行政化與社會(huì)化之間：城市基層公共服務(wù)供給的新嘗試
——以上海市C街道區(qū)域化大黨建工作為例

張振洋，上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200030

王哲，北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871

行政化與社會(huì)化之間：城市基層公共服務(wù)供給的新嘗試
——以上海市C街道區(qū)域化大黨建工作為例

張振洋，上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200030

王哲，北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871

轉(zhuǎn)型時(shí)期城市社區(qū)公共服務(wù)的提供方式不僅是城市治理者面臨的關(guān)鍵議題，也是社會(huì)治理領(lǐng)域研究的前沿課題?，F(xiàn)有的兩類供給方式，即政府供給(直接提供和政府購買)與社會(huì)力量自我服務(wù)，存在兩方面問題，影響了社區(qū)公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，造成所謂內(nèi)卷化難題，亟待創(chuàng)新。在對上海市C街道區(qū)域化大黨建工作進(jìn)行系統(tǒng)考察后，研究表明，行政力量可以通過構(gòu)建黨建共同體機(jī)制、精英交流機(jī)制以及互利共贏機(jī)制來充分整合社會(huì)資源，激發(fā)社會(huì)力量參與社區(qū)公共服務(wù)的項(xiàng)目化供給，在一定程度上彌補(bǔ)兩類傳統(tǒng)方式的不足。研究進(jìn)一步表明，重新定位基層黨組織和政府角色，理順政黨、政府與社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層黨組織、政府與社會(huì)的高度互動(dòng)是解決當(dāng)前行政機(jī)制治理困境的方向之一。

清單制度； 項(xiàng)目化運(yùn)作； 社區(qū)治理； 公共服務(wù)； 區(qū)域化大黨建

一、問題的提出

社區(qū)是城市社會(huì)治理的細(xì)胞，承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)有效治理、維護(hù)和諧穩(wěn)定的重要職責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及民眾物質(zhì)文化需求的不斷提升，如何高效地為社區(qū)民眾提供公共服務(wù)已經(jīng)成為城市治理者需要面對的關(guān)鍵性議題[1] 26-30，成為近年來社會(huì)治理領(lǐng)域研究的前沿課題[2] 19-38[3]43-70。

在中國，城市社區(qū)公共服務(wù)的提供方式正在經(jīng)歷一個(gè)巨大轉(zhuǎn)型。由于服務(wù)的低效，傳統(tǒng)的由政府直接提供公共服務(wù)的方式遭到越來越多的批評，很多城市的社區(qū)公共服務(wù)已經(jīng)不再由政府直接提供，轉(zhuǎn)而通過政府向市場或社會(huì)組織進(jìn)行購買提供[4] 26-30[1]。政府購買和直接供給，已成為當(dāng)前中國城市社區(qū)政府提供公共服務(wù)的主要方式。然而，近年來不斷積累的經(jīng)驗(yàn)表明，這兩種供給方式本身都存在難以忽視的問題，而這一問題與行政治理機(jī)制自身有關(guān)：一方面，基層政府機(jī)構(gòu)在人員、財(cái)政、注意力等方面十分有限[5] 215-242，所面臨的公共事務(wù)卻又繁復(fù)多樣；另一方面，這兩種供給方式本身無法激勵(lì)民眾自發(fā)顯示其偏好，而政府精確識別民間需求的能力又存在不足。這兩方面因素尤其是后者，將導(dǎo)致公共服務(wù)嚴(yán)重的供需矛盾，進(jìn)而侵蝕民眾的特定性政治信任，從而造成內(nèi)卷化難題。與行政機(jī)制相對，純粹的社會(huì)化公共服務(wù)供給方式也存在很大問題：由于忽視了行政化力量在基層的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，社會(huì)組織又面臨能力、激勵(lì)機(jī)制等方面的限制，其專業(yè)優(yōu)勢將無從發(fā)揮，公共服務(wù)供給效率甚至可能更為低下。

在行政化機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制都存在或多或少問題的情況下，政府-社會(huì)合作治理模式理所當(dāng)然地成為一種理性的替代性選擇。在城市社區(qū)治理中，行政化力量可以通過一定的方式，吸納社會(huì)力量加入社區(qū)治理，提供公共服務(wù)[6] 75-84。區(qū)別于直接提供與政府購買服務(wù)模式，以及單純的社會(huì)化供給模式，我們在上海市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)組織可以發(fā)動(dòng)有資源的駐區(qū)單位以項(xiàng)目化運(yùn)作的形式去服務(wù)有需求的社區(qū)，這種提供方式可以在一定程度上克服已有供給方式的不足，提升城市基層公共服務(wù)供給的效率和水平。在這一新模式下，行政化力量只是履行事前的平臺(tái)搭建和事后的監(jiān)管實(shí)施職責(zé)，社會(huì)化力量則在此基礎(chǔ)上發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。一方面，這將極大地節(jié)約行政成本，另一方面又在一定程度上降低了公共服務(wù)主、客體間信息不對稱的程度，更好地識別了民眾的真實(shí)需求，從而緩解公共服務(wù)的供需矛盾。

二、當(dāng)代中國基層社區(qū)公共服務(wù)的提供方式：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

轉(zhuǎn)型期中國城市基層公共服務(wù)如何提供，是許多中國研究文獻(xiàn)關(guān)注的重要問題。正如著名政治學(xué)者、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授托尼·賽奇(Anthony Saich)所言：“原體制的消解、新階層及其需求的出現(xiàn)勢必對國家提出了新的要求”[3]43-70，這需要?jiǎng)?chuàng)新城市公共服務(wù)提供方式。根據(jù)學(xué)界的已有研究，結(jié)合地方具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以將現(xiàn)有中國基層社區(qū)公共服務(wù)的提供方式分為行政化供給模式和社會(huì)化供給模式兩大類，每一類下又包含兩種具體形式(表1)。

