改革措施重點解讀之三

余弘陽

食鹽安全一直是鹽業(yè)體制改革的焦點。本次鹽改，讓食鹽由原來的單一監(jiān)管變成綜合監(jiān)管，這是非常重要的變化。

鹽不能多吃，但不能不吃。

正因為如此，國務院《鹽業(yè)體制改革方案》明確，“以確保食鹽質(zhì)量安全和供應安全為核心，在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側(cè)結構性改革”。

改革方案只是對食鹽安全管理作了政策性的闡述，具體如何監(jiān)管，難點在哪里？

多位專家學者表示，食鹽安全問題以及食鹽價格問題，是改革成敗的關鍵;改革實施后，鹽業(yè)公司不再承擔監(jiān)管職責，監(jiān)管的重擔就落在了政府身上，政府要切實履行好監(jiān)管職能，“既要放，也要管”，要放得下，也要管得住。所以，監(jiān)管是下一步所要解決的最大問題。

假鹽的編碼是重復的，而真鹽的編碼是唯一的，不會重復。

食鹽安全牽一發(fā)動全身

2016年底，廣州警方搗毀一特大生產(chǎn)、銷售假鹽地下窩點，查獲假冒“粵鹽”牌成品鹽318箱（6.32噸）、原料高級精制鹽（工業(yè)標準）4.8噸、包材及生產(chǎn)機器一批。犯罪嫌疑人將工業(yè)鹽不經(jīng)清潔、加碘，直接加工成假冒加碘食鹽，制售假鹽100多噸。

警方介紹，犯罪嫌疑人劉某從2016年6月份開始生產(chǎn)假鹽，將工業(yè)鹽作為原料，在不經(jīng)過清潔、加碘、消毒等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的情況下，直接加工成假冒“粵鹽”牌加碘食鹽，然后銷售到廣州周邊地區(qū)的農(nóng)貿(mào)市場。廣州市公安局食品藥品與環(huán)境偵查支隊王毅峰在通報會上說，使用這些不安全、不衛(wèi)生的設備加工工業(yè)鹽，成本不及正規(guī)加工食鹽的一半。該團伙共制售假鹽100余噸，獲利約10萬元。

很快，與廣東省毗鄰的江西省，也查獲了大批假鹽，初步判斷貨源正是來自于廣東。

專家介紹，由于工業(yè)鹽和食用鹽的主要成分均是氯化鈉，所以從口感上沒有大的區(qū)別，并且鹽作為烹飪中調(diào)味品，使用量也是有限的，所以工業(yè)鹽冒充食用鹽對人體的危害多是一個慢性的過程，比如工業(yè)鹽中可能會含鉛、砷、汞、鎘及亞硝酸鹽等雜質(zhì)，重金屬長期蓄積可能會引起頭暈、皮膚病、心肌損傷、神經(jīng)炎、多器官功能障礙、肌肉痙攣、腹痛、嘔吐、骨痛、腎炎，甚至致癌、致畸。

暨南大學食品研究中心主任傅亮表示，食品中頻繁出現(xiàn)工業(yè)鹽事件，原因在于鹽務部門、工商部門等監(jiān)管缺失所致。目前食品出現(xiàn)工業(yè)鹽，與政府部門對工業(yè)鹽的生產(chǎn)和銷售打擊力度不夠有關。一般而言，只要工業(yè)鹽沒有導致人員死傷或是大范圍的惡劣影響，鹽務局對這類違法企業(yè)的處罰多是罰款，標準是對違規(guī)企業(yè)處以其所用工業(yè)鹽價值的三倍以下罰款。造假販假者很容易重新開張。如此低的違法成本，難以起到警示作用。

不僅僅是食鹽質(zhì)量，食鹽市場的穩(wěn)定，同樣關乎平民百姓的安危。

2011年3月11日，日本北部宮城縣以東太平洋海域發(fā)生里氏9.0級特大地震。受日本核污染影響，不少中國百姓擔心海水污染吃不上鹽或者想通過加碘鹽預防核輻射。于是，各地紛紛出現(xiàn)了一股搶購食鹽的風潮，從北刮到南，許多市民紛紛到大小超市和商店“批發(fā)”食鹽，甚至有人連夜開車到外圍城區(qū)商店買鹽。一包1元多錢的碘鹽竟然炒到了18元。

