新常態(tài)下政府審計(jì)制度缺陷與改革策略*

云南旅游職業(yè)學(xué)院 張小軍

新常態(tài)下政府審計(jì)制度缺陷與改革策略*

云南旅游職業(yè)學(xué)院 張小軍

新常態(tài)下，政府審計(jì)體制主要存在審計(jì)結(jié)果公告受局限、審計(jì)獨(dú)立性差與審計(jì)力量不足等制度缺陷。在此背景下，本文以S審計(jì)局為例，為我國新常態(tài)下的政府審計(jì)體制制度缺陷提供改革策略。文章通過文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法等方法對(duì)當(dāng)前政府審計(jì)體制缺陷進(jìn)行簡要分析，提出政府應(yīng)當(dāng)不斷完善組織制度、人員錄用制度與政策制度等針對(duì)性措施，有助于推動(dòng)政府審計(jì)體制的改革發(fā)展。

新常態(tài) 政府 審計(jì)體制 S審計(jì)局

根據(jù)近年來我國官方媒體所發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告分析，可以發(fā)現(xiàn)在新常態(tài)背景下，我國政府審計(jì)體制與審計(jì)披露的問題，存在廣泛的相似。當(dāng)前的問題主要表現(xiàn)在：預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，調(diào)整預(yù)算時(shí)缺乏規(guī)范性，未按照相關(guān)法律法規(guī)支配財(cái)政性資金，同時(shí)并沒有充分利用資金等等。近年來，我國審計(jì)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了監(jiān)督作用，但審計(jì)過后依然會(huì)查出以前的舊問題，普遍地方政府的審計(jì)結(jié)果沒有告知公眾。本文以S審計(jì)局為例進(jìn)行了分析，提出政府相關(guān)部門必須重視審計(jì)體制，進(jìn)行改革措施，以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)形勢。

一、新常態(tài)下政府審計(jì)的制度缺陷分析

（一）審計(jì)獨(dú)立性差政府審計(jì)部門在審計(jì)報(bào)告的公布與人事編制方面，雖然工作效果顯著但是獨(dú)立性較差，國家審計(jì)的監(jiān)督性也不佳，存在著較大的問題。為了具體分析當(dāng)前審計(jì)獨(dú)立性現(xiàn)狀，本文以S審計(jì)局所制定的年度審計(jì)方案為參考。S審計(jì)局目前主要包括以下幾個(gè)年度審計(jì)項(xiàng)目：第一，同級(jí)審。每年審計(jì)機(jī)關(guān)最核心的工作，即是對(duì)所屬審計(jì)區(qū)域財(cái)政相關(guān)內(nèi)容，具體涉及對(duì)象是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、其他財(cái)政收支內(nèi)容。S審計(jì)局缺乏足夠強(qiáng)的審計(jì)力量，科室分工不明確，同級(jí)審審計(jì)需要所有工作人員合力才能完成；第二，年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目。通過召開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議的方式，由審計(jì)部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參與會(huì)議，由審計(jì)單位的組織部組織會(huì)議，并對(duì)全面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行討論；第三，審計(jì)對(duì)象以區(qū)屬企業(yè)和相關(guān)事業(yè)機(jī)關(guān)單位為主，審計(jì)內(nèi)容主要涵蓋機(jī)關(guān)單位的財(cái)務(wù)收支、企業(yè)資產(chǎn)以及損益負(fù)債等明細(xì)情況。在審計(jì)前，S審計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)及其下屬相關(guān)業(yè)務(wù)人員，都需要考慮往年的審計(jì)重點(diǎn)與需要關(guān)注的重點(diǎn)問題；第四，其他審計(jì)項(xiàng)目。除以上審計(jì)項(xiàng)目，S審計(jì)局還作為協(xié)助部門，需要對(duì)省審計(jì)廳、市審計(jì)局以及市審計(jì)署所提出的審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，如表1所示。

表1 審計(jì)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制及上下級(jí)關(guān)系

現(xiàn)行的政府審計(jì)體制是審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的人事調(diào)動(dòng)需要由本級(jí)人民政府最終決定，即任命、免職以及獎(jiǎng)懲審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的每一環(huán)節(jié)都要經(jīng)過本級(jí)人民政府的批準(zhǔn)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的提名、聘任、免職，都需要征求上級(jí)審計(jì)部門的意見。實(shí)際上，為了方便今后的工作，在審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)任免方面，上一級(jí)審計(jì)局并不會(huì)提出實(shí)質(zhì)性意見，在組織人事及經(jīng)費(fèi)方面缺乏獨(dú)立性。

