社會組織參與社區(qū)教育的困境及其根源

高宛玉

社會組織參與社區(qū)教育的困境及其根源

高宛玉

（湖南廣播電視大學(xué)，湖南長沙 410004）

社會組織在以多種形式參與社區(qū)教育的過程中，擴(kuò)大了社區(qū)教育服務(wù)供給，推動了各類學(xué)習(xí)共同體建設(shè)。當(dāng)前，社會組織參與社區(qū)教育面臨著認(rèn)知合法性、服務(wù)有限性、社區(qū)教育泛化傾向等發(fā)展困境，其根源在于社區(qū)教育治理中的政府模糊發(fā)包機(jī)制與工具主義執(zhí)行邏輯，社會組織的主體性發(fā)展與公共性生長不足。

社會組織；社區(qū)教育；困境；根源

隨著國家治理體系的不斷完善，我國社區(qū)教育逐漸由政府單一管理轉(zhuǎn)化為社會公共治理。2016年6月28日，教育部等九部委出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，明確提出了社區(qū)教育發(fā)展的總體目標(biāo)：“到2020年，社區(qū)教育治理體系初步形成”，“基本形成具有中國特色的社區(qū)教育發(fā)展模式”。近年來，以社會團(tuán)體、基金會和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的社會組織，在社會治理中的重要性日益凸顯，也成為參與社區(qū)教育的一支不可忽視的力量。然而，在推進(jìn)終身教育與學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的過程中，社會組織參與社區(qū)教育依然面臨困境，本文試圖就此作一剖析，并探尋困境產(chǎn)生的深層原因。

一、社會組織參與社區(qū)教育取得的成效

十九大報告提出，要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。社區(qū)教育是國家教育治理體系的重要組成部分，社會組織廣泛參與社區(qū)教育，可以在一定范圍內(nèi)彌補(bǔ)政府的不足，促進(jìn)以官民合作為特征的教育治理，從而形成制度化的多元社區(qū)教育治理體系。

（一）社會組織擴(kuò)大了社區(qū)教育服務(wù)供給

長期以來，我國教育事業(yè)發(fā)展主要是由國家財政承擔(dān)，社區(qū)教育也是如此。由于社區(qū)教育區(qū)別于學(xué)校教育的特殊屬性，僅靠政府的單一供給模式無法完全滿足社區(qū)居民的教育需求。社會組織廣接地氣、自主自覺性高、滲透力強(qiáng)，不僅能夠集聚和整合各類社會資本，充分發(fā)揮在招納志愿者、動員公眾參與等方面的天然優(yōu)勢，還能直接接觸社區(qū)居民，深入了解居民需求，有針對性地結(jié)合居民需求提供更加專業(yè)的社區(qū)教育服務(wù)。隨著參與社區(qū)教育社會組織數(shù)量的增加，接受社區(qū)教育的居民也日益增多，社會組織服務(wù)社區(qū)教育的形式越來越豐富，服務(wù)項目涵蓋公民素養(yǎng)、誠信教育、人文藝術(shù)、科學(xué)技術(shù)、職業(yè)技能、早期教育、運(yùn)動健身、養(yǎng)生保健、生活休閑等方面，這些教育活動深受廣大社區(qū)居民喜愛，社會組織在居民中的影響力日益提高。

社會組織還聯(lián)系著眾多群眾、企業(yè)和組織，跨越不同部門和所有制形式，匯聚著各類優(yōu)秀人才，擁有各種信息、技術(shù)和項目等，不僅可以通過各種形式籌措到社區(qū)教育資源，還能通過提供教育硬件資源和軟件資源的形式擴(kuò)大教育供給。提供教育硬件資源的形式如通過建立成功人士的社區(qū)教育基金會，直接資助相關(guān)社區(qū)教育設(shè)施，或者主辦社區(qū)教育服務(wù)項目，提供體制外的教育發(fā)展資源。提供軟件資源的形式包括社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)向社區(qū)開放學(xué)習(xí)資源及服務(wù)，與社區(qū)居民共享相關(guān)課程等。

（二）社會組織推動各類學(xué)習(xí)共同體建設(shè)

九部委在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》中，明確把“推動各類學(xué)習(xí)型組織和學(xué)習(xí)共同體建設(shè)”列為社區(qū)教育的主要任務(wù)之一。這是我國首次把社區(qū)“學(xué)習(xí)共同體”寫入規(guī)范性文件，是社區(qū)教育改革和發(fā)展的重大突破。

