大國博弈
——聯(lián)合國秘書長的選舉與連任

——聯(lián)合國秘書長的選舉與連任

□ 貴 洪

聯(lián)合國秘書長是如何產(chǎn)生的?

迄今為止，關(guān)于聯(lián)合國秘書長選舉的法律依據(jù)有如下三條：一，《聯(lián)合國憲章》第97條規(guī)定：“秘書長應(yīng)由大會(huì)經(jīng)安全理事會(huì)之推薦委派之?！倍?，《安全理事會(huì)暫行議事規(guī)則》第48條規(guī)定：“除非安全理事會(huì)另有決定，理事會(huì)會(huì)議應(yīng)公開舉行。關(guān)于向大會(huì)推薦秘書長人選的問題，應(yīng)在非公開會(huì)議中討論決定?！比?，《大會(huì)議事規(guī)則》第141條規(guī)定：“在安全理事會(huì)對秘書長人選提出推薦后，大會(huì)應(yīng)舉行非公開會(huì)議，審議此項(xiàng)推薦，并以無記名投票進(jìn)行表決?！?/p>

除此三條外，對秘書長選舉的許多具體問題，均無明文規(guī)定，只是在實(shí)踐中根據(jù)有關(guān)決議和各方之間的諒解，形成了一套不成文的習(xí)慣做法。中國前常駐聯(lián)合國代表秦華孫大使認(rèn)為，主要有以下幾項(xiàng)：

1．秘書長任期一般為5年，可連任一期(5年)；

2．5個(gè)常任理事國不得出任秘書長(這是5國之間的諒解)；

3．秘書長選舉屬實(shí)質(zhì)性重要問題，要有包括5個(gè)常任理事國贊成票在內(nèi)的安理會(huì)9票贊成方可獲得安理會(huì)的推薦；

4．如有兩個(gè)以上的候選人，安理會(huì)一般先進(jìn)行所謂的“摸底投票”，獲9票以上且無常任理事國的反對，以得票多者獲正式候選人資格；

5．安理會(huì)選舉以秘密方式進(jìn)行，由主席當(dāng)場開票，確定人選后，緊接著通過向大會(huì)推薦人選及其任期的決議，大會(huì)一般會(huì)根據(jù)安理會(huì)的推薦通過有關(guān)決議；

6．自20世紀(jì)80年代以來，地域輪換原則越來越成為確定秘書長人選時(shí)考慮的一個(gè)重要因素。

從上述秘書長選舉的法律依據(jù)和不成文習(xí)慣做法中可以看到，聯(lián)合國秘書長的人選必須先由安理會(huì)推薦，這一條最為關(guān)鍵。這意味著秘書長的提名和任命必須得到安理會(huì)常任理事國的一致同意。安理會(huì)常任理事國手上的否決權(quán)，等于給秘書長戴上了“緊箍咒”。而候選人要想當(dāng)選秘書長以及秘書長想獲得連任，其必須在安理會(huì)常任理事國之間“走鋼絲”。這也導(dǎo)致歷任秘書長的選舉往往充斥著大國之間的角逐與沖突，成為國際斗爭的縮影。

首任秘書長的提名，是幾經(jīng)周折才推薦出賴伊的。1950年，賴伊的秘書長任期屆滿，他想謀求連任，美國極力推薦，但遭到了蘇聯(lián)的堅(jiān)決反對。賴伊在任第一任秘書長時(shí)是由蘇聯(lián)首先推薦而獲得通過的，可是賴伊在朝鮮戰(zhàn)爭時(shí)支持美國干涉朝鮮的議案卻得罪了蘇聯(lián)。當(dāng)年10月，安理會(huì)就賴伊是否連任秘書長連續(xù)舉行了5次秘密會(huì)議。美國堅(jiān)持認(rèn)為賴伊不應(yīng)因他在朝鮮的行動(dòng)而受罰，并威脅將否決任何其他候選人。安理會(huì)難以做出對新秘書長候選人的推薦，最后將這一問題提交給聯(lián)合國大會(huì)。蘇聯(lián)動(dòng)議大會(huì)對此推遲作出決定，并將這一事項(xiàng)交還安理會(huì)。結(jié)果蘇聯(lián)這一動(dòng)議被否決。而包括美國、英國和法國在內(nèi)的15個(gè)國家建議將賴伊任期再延長3年，這一建議被通過，并決定自1951年2月1日起，賴伊的秘書長任期延長3年。蘇聯(lián)認(rèn)為此舉公開違反《聯(lián)合國憲章》，一直拒絕承認(rèn)賴伊為秘書長。隨后，賴伊因麥卡錫主義泛濫禍及到聯(lián)合國的美籍公務(wù)員而予以抵制，又得罪了美國。美、蘇兩個(gè)大國對賴伊均不滿意，迫使他不得不于1952年11月提前辭職。