表1 城市基層公共服務(wù)供給的基本方式

(一)行政化供給模式

行政化供給模式即政府等行政化力量直接或通過項(xiàng)目制等手段為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。這種模式具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，具體包括兩種形式。第一，基層政府和社區(qū)黨組織與居委會(huì)直接為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。正如霍萊特(Howlett)等人的政府工具(government tools)研究所提示的，在面臨不確定環(huán)境時(shí)，通過行政力量直接提供是公共服務(wù)提供的基本方式[7]。地方政府通過行政服務(wù)中心等提供公共服務(wù)[8]39-54；同時(shí)，社區(qū)黨組織和居委會(huì)也會(huì)通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和社工為社區(qū)居民直接提供服務(wù)[9]27-37。第二，基層政府和社區(qū)黨組織與居委會(huì)通過項(xiàng)目制為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。項(xiàng)目制已成為目前中國基層社區(qū)公共服務(wù)提供的主要方式，成為一種新的國家治理體制，塑造著國家權(quán)力的運(yùn)作邏輯[10]113-130。項(xiàng)目制指的是“政府運(yùn)作的一種特定形式，即在財(cái)政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排。”[11]82-102實(shí)際上，政府購買公共服務(wù)也是項(xiàng)目制的一個(gè)具體體現(xiàn)。如今，諸如文化惠民工程[12]133-156、村村通工程[13]46-77、拆遷改造工程*訪談資料，CSJDFTJY-2015-11-17。和“平改坡”工程*上海交通大學(xué)公共政策與治理創(chuàng)新研究中心：《YH社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治深化研究》，2014年1月。均是通過項(xiàng)目制完成的。項(xiàng)目制能夠滿足公眾對于公共服務(wù)的需要，但其治理困境也逐漸被現(xiàn)有文獻(xiàn)所重視[10]113-130[14]1-37[11]82-102，如民眾需求的精準(zhǔn)識別問題等[12] 133-156。

(二)社會(huì)化供給模式

社會(huì)化供給模式主要是指行政化力量以資金的形式資助社會(huì)化力量提供公共服務(wù)，主要包括社區(qū)基金會(huì)和社區(qū)微項(xiàng)目兩種模式。第一，基層政府和社區(qū)通過扶持社區(qū)基金會(huì)提供公共服務(wù)。社區(qū)基金會(huì)是指社區(qū)居民為解決本地區(qū)的問題而成立的資金蓄水池[15] 42-49，已在上海、深圳等地嶄露頭角，盡管國內(nèi)現(xiàn)有研究不多[15]42-49，不過，社區(qū)基金會(huì)在項(xiàng)目融資*訪談資料，CSJDFTJY-2015-11-17。和公共服務(wù)提供方面已經(jīng)展現(xiàn)出其強(qiáng)大的潛力*深圳特區(qū)報(bào)：《光明新區(qū)社區(qū)基金會(huì)試點(diǎn)成效初顯》，http://sztqb.sznews.com/html/2014-09/22/content_3011379.htm，2014年9月22日。。第二，基層政府和社區(qū)開始鼓勵(lì)以微項(xiàng)目為載體提供公共服務(wù)。微項(xiàng)目指的是一種事本主義的組織形式或者是動(dòng)員形式，即依照事情本身的邏輯出發(fā)，在限定時(shí)間和限定資源的條件約束下(資金等資源一般來源于地方政府或者社會(huì)組織)，利用特定的組織形式為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的一種特定形式。從運(yùn)作方式來看，社區(qū)微項(xiàng)目本質(zhì)上是公共服務(wù)項(xiàng)目社會(huì)化運(yùn)作的典范，能夠在一定程度上解決行政化治理的困境，如上海市塘橋街道的微公益*解放日報(bào)：《塘橋“投資”微公益：36個(gè)項(xiàng)目16.7萬 每人次不到10元》，http://www.kankanews.com/a/2014-07-29/0015231623.shtml，2014年7月29日。。但是，微項(xiàng)目是否能夠成為一種普遍的服務(wù)供給模式還有待考察。

通過梳理現(xiàn)有的模式可以發(fā)現(xiàn)，雖然從學(xué)理上看，行政化供給模式和社會(huì)化供給模式可謂涇渭分明，然而現(xiàn)實(shí)中兩者其實(shí)已經(jīng)處于“你中有我，我中有你”的格局。在這種情況下，行政化力量和社會(huì)化力量之間是如何互動(dòng)的？行政化力量是通過什么機(jī)制動(dòng)員社會(huì)化力量參與社區(qū)公共服務(wù)供給的？本文將通過上海市C街道的區(qū)域化黨建案例，系統(tǒng)展示行政機(jī)構(gòu)通過特定的方式和手段，吸納駐區(qū)單位加入社區(qū)公共服務(wù)提供的過程和機(jī)制。在展示具體機(jī)制之前，為了使本文的討論更加完整，我們首先分析社會(huì)化力量加入社區(qū)治理的原因。