共同體理論源于德國社會學(xué)家滕尼斯在1887年出版的著作《共同體與社會》。馬克思認(rèn)為，共同體是人們的群體結(jié)合方式或集體存在方式或組織形式。社區(qū)學(xué)習(xí)共同體是指生活在社區(qū)中的居民因共同學(xué)習(xí)而結(jié)成的能實(shí)現(xiàn)生命成長和建立守望相助關(guān)系的群體。作為一種草根式的學(xué)習(xí)群體，它將人們卷入學(xué)習(xí)互動之中，這些持續(xù)性的聯(lián)系會產(chǎn)生互相依存的共同體驗，促進(jìn)群體成員學(xué)習(xí)潛能的發(fā)揮和群體歸屬感的形成，進(jìn)而獲得更加積極的生命體驗。

社會組織從社會變遷中發(fā)展而來，是民間社會的中堅力量，也是比較成熟的人類共同體發(fā)展形式。發(fā)揮社會組織的中介作用，對推動各類社區(qū)學(xué)習(xí)共同體的創(chuàng)建活動可收“催熟”之效。參與社區(qū)教育的社會組織能從共同體的角度出發(fā)，支持社區(qū)學(xué)習(xí)共同體成員的學(xué)習(xí)活動，完善成員人格，提升成員的整體品質(zhì)，增強(qiáng)競爭力，促進(jìn)學(xué)習(xí)共同體的發(fā)展，不斷增強(qiáng)各類組織的凝聚力和創(chuàng)新力，實(shí)現(xiàn)各類學(xué)習(xí)共同體的自我組織、自我教育、自我管理、自我服務(wù)。同時，通過廣泛動員社會參與，促進(jìn)成員與成員、共同體與共同體、共同體與國家間的交流，有助于實(shí)現(xiàn)社區(qū)學(xué)習(xí)共同體由封閉式傳統(tǒng)共同體向開放式新興共同體的成功轉(zhuǎn)型。

（三）社區(qū)組織參與社區(qū)教育的形式多樣

社會組織參與作為國家社區(qū)教育治理職能的補(bǔ)充，形成了幾種主要的參與形式。

第一種是行政式參與。我國政府行政部門對社會組織有極大的自由裁量權(quán)，很多社會組織依附于行政部門，甚至有的天生具有“行政化”的胎記。在社區(qū)教育發(fā)展的一些重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題上，尤其是在社區(qū)教育服務(wù)產(chǎn)品供給和政策制定方面，社會組織會積極與行政部門協(xié)商并尋求支持。同時，為了更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，社會組織也渴望通過相關(guān)的行政參與，尋求自身生存和發(fā)展的最大空間。

第二種是市場式參與。市場的本質(zhì)是多元平衡的互惠機(jī)制，開放、自愿是市場的資源配置特點(diǎn)，它不僅適用于商品交易，同樣體現(xiàn)在社會服務(wù)、公益資源的配置中。社會組織也會有一定的利益訴求，在社區(qū)教育中，有相當(dāng)數(shù)量的社會組織以獲取市場價值為目的。在提供社區(qū)教育服務(wù)供給的過程中，購買方根據(jù)社會組織專業(yè)資格和水平購買服務(wù)項目，并進(jìn)行評估考核。

第三種是補(bǔ)償式參與。這種形式的參與主要圍繞教育中的弱勢群體展開。2016年，我國共有1479．9萬城市居民和4576．5萬農(nóng)村居民需要領(lǐng)取最低生活保障，496．9萬農(nóng)村特困人員需要救助供養(yǎng)。階層利益分化使弱勢群體的生存與發(fā)展問題嚴(yán)重。社會組織具有公民社會的屬性，可以利用其自身的人財物優(yōu)勢，通過社區(qū)教育，使弱勢群體接受與其他群體機(jī)會均等、結(jié)果大體相當(dāng)?shù)慕逃?wù)。

二、社會組織參與社區(qū)教育的困境及具體表現(xiàn)

目前，社會組織已經(jīng)成為社會治理的一股重要力量，各級政府都積極鼓勵社區(qū)教育機(jī)構(gòu)引入社會組織參與管理和服務(wù)。然而，社會組織參與社區(qū)教育的情況相當(dāng)復(fù)雜，即使有政府鼓勵，但在實(shí)踐過程中留給社會組織參與社區(qū)教育的空間十分有限，其發(fā)展面臨困境。