1952年，在賴伊辭職后的第二任秘書長選舉中，美國提出萊斯特·皮爾遜為候選人，蘇聯(lián)當(dāng)時(shí)沒能立刻找到合適的人選，但仍然否決了這個(gè)來自北約成員國加拿大的候選人。斗爭的結(jié)果是，被認(rèn)為相對持中立立場的瑞典人哈馬舍爾德獲得推薦。

但哈馬舍爾德在連任的后期，因處理剛果危機(jī)問題引起了蘇聯(lián)的不滿。在1960年的第15屆聯(lián)合國大會(huì)上，蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫要求改組聯(lián)合國秘書處。他提出采用一種“三駕馬車體制”，即社會(huì)主義國家、和平中立國家和西方國家各派1名代表聯(lián)合取代現(xiàn)行的聯(lián)合國秘書長，并提出這三方代表不僅應(yīng)該數(shù)量相同，而且要擁有相等權(quán)力。其理由是世界上只有中立的國家，沒有中立的個(gè)人，秘書長的職能必須同時(shí)由三方代表共同行使。赫魯曉夫說，哈馬舍爾德“總是維護(hù)美國利益”，是“資本家的一個(gè)代表”。1961年2月，剛果總統(tǒng)盧蒙巴遇害后，蘇聯(lián)對哈馬舍爾德的攻擊升級(jí)。蘇聯(lián)報(bào)刊和駐聯(lián)大代表葛羅米柯幾乎異口同聲地說哈馬舍爾德是“一個(gè)雙手沾滿鮮血的虛偽政客，踐踏了《聯(lián)合國憲章》”，受雇于“殖民主義分子聯(lián)盟”，認(rèn)為哈馬舍爾德的“所謂‘獨(dú)立的’政策反映了帝國主義國家的利益”，并撤銷了對哈馬舍爾德任秘書長的承認(rèn)。一時(shí)間，哈馬舍爾德成了蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人心目中的頭號(hào)敵人。

面對蘇聯(lián)的嚴(yán)厲指責(zé)，哈馬舍爾德并不示弱，而是據(jù)理反駁蘇聯(lián)的指責(zé)。1961年4月5日，他在聯(lián)合國發(fā)表講話時(shí)說，如果辭職可以被視為最有利于聯(lián)合國組織的話，那么聯(lián)合國大會(huì)現(xiàn)在已經(jīng)“有了一份現(xiàn)成的辭呈”?？墒?，他警告說，蘇聯(lián)政府的這種撤銷承認(rèn)的行為，實(shí)際上是想把他們的否決權(quán)從秘書長的選舉，擴(kuò)大到“秘書長在整個(gè)任職期內(nèi)行使職務(wù)”方面。爭論到1961年9月卻突然剎車，因?yàn)楣R舍爾德在赴剛果途中因飛機(jī)失事不幸殉難。這一事件使得蘇聯(lián)對哈馬舍爾德撤銷承認(rèn)失去意義，秘書長危機(jī)得以意外緩解。

哈馬舍爾德遇難后，對于新的繼任人選的爭論達(dá)6周之久，最后大會(huì)才通過由安理會(huì)推薦的吳丹任代理秘書長。又過了一年，吳丹這個(gè)“代”字才去掉。如果吳丹沒有在古巴導(dǎo)彈危機(jī)中有上乘表現(xiàn)，并在處理這一事件的同時(shí)博得美、蘇雙方的認(rèn)同和好感，恐怕取消他的那個(gè)“代”字還需要時(shí)日。吳丹以穩(wěn)健著稱，而且他還吸取了賴伊和哈馬舍爾德的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在發(fā)揮秘書長作用方面顯得更慎重和低調(diào)，這成為他能夠順利連任秘書長職務(wù)的關(guān)鍵因素。