三、行政化治理的困境與構(gòu)建替代機(jī)制的努力

盡管目前的社區(qū)治理改革呈現(xiàn)出“北京模式”“上海模式”“南京模式”和“江漢模式”百家爭鳴的態(tài)勢，但是行政化治理依然是中國社區(qū)治理的主流模式。無論北京、上海、南京和武漢的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)如何進(jìn)行邊際調(diào)整，街道*“街道”一詞在本文中指街道黨工委和街道辦事處。的指導(dǎo)角色、黨組織和居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)角色在社區(qū)治理中依然占據(jù)舉足輕重的地位。由此可見，行政化的邏輯依然從歷史和現(xiàn)實(shí)中塑造著當(dāng)代中國的社區(qū)治理。但是，這種行政邏輯在基層社區(qū)的公共服務(wù)供給中也遭遇一系列難題，如無法準(zhǔn)確辨別居民對于公共服務(wù)的真實(shí)需求等*上海交通大學(xué)公共政策與治理創(chuàng)新研究中心：《YH社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)自治深化研究》，2014年1月。。

行政化治理在公共服務(wù)上的突出表現(xiàn)便是由政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)黨組織和居委會(huì)直接向廣大社區(qū)居民提供相應(yīng)的服務(wù)，服務(wù)的提供者是政府公務(wù)員和社區(qū)社會(huì)工作者。實(shí)際上，如果沒有行政化力量提供的公共服務(wù)，有些社區(qū)的居民也無力自我服務(wù)或者聘用專職人員提供服務(wù)。例如，上海世博會(huì)前夕，上海市G社區(qū)黨總支和居委會(huì)整合核心黨員和社工力量每周四開展“清潔家園”行動(dòng)，清理小區(qū)衛(wèi)生死角[6]75-84。這種典型的行政治理模式在實(shí)踐中很容易帶來內(nèi)卷化困境，無論是項(xiàng)目制為載體的公共服務(wù)還是行政力量直接提供公共服務(wù)都無法從其自身資源中找到破局之路。

從服務(wù)專業(yè)化角度來說，社區(qū)黨組織和居委會(huì)或許可以提供環(huán)境整治等專業(yè)化要求略低的公共服務(wù)，但是一旦公共服務(wù)的專業(yè)化要求提高，例如居家養(yǎng)老等，體制內(nèi)的社工便會(huì)束手無策[16]99-121。因此，政府就設(shè)計(jì)出項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制，試圖通過條線集權(quán)提升公共服務(wù)的專業(yè)化水準(zhǔn)。但是，在實(shí)踐中地方政府對項(xiàng)目的打包行為往往占據(jù)了條線集權(quán)的空間?！皦K塊”集權(quán)帶來的問題在于，地方政府會(huì)通過運(yùn)動(dòng)式治理完成公共服務(wù)目標(biāo)，損害了公共服務(wù)的質(zhì)量要求。面對公眾的質(zhì)量壓力，地方政府推出了微項(xiàng)目，有效地改善了公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

從治理資源有限的角度來說，體制內(nèi)工作人員的時(shí)間、精力、資源畢竟都是有限的，如果每項(xiàng)服務(wù)都由行政化力量兜底，那么這將使得其治理資源更為捉襟見肘。從體制合法性角度來說，行政化力量承擔(dān)的責(zé)任越多，居民的期望值可能就會(huì)越大，一旦無法實(shí)現(xiàn)居民的期望值，行政化力量的合法性將可能降低。這就是行政化治理之殤——政府、黨組織和居委會(huì)通過兜底提供公共服務(wù)，反而加劇了自身治理資源的短缺。針對于此，政府設(shè)計(jì)出項(xiàng)目制，希望集中有限的資源，實(shí)現(xiàn)對特定地區(qū)、特定領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給。但這種模式無法全面復(fù)制到所有領(lǐng)域和地區(qū)，不可避免地造成了強(qiáng)者和弱者之間的馬太效應(yīng)[13]46-77。因此，以社會(huì)資源為依托的微項(xiàng)目便發(fā)展起來，社區(qū)中的專業(yè)人員依靠自己的專業(yè)才能和資源，在社區(qū)基金會(huì)或者公眾募捐款的資助下，開始為社區(qū)居民提供服務(wù)，緩解了行政化力量在公共服務(wù)供給中遭遇的困境。

社區(qū)微項(xiàng)目貫徹的是一種政府出錢、社會(huì)出力的原則，政府和社會(huì)的角色在項(xiàng)目運(yùn)作中涇渭分明。然而，行政化治理和社會(huì)化治理之間并不是截然分割的，在中國社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型期必然存在中間形態(tài)，例如上海市各街道不斷吸納駐區(qū)單位參與公共服務(wù)供給。那么，行政化力量如何將社會(huì)化力量整合進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)供給的框架內(nèi)？行政化力量和社會(huì)化力量是如何互動(dòng)的？下文將通過上海市C街道的區(qū)域化黨建案例，詳細(xì)展示社區(qū)公共服務(wù)提供中行政化力量和社會(huì)化力量的關(guān)系。

四、清單制度規(guī)范下的項(xiàng)目化運(yùn)作：社區(qū)公共服務(wù)提供的新方式

項(xiàng)目制和地方公共服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作近來成為研究熱門。盡管學(xué)界的研究主要集中于農(nóng)村社區(qū)的項(xiàng)目運(yùn)作，但是城市政府也通過項(xiàng)目制提供公共服務(wù)。與項(xiàng)目制相比，權(quán)力清單是當(dāng)前中國社區(qū)治理中出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象，上海市《P區(qū)社區(qū)居委會(huì)依法協(xié)助行政事項(xiàng)清單》則是權(quán)力清單在社區(qū)治理中的最早應(yīng)用之一。學(xué)術(shù)界對于清單制度的研究首先出現(xiàn)在考察上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的相關(guān)文獻(xiàn)中[17]13-20，隨后，清單擴(kuò)展到了公共服務(wù)領(lǐng)域，成為地方政府提供公共服務(wù)的創(chuàng)新之舉。在上海市C街道的區(qū)域化黨建工作中，公共服務(wù)清單中的條目開始以項(xiàng)目化的方式運(yùn)作。由此，清單制度和項(xiàng)目化運(yùn)作開始走向一體。