（一）從政治合法性到認(rèn)知合法性之難

正當(dāng)性或正統(tǒng)性，是人類社會生活與生俱來的訴求。所謂合法性，“是社會的組織機(jī)構(gòu)自認(rèn)為或被認(rèn)為是正確和正當(dāng)?shù)某潭?。”社會組織的合法性可分為兩種形式：一種是政治合法性，指組織的正當(dāng)性被政府所認(rèn)可；另一種是認(rèn)知合法性，指組織被當(dāng)作環(huán)境中的正常產(chǎn)物被人們接受。

從發(fā)展現(xiàn)狀看，黨的十八大后國家將發(fā)展社會組織納入社會治理創(chuàng)新的重要范疇，十九大報告五次提到社會組織，一系列有關(guān)社會組織的政策文件相繼出臺，不斷釋放的積極發(fā)展社會組織的政策信號表明，更為寬松和鼓勵社會組織發(fā)展的宏觀政策取向正在形成，社會組織參與社區(qū)教育的政治合法性已經(jīng)基本具備。然而，在一個復(fù)雜的社群關(guān)系中，各類組織機(jī)構(gòu)代表著公共利益不同的側(cè)面。符合政治性是社區(qū)教育中社會組織發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，但符合政治性并不必然具有正當(dāng)性，沒有社區(qū)居民參與、不被社區(qū)居民認(rèn)知和認(rèn)可的社會組織依然談不上完全意義上的合法性。

我國曾經(jīng)長期實(shí)行高度集權(quán)的行政管理模式，政府包攬了幾乎所有的公共事務(wù)，通過縱橫交織的行政組織網(wǎng)絡(luò)為國民提供生存關(guān)照。國民逐漸習(xí)慣將自己的利益全部寄托在政府身上。國民這種對政府的普遍依賴和特殊信任，在一定程度上影響著社區(qū)教育社會組織和社區(qū)居民之間認(rèn)知關(guān)系的構(gòu)建，制約了社會組織的發(fā)展。同時，當(dāng)前絕大多數(shù)社區(qū)教育社會組織發(fā)展時間較短、組織規(guī)模較小，其獨(dú)有的組織優(yōu)勢和社會價值很難在短時間內(nèi)充分展示出來，而社區(qū)居民也無法在短時間內(nèi)全面充分地了解社會組織。盡管合法性是在危機(jī)中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中建設(shè)的，但新興的社區(qū)教育社會組織要獲得認(rèn)知合法性仍面臨著很大困難，需要付出更多的努力。

（二）有限服務(wù)相對一體化社區(qū)教育治理秩序之弱

在我國獨(dú)特的政治場域與經(jīng)濟(jì)場域中，社會組織事實(shí)上還難以作為一個平等的專業(yè)性服務(wù)主體參與社區(qū)教育，這種主體的不平等表現(xiàn)在政府與社會組織之間。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國近一半社會組織的運(yùn)行完全依靠政府補(bǔ)貼和財政撥款。這種自上而下的供給形成了政府主導(dǎo)型的社會組織運(yùn)行方式，意味著社區(qū)教育社會組織能夠提供的教育服務(wù)非常有限。作為社區(qū)教育服務(wù)的提供者，社區(qū)教育社會組織通過提供人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)來實(shí)現(xiàn)成本補(bǔ)償，主要利益既包含社會利益，也包含經(jīng)濟(jì)利益。但長久以來，義務(wù)論的教育倫理成為大多數(shù)人看待社會組織時先驗的道德律令。

經(jīng)過多年的社區(qū)教育治理實(shí)踐，政府逐漸形成了一種“一體化整合”的權(quán)威治理模式，即強(qiáng)調(diào)以國家和執(zhí)政黨為中心，將各種社會組織和政府治理部門統(tǒng)一納入治理體系，進(jìn)行一體化的權(quán)威整合，政府在整合過程中始終處于主導(dǎo)地位。近年來，為釋放更多的公共空間，激發(fā)社會組織自身活力，我國加快推進(jìn)政社分離、管辦分離，政府與社會組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)從政府對社會組織的嚴(yán)格管理與控制，轉(zhuǎn)向政府與社會組織合作共治。但不可否認(rèn)的是，政府對社會組織的控制仍然很強(qiáng)勢，社區(qū)教育社會組織只能提供有限服務(wù)，而多樣化的教育利益、教育立場和教育觀點(diǎn)依然經(jīng)常被要求統(tǒng)合到政府作為“元治理”主體的一體化社區(qū)教育秩序之中。