所幸的是，這一次的搶鹽風波，在各地政府及時公布食鹽儲備情況之后，得以迅速平息。

《小康》記者了解到，在本次《鹽業(yè)體制改革方案》出臺之前，我國曾經(jīng)幾次著手對鹽業(yè)體制進行改革，但因種種原因，要么中途停止，要么雷聲大雨點小。

“食鹽安全問題一直是部分企業(yè)或者專家反對改革的理由，總是說食鹽專營事關食品安全，事關人民健康和安全，要慎重?！痹谠瓏医?jīng)貿(mào)委運行局副局長，鹽業(yè)管理辦公室主任陳國衛(wèi)看來，食鹽安全成為鹽業(yè)體制改革反對者的“利器”，據(jù)他回憶，2002年其分管鹽業(yè)改革幾乎要突破時，反對者認為食鹽專營制度一旦放開，對普及加碘鹽的工作會造成“毀滅性打擊”，導致方案中途夭折。

北京大學經(jīng)濟學院教授章政表示，這次《鹽業(yè)體制改革方案》的核心，就是確保食鹽質(zhì)量安全和供應安全。

鹽改后食鹽安全環(huán)境出現(xiàn)新特點

《小康》記者注意到，本次鹽業(yè)體制改革后食鹽安全面對的環(huán)境有不變的也有變的，有變化大的也有變化小的，有經(jīng)營方面的也有管理方面的，可以概括為“兩個未變”、“三個完善”、“四個改革”。

“兩個未變”是食鹽質(zhì)量安全和食鹽專營政策未變。可以說，食鹽安全是一個永恒的主題，只能在改革中加強不能削弱;堅持食鹽專營制度這是針對我國鹽業(yè)市場發(fā)育尚不完善、部分鹽業(yè)企業(yè)仍在承擔政府管理職能的一種制度性安排，符合我國鹽業(yè)實際情況。“三個完善”就是完善食鹽定點生產(chǎn)制度、食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度、食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制，這是對過去食鹽生產(chǎn)、流通、監(jiān)管環(huán)節(jié)的總結完善?！八膫€改革”是放開鹽產(chǎn)品價格、取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制、取消食鹽準運證和建立食鹽儲備體系，目的是充分釋放市場活力，為行業(yè)健康發(fā)展提供動力。

有專家表示，這些改革措施，既考慮到了鹽行業(yè)的穩(wěn)定，又打破了食鹽原有計劃經(jīng)濟管理運營的模式，引入了競爭機制，釋放了市場活力，涉及了食鹽生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、消費和鹽行業(yè)職工等各個方面，必將對食鹽安全管理產(chǎn)生深刻變化，對鹽行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

《小康》記者發(fā)現(xiàn)，本次鹽業(yè)體制改革的最大特點是引入了競爭機制。改革后，鹽業(yè)市場主體不再單一，市場上的食鹽不再像現(xiàn)在這樣只來自于一地，而是呈現(xiàn)品種繁多、品牌繁雜的特點。當然，區(qū)分真假偽劣鹽產(chǎn)品難度也會隨之增大。在產(chǎn)能過剩情況下，工業(yè)鹽、無碘鹽、散碘鹽價格遠低于食鹽，利益誘使不法商販千方百計將工業(yè)鹽、無碘鹽、散碘鹽冒充食鹽銷售。而鹽業(yè)監(jiān)管由于歷史原因，造成力量薄弱、經(jīng)費保障困難的局面一時難以改變。這些因素加大了鹽業(yè)市場監(jiān)管難度，勢必會給食鹽質(zhì)量安全帶來挑戰(zhàn)。