(一)清單制度、項(xiàng)目化運(yùn)作與政府角色重塑：C街道的區(qū)域化大黨建工作

2012年，C街道成立了街道黨建共同體，試圖通過整合轄區(qū)資源、吸納駐區(qū)單位為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。具體而言，C街道在一些公共服務(wù)提供過程中充當(dāng)中介，幫助缺乏治理資源的居民區(qū)與治理資源富足的駐區(qū)單位“牽線搭橋”，完成需求和供給的匹配，雙方簽約后再通過項(xiàng)目化的運(yùn)作方式操作。

1.制定服務(wù)菜單：行政化力量對社會(huì)化公共服務(wù)項(xiàng)目的梳理

行政化治理模式在實(shí)踐中不斷遭遇內(nèi)卷化難題，不斷增加人、財(cái)、物力投資使得行政化力量在公共服務(wù)提供中的資源日益捉襟見肘，導(dǎo)致公共服務(wù)水準(zhǔn)的降低。行政化力量提供公共服務(wù)能力的下降直接導(dǎo)致了公眾信任的銷蝕。C街道所在的P區(qū)政府決心調(diào)整政府與居委會(huì)的關(guān)系，以制度化形式規(guī)范居委會(huì)對政府的協(xié)助事項(xiàng)。針對區(qū)級職能部門、街道派出機(jī)構(gòu)和居委會(huì)權(quán)責(zé)不清的問題，P區(qū)成立了社區(qū)工作審核委員會(huì)，根據(jù)《P區(qū)社區(qū)工作準(zhǔn)入管理辦法(試行)》，制定《P區(qū)社區(qū)居委會(huì)依法協(xié)助行政事項(xiàng)清單》，切實(shí)為居委會(huì)減負(fù)，恢復(fù)其自治功能。由此，上級政府職能部門按照清單規(guī)定給居委會(huì)安排行政事務(wù)，否則須經(jīng)審核委員會(huì)審核，政府權(quán)力得到規(guī)范。

C街道制定公共服務(wù)項(xiàng)目清單就受到了區(qū)級政府制定《P區(qū)社區(qū)居委會(huì)依法協(xié)助行政事項(xiàng)清單》的啟發(fā)。C街道黨工委和街道辦通過召集黨建工作聯(lián)席會(huì)議，收集、整合轄區(qū)內(nèi)駐區(qū)單位的閑散資源和社區(qū)居民的自治需求，最終形成三項(xiàng)服務(wù)清單。第一，整合駐區(qū)單位人力資源優(yōu)勢，形成《C街道公益志愿服務(wù)清單》，分門別類設(shè)立法律政策、醫(yī)療衛(wèi)生、民政綜治、困難幫扶、文化教育等公眾性志愿服務(wù)項(xiàng)目清單，根據(jù)志愿者特長，推薦參與服務(wù)項(xiàng)目或公益活動(dòng)；指導(dǎo)和鼓勵(lì)黨員志愿者隊(duì)伍，根據(jù)區(qū)域內(nèi)公益服務(wù)需求變化，及時(shí)調(diào)整，不斷提高黨員志愿服務(wù)活動(dòng)的有效性和針對性。第二，“到群眾中去”，形成《2015年C街道居民區(qū)自治項(xiàng)目需求清單》。C街道黨工委發(fā)動(dòng)轄區(qū)居委會(huì)，通過工作走訪，了解居民的急、難、愁、盼問題，在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)和公益慈善等方面征集社區(qū)居民意見，完成利益整合，形成具有廣泛性和代表性的需求清單。第三，多元協(xié)同，編制《2015年C街道居民區(qū)自治項(xiàng)目資源清單》。C街道駐區(qū)單位廣泛，既有大型央企、大型國企和研究院，也有外資企業(yè)和民營企業(yè)，民間治理資源極為豐富。C街道黨工委利用黨建共同體，動(dòng)員廣大駐區(qū)單位上報(bào)空閑資源，形成資源清單目錄，納入C街道幸福港，用以提供會(huì)務(wù)類、講座類、文娛類和其他公共服務(wù)。由此，C街道黨工委和街道辦完成了社會(huì)化公共服務(wù)目錄清單的梳理工作。

2.項(xiàng)目化：公共服務(wù)提供的新載體

清單制定是項(xiàng)目化運(yùn)作的前提。項(xiàng)目是一種事本主義的運(yùn)作機(jī)制，它需要為完成特定工作目標(biāo)而整合人、財(cái)、物力資源。通過項(xiàng)目化運(yùn)作，資源可以實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的有效集中,尤其是分稅制改革后項(xiàng)目制成為一種新的國家治理體制，地方政府在運(yùn)作項(xiàng)目方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，C街道一般在供需雙方完成匹配后，建議他們通過項(xiàng)目的方式完成社會(huì)化的公共服務(wù)供給，供需雙方隨即簽訂合同，規(guī)定項(xiàng)目操作的具體細(xì)節(jié)，直至最終開始實(shí)施項(xiàng)目。