（二）審計(jì)結(jié)果公告受限如表2所示，依據(jù)法律規(guī)定，S審計(jì)局擁有獨(dú)立監(jiān)督審計(jì)權(quán)，且受到政府委托，需要將每年的預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果，匯報(bào)至區(qū)人大。這代表著S審計(jì)局需要同時(shí)對(duì)區(qū)政府和人大兩個(gè)部門負(fù)責(zé)，而根據(jù)工作流程，S審計(jì)局要先將審計(jì)結(jié)果匯報(bào)到區(qū)政府，經(jīng)政府審批過后，再由審計(jì)部門代表政府，將工作匯報(bào)給人大常委會(huì)。由于人大常委會(huì)是審計(jì)報(bào)告的最后一個(gè)審批部門，為了避免審計(jì)報(bào)告中出現(xiàn)嚴(yán)重或敏感問題對(duì)自身不利，區(qū)政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)極有可能對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行“完善”，將對(duì)自己不利的問題簡單描述或是直接過濾掉。因此，區(qū)級(jí)政府秉承的執(zhí)政態(tài)度，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的品德及政治素質(zhì)，將直接影響到對(duì)審計(jì)報(bào)告呈現(xiàn)的完整性、真實(shí)性。因此，導(dǎo)致S審計(jì)局最終呈現(xiàn)的審計(jì)報(bào)告呈現(xiàn)的問題并不切中要害，產(chǎn)生的影響力不大，提出的審計(jì)建議很難被重視采用。

表2 S審計(jì)局行政權(quán)力目錄

（三）審計(jì)力量不足審計(jì)機(jī)關(guān)的人事調(diào)動(dòng)大權(quán)，掌握在本級(jí)人民政府手中。當(dāng)前我國地方政府人員編制通常滿負(fù)荷，人員安排方面不具有科學(xué)性，而是主要依據(jù)各方利益來定。通常情況下，當(dāng)政府部門可以提高地方財(cái)政收入或?qū)φ兂尚в袔椭?，其編制名額較多，工作人員充足。近幾年，審計(jì)部門的人員編制并沒有增加，盡管增多了審計(jì)任務(wù)量，擴(kuò)大了審計(jì)監(jiān)督區(qū)域。以S區(qū)為例，S區(qū)共有5個(gè)區(qū)屬街道，92個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)(含中小學(xué)、幼兒園)，3個(gè)國有企業(yè)，每年共有近100億的財(cái)政資金量。這些數(shù)據(jù)表明，S區(qū)審計(jì)監(jiān)督區(qū)域較廣，事實(shí)上，S審計(jì)局審計(jì)力量遠(yuǎn)在應(yīng)對(duì)當(dāng)前審計(jì)工作時(shí)顯得心有力而不足，S審計(jì)局總計(jì)共有18名工作人員，其中還有4名不在編制內(nèi)，11名工作人員從事一線審計(jì)業(yè)務(wù)。同時(shí)，審計(jì)局不僅要做審計(jì)業(yè)務(wù)，還要從事黨建等相關(guān)工作。每年下半年，由于審計(jì)部門工作量較大，從會(huì)計(jì)師事務(wù)所臨時(shí)聘請(qǐng)6名左右會(huì)計(jì)師成為審計(jì)局常用做法。有了外援支持，審計(jì)人員力量依然不足。每年，近四分之一審計(jì)對(duì)象數(shù)量沒有完成審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政資金和國有資產(chǎn)中的大部分沒有高效率地審計(jì)監(jiān)督。