華南農(nóng)業(yè)大學食品學院柳春紅教授在接受《小康》記者采訪時說，鹽改后，因為我國仍然堅持食鹽專營制度，不再核準新增食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)，也不再核準新增食鹽批發(fā)企業(yè)，鼓勵食鹽批發(fā)企業(yè)和定點生產(chǎn)企業(yè)兼并重組，其他各類商品流通企業(yè)不得從事食鹽批發(fā)。也就是說，維持全國100多家定點生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)有格局。既然生產(chǎn)沒有放開，而且鼓勵做強做大，這樣做有利于食品安全監(jiān)督管理，對食品安全的影響不大，反而更有利于保障食品安全。

改革后監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)

國務院發(fā)展研究中心研究員袁東明表示，在食鹽改革后，人們所關注的問題首先就是監(jiān)管。過去，鹽業(yè)公司政企不分，承擔著市場監(jiān)管職能。為了不影響自身的專營利潤，鹽業(yè)公司有打擊假冒偽劣鹽產(chǎn)品的積極性。

但改革實施后，鹽業(yè)公司不再承擔監(jiān)管職責，監(jiān)管的重擔就落在了政府身上，袁東明認為，政府要切實履行好監(jiān)管職能，“既要放，也要管”，要放得下，也要管得住。所以，監(jiān)管是下一步所要解決的最大問題。

一位中國鹽業(yè)協(xié)會的負責人也表示，鹽業(yè)體制改革后，市場監(jiān)管難度將進一步加大。屆時市場主體不再單一，市場上的食鹽不再像現(xiàn)在這樣只來自于一地，而是呈現(xiàn)品種多、品牌多的特點，區(qū)分真假偽劣難度增大。但由于缺乏專業(yè)監(jiān)管機構和專項法律法規(guī)，工業(yè)副產(chǎn)鹽、化工廢渣鹽流入鹽業(yè)市場的隱患依然存在。

章政，北京大學經(jīng)濟學院教授，他參與了《鹽業(yè)體制改革方案》的制定過程。

他在接受記者采訪時說：“食鹽安全監(jiān)管工作是一個系統(tǒng)工程，不是在一個點上?！?/p>

章政表示，《方案》制定過程中，他一直關注食鹽安全監(jiān)管體制設計。他認為，《方案》讓食鹽由原來的單一監(jiān)管變成綜合監(jiān)管，這是非常重要的變化。原來是鹽業(yè)公司在管，政企合一，漏洞很多。而綜合監(jiān)管是讓生產(chǎn)企業(yè)也自覺參與到監(jiān)管中來，建立食鹽電子追溯體系，生產(chǎn)的鹽實現(xiàn)來源可追、流向可查。

《方案》還提出，各級鹽業(yè)主管機構要會同有關部門、行業(yè)協(xié)會建立食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)及其負責人和高管人員信用記錄，納入國家統(tǒng)一的社會信用體系。

章政表示，信用管理對食鹽的生產(chǎn)及流通環(huán)節(jié)都能起到監(jiān)管作用，這是為食鹽引入第三方監(jiān)管。另外，建設食鹽安全保障基金也是食鹽安全鏈條上不可缺的一環(huán)。這個保障基金一方面是保障食鹽在地區(qū)間的平衡。

值得注意的是，此次《方案》提出結合行政執(zhí)法體制改革，探索推進食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食藥監(jiān)部門或市場監(jiān)管部門負責。

有專家表示，目前存在的最大困難是，即便鹽業(yè)部門同意移交監(jiān)管職能，監(jiān)管的技術力量和設備也原封不動，地方編制和財政部門不愿意因此給食藥監(jiān)局或市場局增加編制和經(jīng)費，導致地方食藥監(jiān)部門或市場監(jiān)管部門沒有能力和積極性接收這一職能。

“將管理職能移交給食藥監(jiān)部門并不是只有這個部門來管，而是統(tǒng)轄、召集、主管?！闭抡赋?，“食鹽跟其他食品不同，是每天用的食品添加物，監(jiān)管要比普通食品更嚴格?！?/p>

編輯/韓靜