FR居民區(qū)的烹飪班培訓(xùn)項(xiàng)目就是在這一背景下形成的。在2015年6月的區(qū)域化黨建工作推進(jìn)會(huì)上，事先就被街道黨工委看好的FR居民區(qū)的烹飪班團(tuán)隊(duì)與HZJ美食總匯完成簽約，雙方就課程形式、食材提供等細(xì)節(jié)達(dá)成一致，制定出一個(gè)項(xiàng)目方案。目前，這個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)開始實(shí)施，HZJ美食總匯在每周烹飪班開展活動(dòng)前均會(huì)與居民區(qū)烹飪團(tuán)隊(duì)協(xié)商，確定活動(dòng)的內(nèi)容，決定食材的數(shù)量和搭配。項(xiàng)目開展時(shí)HZJ美食總匯會(huì)派遣一名經(jīng)驗(yàn)豐富的廚師親臨現(xiàn)場進(jìn)行示范和指導(dǎo)，幫助烹飪班學(xué)員提高廚藝。2015年12月，烹飪團(tuán)隊(duì)還參加了區(qū)里的美食節(jié)活動(dòng)，獲得了不錯(cuò)的名次*訪談資料，CSJDFTJY-2016-08-02。。由此，烹飪團(tuán)隊(duì)的成員通過項(xiàng)目的形式獲取了教學(xué)資源，極大地提高了自己的廚藝。同時(shí)，項(xiàng)目的開展也促進(jìn)居民和駐區(qū)單位之間的交流，提升了居民和駐區(qū)單位對于社區(qū)的歸屬感。

3.行政化力量角色的明晰：清單制度規(guī)范下基層治理項(xiàng)目化運(yùn)作的結(jié)果

上述可以看出，項(xiàng)目的簽約、操作主要是由社會(huì)化力量自己完成的，那么，C街道黨工委和辦事處究竟在這種公共服務(wù)運(yùn)作模式中扮演何種角色呢？

首先，街道完成減負(fù)，專注提供信息和實(shí)施監(jiān)管。C街道黨工委和街道辦充當(dāng)資源匹配中介，不直接提供有形的公共服務(wù)。行政化力量通過收集居民區(qū)自治資源需求和駐區(qū)單位資源存量，進(jìn)行整合，形成自治清單，在一定程度上彌補(bǔ)了基層治理中對資源的信息不對稱問題，提升了資源的使用效率。駐區(qū)單位和居民區(qū)這些社會(huì)化力量完成簽約后，街道負(fù)責(zé)對項(xiàng)目實(shí)施提供監(jiān)管，保證項(xiàng)目按時(shí)、按質(zhì)完成。街道從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪檎吆捅O(jiān)督者，可以更好地發(fā)揮其優(yōu)勢。

其次，落實(shí)激勵(lì)機(jī)制。動(dòng)員駐區(qū)單位為社區(qū)治理提供資源需要行政化力量進(jìn)行制度和機(jī)制設(shè)計(jì)。C街道通過一系列激勵(lì)手段，如通過對國企先進(jìn)黨支部、先進(jìn)個(gè)人評選進(jìn)行加分，邀請私人企業(yè)負(fù)責(zé)人參與區(qū)域化黨建工作推進(jìn)會(huì)等，促使駐區(qū)單位自愿提供力所能及的資源，保證需求鏈和供給鏈的良性循環(huán)。2015年，上文提及的HZJ美食總匯的負(fù)責(zé)人便被街道推薦參與了2015年6月的區(qū)域化黨建工作推進(jìn)會(huì)。在推進(jìn)會(huì)上，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)接見了該負(fù)責(zé)人，并在媒體面前大力稱贊HZJ美食總匯。對此，C街道的官員也表示：

“就像剛才S主任說的，參與推進(jìn)會(huì)對于企業(yè)來說，是一個(gè)非常好的機(jī)會(huì)。你想想，由市領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)委書記、區(qū)長給你在媒體面前做廣告，是不是要比你企業(yè)自己花錢做廣告要好幾百倍？畢竟現(xiàn)在老百姓還是更愿意相信政府的?！?訪談資料，CSJDFTJY-2015-11-17。

由此，行政化力量主要負(fù)責(zé)前期信息提供、資源整合，中期負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目簽約平臺(tái)，并對項(xiàng)目承接方實(shí)施激勵(lì)，后期對項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施監(jiān)管。社會(huì)化力量主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的簽約、細(xì)化和具體實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了行政化力量和社會(huì)化力量的有效互動(dòng)。

(二)利益整合、精英交流與實(shí)現(xiàn)雙贏：黨建項(xiàng)目化運(yùn)作的核心機(jī)制

中國三十多年的經(jīng)濟(jì)改革就是不斷重塑政府、市場和社會(huì)的關(guān)系，這就意味著行政化力量要改變之前包干一切的方式，放權(quán)于市場和社會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)各部門和社會(huì)公眾的利益多元化趨勢不斷增強(qiáng)，行政化力量的專制性權(quán)力在相對下降，而建制性權(quán)力還較弱小，它對各類企事業(yè)單位的動(dòng)員能力呈不斷下降的趨勢。政府不能再像改革前一樣，通過行政命令的方式調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，行政化力量不得不改變行動(dòng)策略。