1981年，瓦爾德海姆的兩屆任期屆滿后，仍想尋求連任。當(dāng)時(shí)的主要競爭者有兩個(gè)：一位是尋求第三次連任的瓦爾德海姆，另一位是坦桑尼亞的外交部長薩利姆。安理會(huì)為推薦秘書長連續(xù)舉行了10輪秘密投票。當(dāng)時(shí)由于中國否決瓦爾德海姆、美國否決薩利姆，妥協(xié)難以達(dá)成，結(jié)果迫使兩人雙雙退出，最后由來自發(fā)展中國家的德奎利亞爾當(dāng)選為聯(lián)合國第五任秘書長。中國否決瓦爾德海姆，并非針對其本人，只不過是出于維護(hù)第三世界國家權(quán)利的原則立場。瓦爾德海姆本人也表示過，中國贊賞他的行事以及他在聯(lián)合國與中國的合作?？梢哉f，中國在此次秘書長選舉中的堅(jiān)定態(tài)度，大大影響了聯(lián)合國以后的秘書長選舉。

加利連任的失敗也說明秘書長無法擺脫常任理事國的“緊箍咒”。他就是在美國的一票否決下得不到連任的。他在其所著的《未被征服——美國與聯(lián)合國的故事》一書中對此作了詳細(xì)的訴說。他明知作為秘書長，必然受制于大國尤其是安理會(huì)常任理事國，但卻堅(jiān)持要把聯(lián)合國搞成一個(gè)具有獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。在安理會(huì)第一次峰會(huì)后，加利說：“要負(fù)起比我的前任更多的責(zé)任，就得維護(hù)我的職位的獨(dú)立性，同任何反對我履行所賦予我的職責(zé)的成員國，不管是大國小國，相對抗”。加利多年從事國際政治，不會(huì)不知道這樣做的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上他也承認(rèn)這會(huì)“從政治上毀了他”。問題是他對聯(lián)合國的性質(zhì)、地位和作用抱有不切實(shí)際的想法。所以，在決定要他下臺(tái)時(shí)，美國參、眾兩院的發(fā)言人和克林頓總統(tǒng)本人都指責(zé)他“太過獨(dú)立”。據(jù)有的學(xué)者分析，美國之所以非要加利下臺(tái)的主要是因?yàn)椋旱谝?，在波黑問題上不愿承擔(dān)保護(hù)“安全區(qū)”，反對使用北約空軍，觸怒了美國；第二，在聯(lián)合國改革上表現(xiàn)不力，不符合美國首先改革財(cái)政和管理的要求。實(shí)際上，美國否決加利是因?yàn)樗荒茏屄?lián)合國與美國積極合作，沒有充分照顧美國的利益。

加利連任被美國否決之后的第二天，他接受《紐約時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)的一段話充分表明了他的無奈。加利說：朋友們對我說，不要采取被動(dòng)姿態(tài)，美國喜歡斗士，你得采取行動(dòng)?？墒俏以趺茨芏返眠^呢?得了吧。我是誰呀，敢和一個(gè)超級(jí)大國斗?我斗不過它。

在加利的連任提議被美國否決之后，安南作為唯一能為各方所共同接受的人選，當(dāng)選第七任聯(lián)合國秘書長。安南在秘書長任上時(shí)刻以“走鋼絲”自警，這也是他能當(dāng)選并連任的重要原因。對安南而言，秘書長不能過于強(qiáng)硬，因?yàn)檫^于強(qiáng)硬就會(huì)挑戰(zhàn)安理會(huì)重要成員的權(quán)威并引起大國的不滿，從鋼絲上摔下來。

潘基文則是一位外柔內(nèi)剛、善于走中庸之道的資深外交官，他當(dāng)選第八任聯(lián)合國秘書長也是大國一致同意的結(jié)果。韓國與美國是盟友關(guān)系，潘基文得到美國的同意自然不是難事。而中國支持來自亞洲的秘書長，俄羅斯也堅(jiān)決支持來自亞洲的候選人。英、法在這次秘書長選舉中的態(tài)度雖然一直不甚明朗，但最終還是隨美國而起舞。

從歷任聯(lián)合國秘書長的選舉情況來看，還從來沒有一位秘書長能夠讓所有成員國滿意。最終有幸坐上秘書長寶座的往往是那些既能夠得到大國認(rèn)可，又不會(huì)招致其他國家普遍反對的人。謀求推薦難，謀求連任亦難。因此，如果做不到“走鋼絲”，即使當(dāng)選秘書長，也很可能無法順利連任。

(摘自時(shí)事出版社《聯(lián)合國秘書長：從賴伊到潘基文》)