（三）脫離專業(yè)主義規(guī)則的社區(qū)教育傾向之泛

社區(qū)教育專業(yè)主義是在長期的社區(qū)教育工作中，社區(qū)教育工作者建構(gòu)的一套調(diào)整社區(qū)教育工作與社會其他部分之間關(guān)系的固定規(guī)則。這些自律性的規(guī)則在社區(qū)教育活動與其他社會活動的協(xié)商中形成。專業(yè)主義也可以被視為一種不斷變化的話語或體制，它既約束了社區(qū)教育工作者的行為，同時也保證了社區(qū)教育本身的正當(dāng)性。對于社區(qū)教育工作者來說，專業(yè)主義為他們行為的合理性提供了理論的和歷史的依據(jù)。

社會組織對待社區(qū)教育的價值立場不是超然中立的，因為它涉及教育資源的分配，對社區(qū)教育問題的解決方式?jīng)Q定了教育資源分配的走向。社區(qū)教育問題需要擁有專業(yè)知識體系的社會組織來應(yīng)對，同時，社區(qū)教育資源的整合也總是超越專業(yè)知識的界限，最終在不同參與者之間達(dá)成共識后實(shí)施。

當(dāng)前社會對社區(qū)教育的認(rèn)識和把握上呈現(xiàn)出泛化傾向，認(rèn)為社區(qū)教育可以包含國民教育以外的所有教育類型和人群，將社區(qū)開展的所有群眾性活動都納入社區(qū)教育的范疇。泛化傾向無限延伸了社區(qū)教育內(nèi)容，導(dǎo)致“社區(qū)教育像個筐，什么都可往里裝”。這種視社區(qū)教育為包羅萬象的認(rèn)識，無限擴(kuò)大了社區(qū)教育職能，把社區(qū)活動與社區(qū)教育混為一談，弱化了社區(qū)教育的真正內(nèi)涵，也損害了社區(qū)教育社會組織的專業(yè)性。比如，老年群體是當(dāng)下很多社區(qū)教育的主要指向人群，休閑娛樂活動成為了社區(qū)教育的重要內(nèi)容，而轄區(qū)內(nèi)下崗人員、外來人員等群體對職業(yè)教育的實(shí)際教育需求卻往往被忽略。這種現(xiàn)象客觀而普遍地存在，但并不代表社區(qū)教育未來的發(fā)展依然如此。

三、社會組織參與社區(qū)教育面臨困境的根源

社區(qū)教育治理體系建設(shè)，不僅是社區(qū)教育模式的改革，它還將引起整個社區(qū)教育格局的變化，帶來價值觀念的沖突和更新。社會組織參與社區(qū)教育面臨困境的根源主要存在于以下兩個方面：

（一）社區(qū)教育治理中的政府模糊發(fā)包機(jī)制與工具主義執(zhí)行邏輯

行政發(fā)包治理機(jī)制，是上級政府把治理任務(wù)整體“包”給下級政府，允許下級政府圍繞治理目標(biāo)開展各種因地制宜的創(chuàng)新與“變通”，鼓勵下級政府展開以結(jié)果論“英雄”的橫向競爭。當(dāng)前，越來越多的社區(qū)教育政策文件開始涉及社會組織，但由于該領(lǐng)域沒有國家級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，很多政策缺乏系統(tǒng)梳理，反而成為了一個模糊性漸增的政策領(lǐng)域。具體表現(xiàn)在管理規(guī)章和制度層面存在沖突，制度中較多的原則性概述使下級政府執(zhí)行困難。

國家在推進(jìn)社會組織參與社區(qū)教育政策執(zhí)行時更多采取模糊發(fā)包機(jī)制。與清晰發(fā)包政策領(lǐng)域不同，在社會組織和社區(qū)教育領(lǐng)域，上級政府很少在發(fā)展數(shù)量和發(fā)展速度等方面對下級政府提出明確的績效要求，發(fā)包的核心內(nèi)容是鼓勵下級政府結(jié)合中央政策因地制宜地探索發(fā)展與管理的制度創(chuàng)新。從深層次看，宏觀政策的模糊性與中國獨(dú)特的漸進(jìn)式治理轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。由于發(fā)展預(yù)期不穩(wěn)定，政策執(zhí)行者為規(guī)避風(fēng)險，就不會快速而清晰地設(shè)定社會組織參與社區(qū)教育的改革路線圖，也不會配置強(qiáng)激勵，制度安排具有較強(qiáng)的“碎片化”和“權(quán)宜性”特征，這又進(jìn)一步引發(fā)了模糊性的再生產(chǎn)。