C街道在2012年開啟的區(qū)域化大黨建工作中，成功整合政府、駐區(qū)單位和社區(qū)各方面資源，實(shí)現(xiàn)了街道資源供給鏈和需求鏈的良性循環(huán)。那么，在行政化力量的行政命令對相關(guān)企事業(yè)單位無法繼續(xù)發(fā)揮作用的情況下，C街道是通過何種機(jī)制整合轄區(qū)資源的呢？筆者認(rèn)為，三種機(jī)制在資源整合中發(fā)揮了重要作用。具體而言，C街道通過成立以黨建聯(lián)席會(huì)議為主要運(yùn)作機(jī)制的黨建共同體，實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)體制內(nèi)和體制外資源的整合，方便對于轄區(qū)資源的動(dòng)員。精英交流和實(shí)現(xiàn)雙贏是黨建共同體的激勵(lì)機(jī)制。盡管資源整合平臺(tái)從整體上極大地增強(qiáng)了街道黨工委對于體制內(nèi)外資源的調(diào)控能力，但是不同的社區(qū)對于資源的需求是有差異的，需要區(qū)別對待。通過安排擁有不同資源的精英前往相應(yīng)社區(qū)掛職，能夠因地制宜地解決社區(qū)治理問題。另外，企業(yè)等駐區(qū)單位，尤其是非體制內(nèi)單位擁有其自身的運(yùn)作目標(biāo)，甚至?xí)c黨建目標(biāo)發(fā)生沖突，街道黨建辦通過制定經(jīng)濟(jì)和政治激勵(lì)政策，為駐區(qū)單位參與區(qū)域化大黨建提供外在激勵(lì)，促使它們提供社區(qū)治理資源。

1.黨建共同體：利益整合平臺(tái)

隨著政府、市場和社會(huì)的三元力量分化，三者利益關(guān)系需要重新整合，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)三者在區(qū)域化黨建工作中的有效協(xié)同。執(zhí)政黨和政府作為占有社會(huì)資源最廣、壟斷政治權(quán)力的組織，當(dāng)仁不讓地成為建立協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)資源整合的領(lǐng)導(dǎo)者。在C街道的區(qū)域化黨建工作中，黨建共同體就由此應(yīng)運(yùn)而生，成為黨和政府動(dòng)員社會(huì)資源、實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同的平臺(tái)。

街道開啟的整合轄區(qū)資源供給和需求，形成服務(wù)項(xiàng)目的工作，一般在黨建共同體框架內(nèi)進(jìn)行，包括以下五個(gè)步驟。

(1)街道搭建平臺(tái)。街道通過召開各利益相關(guān)者參與的黨建工作聯(lián)席會(huì)議，向社區(qū)和企業(yè)征集需求和資源，綜合社區(qū)需求鏈，整合社區(qū)資源鏈，以便制訂資源需求清單和供給清單。

(2)社區(qū)黨組織和居委會(huì)收集民意需求，駐區(qū)單位黨組織收集資源供給信息。社區(qū)黨組織和居委會(huì)利用“三會(huì)”制度、干部走訪制度、樓組長例會(huì)制度和微信群、QQ群等方式收集老百姓的急、難、愁、盼問題。駐區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人經(jīng)過組織程序，收集單位的需求信息和資源信息。信息收集完成后，社區(qū)和駐區(qū)單位通過聯(lián)席會(huì)議機(jī)制上報(bào)給街道，由后者完成資源需求和供給目錄的整合工作。

(3)街道遴選需求和資源。C街道黨工委從35個(gè)居民區(qū)的45個(gè)居民項(xiàng)目中精選了14個(gè)項(xiàng)目，成為街道2015年重點(diǎn)立項(xiàng)，形成《2015年C街道居民區(qū)自治項(xiàng)目需求清單》，等待資源提供企業(yè)和資源需求社區(qū)簽約。由此，社區(qū)公共服務(wù)的項(xiàng)目化初步完成。

(4)街道協(xié)助社會(huì)力量完成匹配，有意向的雙方完成簽約并具體實(shí)施。在2015年6月的區(qū)域化黨建工作現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)上，兩組需求-供給方現(xiàn)場簽訂合同，開始推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

(5)街道黨工委賦權(quán)社會(huì)力量具體運(yùn)作項(xiàng)目，為項(xiàng)目實(shí)施提供必要的監(jiān)管。服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)后全部被納入C街道幸福港框架內(nèi)運(yùn)作。C街道幸福港項(xiàng)目的簽約主體完全是資源需求-供給雙方，街道只是對項(xiàng)目的實(shí)施提供監(jiān)管，即擔(dān)任項(xiàng)目運(yùn)作的“裁判員”，而非“運(yùn)動(dòng)員”。

2.精英交流：中國特色的官員流動(dòng)機(jī)制

行政化力量完成資源供給和需求整合后，需要保證供給方有足夠的激勵(lì)為需求方提供資源，精英交流機(jī)制發(fā)揮了重要的作用。

精英交流是推動(dòng)政策、資源跨區(qū)域流動(dòng)的重要方式之一，現(xiàn)有研究考察了地方黨政主官的交流對于政策擴(kuò)散的影響，發(fā)現(xiàn)政策創(chuàng)新會(huì)隨著地方官員的轉(zhuǎn)任而發(fā)生擴(kuò)散[18]79-102，也有研究考察了鄉(xiāng)村掛靠上級官員對于其獲取項(xiàng)目的積極作用[19]2-13，為本文研究提供了啟示。C街道通過開展優(yōu)秀黨組織負(fù)責(zé)人赴其他基層黨組織交流的計(jì)劃，形成了一批“兼職書記”和“掛職書記”，以先進(jìn)黨支部負(fù)責(zé)人的交流帶動(dòng)資源流動(dòng)。C街道黨工委干部通過走訪轄區(qū)央企、國企和研究院，說服他們將其“明星”黨支部書記下派到基層社區(qū)掛職鍛煉，或者成為“兼職書記”?！皰炻殨洝焙汀凹媛殨洝钡饺魏蟊銜?huì)利用任職單位的資源，以項(xiàng)目的形式輸入所在社區(qū)，擴(kuò)充了社區(qū)治理資源。同時(shí)，社區(qū)治理績效也開始與其工資晉級、獎(jiǎng)項(xiàng)評比等切身利益直接掛鉤。