二、政府審計(jì)制度缺陷存在的原因分析

（一）審計(jì)觀念意識(shí)落后當(dāng)前，S審計(jì)局并沒有真正重視審計(jì)工作，審計(jì)觀念沒有與時(shí)代同步。究其根源，在于政府在現(xiàn)階段還沒有完全轉(zhuǎn)型為責(zé)任型政府。而責(zé)任政府作為現(xiàn)代民主政治產(chǎn)物，需要政府能夠在行使政府效能時(shí)，真正為人民著想，做出真正有利于公眾的實(shí)際行動(dòng)；同時(shí)，政府能為自己不當(dāng)行使職權(quán)或有違法律法規(guī)的行為負(fù)責(zé)，不采取逃避態(tài)度，依法進(jìn)行處置。簡而言之，責(zé)任政府應(yīng)當(dāng)秉承全心全意為人民服務(wù)的理念，對(duì)自己的行為具有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的素質(zhì)。政府是為人民服務(wù)，政府擁有高于普通民眾的管理權(quán)力，但是公眾賦予了政府配置、管理和利用公共資源的權(quán)力。依據(jù)當(dāng)前情況，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起公共責(zé)任，提高配置發(fā)揮其保護(hù)與利用效率的價(jià)值。審計(jì)部門的工作還要確保政府能夠真正的履行公共責(zé)任。除此以外，在進(jìn)行公共管理時(shí)，政府自身以及政府管理人員為了自身利益不利于政府職能正常發(fā)揮。這需要政府審計(jì)對(duì)政府做出的不利于公眾利益的行為進(jìn)行矯正。若政府不革新審計(jì)理念，會(huì)導(dǎo)致類似S審計(jì)局等審計(jì)機(jī)關(guān)無法真正監(jiān)督與制約，難以取得公眾信任。

（二）人事管理制度不健全S審計(jì)局的權(quán)限中不并不涉及調(diào)配機(jī)關(guān)內(nèi)部人事，將由本級(jí)人民政府部門最終決定人事安排。按照規(guī)定，S審計(jì)局的負(fù)責(zé)人不能直接由本級(jí)政府任免，而是需要上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來審批，并根據(jù)意見再由本級(jí)人民政府任免。實(shí)際操作過程中，在處理下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任免情況時(shí)，上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)將會(huì)考慮今后工作開展情況等各方面因素，盡可能與地方人民政府保持統(tǒng)一意見。因此，在聘用審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)人員時(shí)，地方人民政府會(huì)根據(jù)自身意志做決定，導(dǎo)致部分審計(jì)工作人員并不專業(yè)。審計(jì)工作要求工作人員擁有很強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)，當(dāng)前部分審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不過硬，審計(jì)工作完成效率不高，影響審計(jì)的整體素質(zhì)。同時(shí)，由于審計(jì)人員編制由本級(jí)人民政府掌控，在審計(jì)工作中，S審計(jì)局對(duì)涉及本級(jí)人民政府利益的情況極有可能會(huì)慎重考慮，審計(jì)結(jié)果很難做到完全真實(shí)公正。

（三）審計(jì)工作缺乏透明度法律規(guī)定，S審計(jì)局有權(quán)決定審計(jì)結(jié)果是否公布，不論是公布給大眾，還是向政府有關(guān)部門匯報(bào)。在《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》中明確規(guī)定，唯有經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的審計(jì)結(jié)果，才能公布于眾；并且在公布前，一定要考量審計(jì)結(jié)果中是否會(huì)產(chǎn)生重大影響。一旦涉及較大影響情況，則應(yīng)由本級(jí)人民政府出示同意文件。根據(jù)該制度，審計(jì)報(bào)告必須得到本級(jí)政府批準(zhǔn)才能公之于眾，政府的意志、素質(zhì)將會(huì)影響到最終公布出來的內(nèi)容。S審計(jì)局審計(jì)工作缺乏透明度，具體表現(xiàn)在以下方面。其一，當(dāng)審計(jì)內(nèi)容不利于自身利益時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)或許不會(huì)通報(bào)出來，比如影響社會(huì)秩序、發(fā)展的敏感話題或重大問題，以及關(guān)系到重要領(lǐng)導(dǎo)的問題。其二，地方政府干預(yù)，當(dāng)上報(bào)的審計(jì)問題對(duì)地方政績或發(fā)展有影響，地方政府將可能會(huì)采取措施，避免將此類問題公布出來。其三，很多時(shí)候，審計(jì)部門并不會(huì)將涉及重大違法違規(guī)行為、損失浪費(fèi)等問題的情況通報(bào)給公眾?；蚴菗?dān)心影響地方利益，或是考慮到公布會(huì)對(duì)自身造成壞影響。不管是出于何種因素，導(dǎo)致審計(jì)工作缺乏的透明度，沒有維護(hù)公眾知情權(quán)，同時(shí)不利于政府審計(jì)的良好形象塑造，從本質(zhì)上看，對(duì)維護(hù)國家、社會(huì)公共利益并無益處，同時(shí)會(huì)加深公眾對(duì)政府的不信任感。

