性評估，缺乏量化評估，這就造成了考核行為主觀性較強、客觀性不足。

（三）公民參與行政問責的路徑不暢通、范圍不廣

當前，我國公眾對政府的決策、管理、執(zhí)行及績效評估等行政環(huán)節(jié)參與度不夠，尚未建立起有效的公民參與行政問責的渠道。一方面，政務(wù)信息來源不透明影響了公民參與問責。盡管我國頒布實施了《政府信息公開制度》，但仍然存在信息發(fā)布不全、信息發(fā)布方式單一、信息發(fā)布內(nèi)容同質(zhì)化等缺陷，導(dǎo)致我國政務(wù)公開的程度較低。有研究表明，我國政府掌握著社會信息資源的80%，其中大部分僅向內(nèi)部或研究機構(gòu)開放［9］。這使得公眾與政府仍處于信息不對稱狀態(tài)，公眾不能完全掌握政務(wù)信息，問責便無從談起。另一方面，公民參與行政問責的領(lǐng)域受限。公民和社會團體較少能夠參與到黨委、政府重大決策中來，其參與行政問責范圍大多集中于公共安全事故和服務(wù)效能領(lǐng)域，側(cè)重于對重大事故發(fā)生后的事后責任追究和違反工作紀律的效能問責，缺乏決策全過程的監(jiān)督，特別是事前監(jiān)督。有學(xué)者對1979年以來86起重大問責事件（案件）進行梳理，發(fā)現(xiàn)重大責任事故占60．47%［10］。而對帶有根本性、全局性的決策失誤，以及施政失敗造成重大損失等事由則較少被納入問責范圍。

（四）公民參與行政問責的文化缺失

問責文化的缺失主要表現(xiàn)在政府及官員責任意識淡漠，整個社會官本位觀念根深蒂固，它嚴重制約了我國公民參與行政問責的深入實施。從公民與社會角度看，由于長期受官本位思想影響，公民在參與行政問責過程中表現(xiàn)為“權(quán)利意識缺失與民主參與意識不足”。從政府與公民社會的角度看，由于長期受計劃經(jīng)濟體制影響，公民在參與行政問責過程中表現(xiàn)為“公共精神匱乏、法治觀念薄弱以及信任危機”［11］。從實際政治生態(tài)來看，很少有地方人大主動問責的，多數(shù)只是簡單履行相應(yīng)的問責程序，更談不上公民參與其中。

（五）公民參與行政問責的能力素養(yǎng)有待提升

首先，公民對政治生活方面的知識儲備不足阻礙了公民有效的參與行政問責。只有主觀上認為自己有政治知識的公民才有可能成為一個積極的公民。其次，公民在思想上沒有意識到問責的重要意義，“服從性”心理根深蒂固。長期以來，政治精英主義是我國政治生態(tài)的突出特征，普通公眾在心理上默認了政治是“精英”的代名詞，只能服從“精英”在政治方面的安排。這也導(dǎo)致目前公民參與行政問責積極性不高，公民在自身利益受到政府或其工作人員非法侵害后才會“主動”參與進來，其方式局限于公民上訪和行政訴訟兩種形式。

三、公民參與行政問責的路徑選擇

（一）健全公民參與行政問責的法律和制度體系

一方面，要加快行政問責特別是公民參與行政問責的立法工作。首先要確立公民參與行政問責立法的基本框架，在此基礎(chǔ)上，梳理現(xiàn)有的有關(guān)公民參與行政問責方面的法律和規(guī)章制度，消除相互沖突的條款規(guī)定，對現(xiàn)有法律進行修補和完善，構(gòu)建一套系統(tǒng)完備的公民參與行政問責的法律法規(guī)，增強法治的約束力和強制力。其次要出臺詳細的行政問責執(zhí)行程序和實施細則，對公民參與行政問責的程序、方式方法進行細化，使之具有操作性和實踐價值。要注意各種問責法律法規(guī)之間的有效銜接，使問責過程成為緊密配合的有機體系。