3.互利共贏：政府-企業(yè)合作的重要基礎(chǔ)

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，行政化力量逐漸轉(zhuǎn)變策略，通過雙贏的手段，鼓勵(lì)企事業(yè)單位協(xié)助其實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在C街道區(qū)域化黨建工作中，街道通過給予企事業(yè)單位相關(guān)政治待遇和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，強(qiáng)化后者加入?yún)^(qū)域化黨建、提供治理資源的動(dòng)力。

(1)政治激勵(lì)。大量研究證實(shí)，政治關(guān)聯(lián)(political connections)可以幫助企業(yè)更好地獲得政府的保護(hù)，在外部環(huán)境意義上促進(jìn)其穩(wěn)定發(fā)展[20]54-66。理性的企業(yè)家也往往通過各種方式尋求政治關(guān)聯(lián)，包括加入執(zhí)政黨、積極參選人大代表和政協(xié)委員等。近年來，執(zhí)政黨有時(shí)也通過一定的方式給予重要的企業(yè)家以政治激勵(lì)，包括賦予企業(yè)家以政治身份，使他們獲得政治榮譽(yù)等，以激勵(lì)他們更好地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)建設(shè)。政治激勵(lì)作為一種重要手段，也是C街道推進(jìn)區(qū)域化黨建工作的政策工具之一。在個(gè)人層面，政治激勵(lì)主要體現(xiàn)為給予企業(yè)家政治身份，使他們獲得政治榮譽(yù)。C街道通過給予私營企業(yè)家多種政治激勵(lì)，促使他們?yōu)閰^(qū)域化黨建工作提供力所能及的資源。對此，C街道綜合黨委的工作匯報(bào)中寫道：

“注重示范引領(lǐng)激勵(lì)......對支持黨建工作的出資人，在選舉黨代表、人大代表、政協(xié)委員和評選“勞動(dòng)模范”、“優(yōu)秀社會(huì)主義建設(shè)者”時(shí)優(yōu)先考慮。”*C社區(qū)(街道)綜合黨委：《實(shí)施“五步”工作法 打造聯(lián)系服務(wù)企業(yè)“直通車”》，2015年6月。

在黨支部層面，政治激勵(lì)主要體現(xiàn)在給予積極支持區(qū)域化黨建工作的黨支部以“先進(jìn)黨支部”稱號，尤其對于轄區(qū)中眾多的國有企業(yè)黨支部來說，獲得“先進(jìn)黨支部”稱號既是一種政治榮譽(yù)，更是黨支部負(fù)責(zé)人實(shí)現(xiàn)政治晉升的一個(gè)重要砝碼，畢竟對于非經(jīng)濟(jì)部門的主管官員來說，在各類評比中獲勝是其在仕途上不斷取得進(jìn)步的重要資源[21]54-62。對此，C街道一位官員說道：

“(他們)帶著資源到我們的社區(qū)當(dāng)中做公益，一方面是履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的表現(xiàn)，對吧？另外，這也是他們黨支部每個(gè)月的支部活動(dòng)，他們每個(gè)月要進(jìn)行支部活動(dòng)考核啊，在這兒做了就不用再搞其他活動(dòng)了。我們在評選先進(jìn)(黨支部)的時(shí)候也會(huì)優(yōu)先考慮他們，評上了對他們自己也有好處。材料都是我們這邊的，幫他們填上就可以了，他們也省得自己寫?！?訪談資料，CSJDFTJY-2015-11-17。

在這種政治激勵(lì)下，轄區(qū)內(nèi)某國有企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人將企業(yè)常年不用的廠房租借給街道，用于社區(qū)建設(shè)中的各種會(huì)議，解決了社區(qū)開展自治活動(dòng)缺乏場所的現(xiàn)實(shí)問題。其所在的黨支部也被評選為“先進(jìn)黨支部”。同時(shí)，XH等“全國勞動(dòng)模范”所在的基地，開始向社區(qū)公眾提供公益參觀項(xiàng)目，成為保持黨的先進(jìn)性教育基地，豐富了轄區(qū)的自治活動(dòng)，XH等人也屢次受到各類表彰。

(2)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)體現(xiàn)在個(gè)人層面即給予先進(jìn)個(gè)人以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，一方面當(dāng)選為“先進(jìn)個(gè)人”的黨組織負(fù)責(zé)人可以獲得相關(guān)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，當(dāng)選為“先進(jìn)黨支部”的黨組織可以獲得活動(dòng)經(jīng)費(fèi)；另一方面，對企業(yè)黨建工作獲中央、市、區(qū)表彰的，由街道給予出資人一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)*C社區(qū)(街道)綜合黨委：《實(shí)施“五步”工作法 打造聯(lián)系服務(wù)企業(yè)“直通車”》，2015年6月。。

企業(yè)層面的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主要體現(xiàn)為政府通過力所能及的方式為積極參與區(qū)域化黨建工作的企業(yè)提供各種渠道，幫助其提升品牌知名度，從客觀上提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。正如一位街道官員所說：

“積極參加黨建工作的企業(yè)有機(jī)會(huì)參加推進(jìn)會(huì)，他們其實(shí)是借助這個(gè)平臺(tái)做了個(gè)免費(fèi)廣告，為自己的企業(yè)和產(chǎn)品宣傳造勢。這個(gè)免費(fèi)廣告的作用是很難用錢來衡量的?！?訪談資料，CSJDFTJY-2015-11-17。

在政治、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的刺激下，2015年底C街道已有13家駐區(qū)單位開放了空閑資源，打造出了特色項(xiàng)目，服務(wù)廣大駐區(qū)單位和居民。C街道已經(jīng)將其錄入C街道幸福港項(xiàng)目目錄，與《2015年C街道居民區(qū)自治項(xiàng)目需求清單》形成了供給鏈與需求鏈的搭配。