在風(fēng)險規(guī)避制度思路的影響下，基層政府會篩選社會組織的功能領(lǐng)域，他們更傾向于把社會組織看成社區(qū)教育的輔助手段，大多會采用工具主義的方法，以項目委托服務(wù)的方式來扶持與管理社會組織。由于項目制本身具有“增量改革”和“一事一議”的特征，以此方式來發(fā)展社會組織既不容易與既有基層治理體制發(fā)生沖撞，又有助于基層政府以較低的制度生產(chǎn)風(fēng)險完成上級政府布置的打包任務(wù)。這已成為社區(qū)教育基層治理中的普遍經(jīng)驗。然而，政府的工具主義制度執(zhí)行邏輯強(qiáng)調(diào)以行政績效和行政原則來考慮和衡量各項工作，無形之中弱化了社會組織和社區(qū)居民之間的聯(lián)系。

（二）社會組織的主體性發(fā)展與公共性生長不足

主體性是主體在實(shí)踐過程中表現(xiàn)出來的自主、自覺、能動選擇和獨(dú)立創(chuàng)造的特性。社會組織只有不斷地發(fā)揮主體獨(dú)立性、自主性和能動性，才能擁有真正的主體性。擁有真正的主體性，是現(xiàn)代社會組織與傳統(tǒng)社會組織的區(qū)別之所在。要擁有真正意義上的主體性，社會組織必須在參與社區(qū)教育治理的過程中實(shí)現(xiàn)其平等性的建構(gòu)。受長期以來形成的一系列觀念、制度、體制與機(jī)制等因素的影響，社會組織在參與社會治理中存在著主體性發(fā)展不足，社會組織與政府之間，不同類型、不同治理領(lǐng)域的社會組織之間，存在著一定程度的主體不平等問題，從根子上制約了社會組織主體性的充分發(fā)展。

社會組織具有強(qiáng)大的公共性建構(gòu)力量。社區(qū)教育社會組織不擁有以強(qiáng)制力為后盾的公共權(quán)力，對公共性的開拓依賴的是自愿支援和自愿結(jié)社等非強(qiáng)制性的柔性力量。社會組織公共性，是指社會組織成員通過組織化的形式討論、決定和實(shí)行對公眾有益的事項的過程，并由此而帶來對公眾有益的結(jié)果。從現(xiàn)實(shí)情況來看，大量的社區(qū)教育社會組織屬于伙伴型組織或朋友俱樂部，大多停留在“自娛自樂”或僅提供“俱樂部產(chǎn)品”的層次。也就是說，很多社區(qū)教育社會組織所涉及的公共性范圍比較狹隘，具有明顯的“弱正外部性”特點(diǎn)。當(dāng)然，社區(qū)教育社會組織開拓公共性的行為也必須接受現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境的塑造，可以說當(dāng)前社區(qū)教育社會組織公共性的不足，在一定程度上是社會組織所賴以生存于其中的制度環(huán)境的缺陷在社會組織開拓公共性行為上的一種映射。

提高治理能力是建設(shè)社區(qū)教育治理體系的必然要求。盡管囿于現(xiàn)有政治體制和市場體制，社會組織很難更加深入而全面地參與社區(qū)教育，但是只要社區(qū)教育工作者持有開放和包容的心態(tài)，創(chuàng)造性地將這些困境變成機(jī)遇，社區(qū)教育工作依然可以收到積極服務(wù)社區(qū)居民終身學(xué)習(xí)的良好效果。

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On the Dilemma of the Participation of Social Organization into Community Education and its Reason

GAO Wan－yu

With the participation of social organizations into the community education governance system，they enlarge the service supplies for community education and boost the learning community construction．Currently，when participating the community education，the social organizations face lots of dilemmas，such as cognitive legality，service limitation，generalization of community education，etc．The reason is the obscure contract awarding mechanism from the government and the instrumentalist execution logic in community education governance and the deficiency of the development of subjectivity and publicity of the social organizations．

social organization；community education；dilemma；reason

G779．2

A

1009－5152（2017）04－0018－05

2017－11－20

2016年湖南省職業(yè)院校教育教學(xué)改革研究項目“基于學(xué)習(xí)成果認(rèn)證與轉(zhuǎn)換的社區(qū)教育激勵機(jī)制研究”（ZJSB2016003）。

高宛玉（1982— ），女，湖南廣播電視大學(xué)終身教育研究所助理研究員。