另一方面，要健全公民參與行政問責的體制機制，“解決因過高層級的制度安排脫離公眾參與實際需求而導(dǎo)致的制度虛置和因過低層級的制度安排無法滿足公眾參與需要而影響其向更高階段發(fā)展之間的雙重矛盾”［12］。當前，尤其要關(guān)注“前瞻預(yù)防型”問責，即把監(jiān)督問責的關(guān)口前移，以此來規(guī)范和約束政府官員的行政行為。黨的十八屆四中全會指出：建立重大決策終身責任追究制度及責任倒排機制，對于在決策過程中出現(xiàn)重大失誤或者是在決策過程中因為處置不及時、不作為而造成重大損失和惡劣影響的，要依法追究主要負責人的法律責任。因此，要加強政府重大行政決策過程中的公民參與制度設(shè)計，落實好選民聯(lián)系制度、聽證制度、行政公益訴訟制度等，構(gòu)建多元主體溝通協(xié)調(diào)、各級政府應(yīng)急處置和國家法律激勵保障的三位一體問責制度，通過廣泛、深入、多樣和富有成效的公眾參與，讓民眾對政府的履職情況進行監(jiān)督問責，避免決策失誤帶來的損失。

（二）暢通公民參與行政問責的路徑

一是繼續(xù)大力推進政務(wù)公開，搭建客觀真實、快速、迅捷且能有效回應(yīng)的各級政府信息公開平臺，加強“政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)開放，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強政府公信力、執(zhí)行力，提升政府治理能力的制度安排”［13］。二是發(fā)揮各類公共團體和組織的力量，如各民主黨派的參政議政作用，工會的聯(lián)系紐帶作用，非政府組織和公共利益團體的溝通協(xié)調(diào)作用，拓寬公民參與行政問責的渠道，維護社會公共利益。三是要充分借助網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，降低問責成本，提高問責效率。在“互聯(lián)網(wǎng)＋”大背景下，充分發(fā)揮新媒體在公民參與行政問責中的重要作用，廣泛采用電子參與技術(shù)，完善公民電子參與機制，尤其要加強云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、web2．0技術(shù)等新技術(shù)在問責過程中的應(yīng)用，推動問責路徑的創(chuàng)新［14］。

（三）大力培育更加成熟的公民社會

一方面，公民參與行政問責要求公民積極承擔公共事務(wù)，通過參與公共生活服務(wù)真正形成“命運共同體”的國家認同，成為“共同善”的詮釋者和締造者［15］。要廣泛動員公民和公民組織參與社會活動的積極性，不斷加強公眾的社會意識，強化其主體意識和權(quán)利意識，實現(xiàn)在法律層面和自我管理層面的提升。同時，加強培育問責文化，營造問責氛圍，提高公民問責的積極性和問責能力。另一方面，公民組織參與行政問責比公民個體更有說話的分量，在獲取證據(jù)以及同政府部門打交道上都具有個體不可比較的優(yōu)勢，問責效果更好。而且社會利益團體具有人、財、物和技術(shù)上的優(yōu)勢，可以節(jié)省大量的人力、財力和物力。因此，要大力發(fā)展社會公益組織參與行政問責。尤其在財政問責、績效問責和審計問責等專業(yè)領(lǐng)域，更應(yīng)該如此［16］。

（四）增強對公民參與行政問責的支持和援助

要加強對公民參與行政問責的支持和援助，主要包括觀念支持、金錢支持、輿論支持、法律援助四個方面，平衡公民問責雙方之間的知識不對等，改善公民的弱勢地位，增加其權(quán)利救濟實現(xiàn)的可能性。盡管現(xiàn)行法律要求保護舉報人的人身安全，但現(xiàn)實中經(jīng)常發(fā)生舉報者身份被曝光、舉報材料被轉(zhuǎn)到被檢舉對象手里等情況。因此，尤其要加強完善舉報者保護制度，解決舉報人的人身安全保護問題，保障舉報人的權(quán)利和人身安全，并給予問責獎勵。這方面可以學(xué)習(xí)西方發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，制定規(guī)定詳細、操作性強的人身安全保護制度。