五、超越行政化和社會(huì)化：區(qū)域化黨建提供公共服務(wù)的優(yōu)勢與局限

政府一直在城市基層公共服務(wù)提供中扮演著重要角色，但是，這存在難以回避的問題，導(dǎo)致社區(qū)治理困難重重：一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜化程度的提高，有限理性的政府機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對不斷增長的社區(qū)問題，有限的人員、經(jīng)費(fèi)和注意力使其往往疲于奔命，出現(xiàn)服務(wù)供給的不足；另一方面，與有限理性相關(guān)，由于無法了解民眾的真實(shí)想法，政府部門主動(dòng)提供的公共服務(wù)無法基于民眾的真實(shí)意愿和訴求，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的供需矛盾，最終導(dǎo)致特定性政治信任的下降和內(nèi)卷化難題[3] 43-70。同時(shí)，社會(huì)化力量在進(jìn)入社區(qū)提供公共服務(wù)時(shí)也容易遭遇“最后一公里”難題，需要行政化力量發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

為應(yīng)對這一問題，包括政府在內(nèi)的行政化力量迫切需要開辟新的公共服務(wù)提供方式，其主要路徑就是加強(qiáng)行政化力量對于社會(huì)化力量的引導(dǎo)，促進(jìn)兩種機(jī)制之間的深度合作。通過系統(tǒng)梳理上海市C街道區(qū)域化大黨建工作，我們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨的黨建工作可以在基層公共服務(wù)供給中發(fā)揮重要作用，成為公共服務(wù)供給的另一種選擇。基層黨組織和政府等行政化力量可以采取包含政治和經(jīng)濟(jì)手段在內(nèi)的多元激勵(lì)措施，通過服務(wù)清單和項(xiàng)目化運(yùn)作的方式，吸引社會(huì)力量加入社區(qū)公共服務(wù)供給。這種新的提供方式在給行政化力量減負(fù)的同時(shí)，還為社會(huì)力量賦權(quán)(empowerment)，不僅降低了行政部門的成本壓力，還提升了城市社區(qū)公共服務(wù)的供給水平。在此過程中，社區(qū)居民的真實(shí)意愿和需求也可以得到部分表達(dá)，社會(huì)化力量供給服務(wù)也更有方向感，這將在一定程度上調(diào)節(jié)原有提供方式的不足。

在這一過程中，作為行政力量的街道黨工委和辦事處一改先前公共服務(wù)直接供給者或服務(wù)購買者的形象，扮演起信息整合者、需求-資源中介者和項(xiàng)目監(jiān)管者三大角色。它們通過三大機(jī)制，即黨建共同體平臺(tái)、精英交流和政治經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式，動(dòng)員駐區(qū)單位尤其是各類企業(yè)加入公共服務(wù)供給。此時(shí)，基層行政化力量不再是服務(wù)的直接提供者，而是利用其比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者，通過激勵(lì)駐區(qū)單位利用本方資源服務(wù)社區(qū)，大大提升了社區(qū)公共服務(wù)的供給水平和供給質(zhì)量。

正如我們在上海市C街道的發(fā)現(xiàn)，作為一種基層公共服務(wù)供給方式的新嘗試，這種不同于直接提供、政府購買和純社會(huì)力量供給的公共服務(wù)供給方式已經(jīng)遍布上海全市。這種國家—企業(yè)—社會(huì)激勵(lì)相容、共同參與的模式，區(qū)別于傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式，展現(xiàn)出高強(qiáng)度的政社互動(dòng)，在一定程度上有助于克服傳統(tǒng)行政內(nèi)卷化難題，提升社區(qū)治理績效。當(dāng)然，這種模式也存在其內(nèi)在缺陷，我們還需要進(jìn)一步探尋改進(jìn)措施。

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責(zé)任編輯 胡章成

Between Administrative Channels and Social Channels:
New Initiatives to Provide Public Services in Urban Communities
——Case Study of the Regional Party-Building Initiatives of Street C in Shanghai

ZHANG Zhen-yang1, WANG Zhe2

(1.SchoolofInternationalandPublicAffairs,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200030,China;
2.SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Provision of public goods and services in urban communities in transitional China is an important topic facing practitioners but a hot academic issue in social governance. Government provision, including direct provision and government procurement, as well as social provision，as two existing modes of public service delivery, are facing more and more problems of involution, such as decreasing quality of public goods and services, which need to be renovated. Based on a case of the Regional Party-building Initiatives of Street C in Shanghai, the authors find that the administrative forces can integrate social resources and motivate social forces to participate in the delivery of public services by building the commonwealth of party-building, elite exchange mechanism, and mechanisms of mutual interests, which may make up for the shortcomings of the two existing modes. The case of this paper further demonstrates that one of the solutions to the problems of current social governance is to renovate the roles of local party cells and government agencies, rebuild the relationship among party cells, government agencies and social forces and achieve successful interaction among them.

the list system; operation by projects; community governance; public service; regional party-building initiatives

張振洋，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士生，研究方向?yàn)轫?xiàng)目制與國家治理；王哲，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，加州大學(xué)洛杉磯分校中國研究中心聯(lián)合培養(yǎng)博士生,研究方向?yàn)楣膊块T績效管理與反腐敗。

教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“當(dāng)下中國社會(huì)組織自治及其政治整合問題研究”(13YJC810002)；國家留學(xué)基金(201606010207)

2016-05-30

D035

A

1671-7023(2017)01-0130-08