（五）加強公民參與行政問責效果的考核和評估

要深入推進政府績效評估機制改革，按照量化、標準化、法定化的考核原則，“設(shè)計出行政問責制度的評價指標體系并計算出綜合分值”，強化“行政問責制度評估效果的客觀性和科學(xué)性”［17］。公民要從“觀眾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，參與到行政問責效果的考核中，考核的過程要公開透明。同時，要將考核結(jié)果綜合運用到地方政府考核、干部選拔任用、項目經(jīng)費安排等多層次、多角度和多渠道上，突出公民參與行政問責考核的導(dǎo)向作用。

四、結(jié)語

公民參與行政問責作為治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對于我國轉(zhuǎn)型期的公共治理具有較強的借鑒意義。然而，西方國家政治環(huán)境和文化背景跟我國有較大差異，這導(dǎo)致公民參與行政問責的理論內(nèi)生環(huán)境不一樣，不能盲目照搬國外經(jīng)驗，必須把國外經(jīng)驗根植于中國實際，力爭形成具有中國經(jīng)驗和特色的路徑和方法，尤其是要針對一些不受國界限制的核心問題展開本土化思考，進而在前沿研究中發(fā)出中國聲音［18］。同時，要加強國際對話，掌握國際前沿理論，善于借鑒國外公民參與行政問責的成功經(jīng)驗，結(jié)合國外學(xué)者的研究成果對我國公民參與行政問責的效果進行檢視和省思，依據(jù)政治背景和社會環(huán)境的不同，從理論內(nèi)生演繹邏輯角度跨時跨地思考如何將國外公民參與行政問責的先進經(jīng)驗根植到中國具體實踐中去，構(gòu)建具有中國特色和中國風格的公民參與行政問責模式。

［1］習(xí)近平．在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014 －10／08／c＿1112740663＿5．htm，2014 －10 －8．

［2］世界銀行專家組．公共部門的社會問責：理念探討及模式分析［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：4．

［3］俞可平．治理和善治引論［J］．馬克思主義與現(xiàn)實，1999，（5）．

［4］吳興軍．政府善治視闕下的公民問責［J］．科學(xué)社會主義，2009，（3）．

［5］李海青，趙玉潔．執(zhí)政黨的決策邏輯及其調(diào)適［J］．天津社會科學(xué)，2017，（1）．

［6］鐘裕民．公民問責權(quán)及其實現(xiàn)：以增權(quán)理論為視角［J］．廣東行政學(xué)院學(xué)報，2011，（4）．

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［12］宋濤．公民參與問責活動制度構(gòu)建的層級安排［J］．行政與法，2015，（4）．

［13］應(yīng)松年．創(chuàng)新推進政務(wù)公開的制度機制［N］．人民日報，2016－12－30．

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On the Realistic Dilemma and Promotion Path of Citizen Participation in Administrative Accountability under the Governance Theory

CHENG Zhi－gao；YANG Bo

Citizen participation in public governance is the inherent requirement of modern democratic politics and an effective way to promote the modernization of national governance system and governance capability．At present，the profound transformation of Chinese society poses a major challenge to the traditional system of government responsibility．Citizen participation in administrative accountability is of great value to clear government responsibility and improve public governance performance in the context of governance．In order to solve the problems such as imperfect legal system，unsound accountability system，unsmooth accountability path，lack of accountability culture and capacity，it should speed up the perfection of citizen participation in administrative accountability and legal system，further broaden the channels，vigorously cultivate a more mature civic society，enhance support and assistance，and strength the assessment and and evaluation of accountability effect．

governance theory；administrative accountability；civil society；governance modernization

D63；D621．5

A

1009 －5152（2017）04－0064－05

2017－10－10

程志高（1985— ），男，四川廣播電視大學(xué)講師，碩士研究生；

楊 波（1983— ），男，四川廣播電視大學(xué)講師，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。