三、新常態(tài)下政府審計(jì)體制改革策略

（一）改變組織形式S審計(jì)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括：財(cái)稅科、督察金融科、經(jīng)濟(jì)責(zé)任科、行政事業(yè)科以及綜合辦公室。S審計(jì)局實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性有所缺乏，所以要革新審計(jì)體制，將監(jiān)督和審計(jì)權(quán)利歸還給相關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)部門，排除獨(dú)立性壓制問題。提高審計(jì)監(jiān)督職能權(quán)，從原有的內(nèi)部監(jiān)督改為外部監(jiān)督，確保審計(jì)監(jiān)督的公平、公開與公正。省、市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下屬審計(jì)機(jī)關(guān)開展直接管理，需要做到管理與組織的統(tǒng)一化和一致性。不斷深化政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高政府的真實(shí)性、合法性、效益性，是責(zé)任政府的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)也是國家審計(jì)的發(fā)展方向。審計(jì)機(jī)關(guān)任免等不受到政府掌控，實(shí)現(xiàn)組織獨(dú)立，審計(jì)才能真正發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，審計(jì)結(jié)果才能真正做到真實(shí)、完整、公正。

（二）完善人員配置制度審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)、數(shù)量都將影響審計(jì)工作的順利開展，同時(shí)當(dāng)前我國審計(jì)監(jiān)督大范圍擴(kuò)展，各部門審計(jì)任務(wù)較重，審計(jì)工作需要由審計(jì)人員完成，因此為了使審計(jì)工作更高效地完成，必須對(duì)當(dāng)前人員配置制度進(jìn)行改進(jìn)。S審計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人是審計(jì)機(jī)關(guān)中的核心領(lǐng)導(dǎo)層，對(duì)審計(jì)工作、發(fā)展方向有重要影響作用，審計(jì)工作涉及較強(qiáng)的專業(yè)性，因此，為了確保審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擁有的素質(zhì)、能力和水平各方面都要強(qiáng)，不僅具備較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)，還要擁有符合法律法規(guī)制定的具體任職條件。S審計(jì)局需要不斷完善人員配置，保障人事調(diào)動(dòng)的公正性與獨(dú)立性。作為審計(jì)機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)層，審計(jì)長的任免需要經(jīng)過國家主席與全國人民代表大會(huì)的參與，經(jīng)過嚴(yán)格的規(guī)范性流程進(jìn)行選定。根據(jù)官方任免制度，本級(jí)政府部門對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的人員編制不具備支配權(quán)，可以避免審計(jì)工作因相關(guān)部門干擾影響審計(jì)結(jié)果的公正性。公開招考、內(nèi)部培訓(xùn)、完善相關(guān)認(rèn)證考試等方式，都有助于提高審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)。強(qiáng)化內(nèi)部培訓(xùn)，也是培養(yǎng)優(yōu)秀審計(jì)人才的重要方式，在審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行定期培訓(xùn)，在審計(jì)專業(yè)人員內(nèi)部實(shí)行期輪崗制度。采取多種多樣的方式，為審計(jì)機(jī)關(guān)吸引專業(yè)素質(zhì)、綜合素質(zhì)較強(qiáng)的審計(jì)人才，審計(jì)部門才能更好地完成復(fù)雜多樣的審計(jì)工作。

（三）增加審計(jì)結(jié)果公告的透明度公眾會(huì)對(duì)審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性、權(quán)威性的評(píng)判結(jié)果，審計(jì)部門監(jiān)督作用能否高效發(fā)揮，這與審計(jì)結(jié)果公告的透明程度有必然聯(lián)系。當(dāng)前的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)公告制度，并不能改善政府審計(jì)體制，只有對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)改變，才能推動(dòng)政府審計(jì)公開公正地進(jìn)行。審計(jì)工作匯報(bào)程序方面，應(yīng)減少向本級(jí)政府的流程，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作可以直接向人大匯報(bào)，不向本機(jī)政府匯報(bào)，不征求本級(jí)政府意見。在審計(jì)結(jié)果公告、通報(bào)處理問題上，本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不必接受其他部門的掌控，但決定的基本前提是守護(hù)國家機(jī)密以及審計(jì)單位商業(yè)秘密。對(duì)審計(jì)報(bào)告、審計(jì)結(jié)果的公告方式，本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)擁有絕度自主權(quán)，而對(duì)審計(jì)結(jié)果的公布，可由審計(jì)機(jī)關(guān)自行決定。

四、結(jié)論

近年來，我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)在中央政府、各級(jí)黨委及政府的支持下，獨(dú)立性逐漸加強(qiáng)，透明度有所提高，監(jiān)督機(jī)制被更好地發(fā)揮，政府審計(jì)工作成效明顯。與以往相比，近年來S審計(jì)局審計(jì)工作中嚴(yán)肅披露了管理不善情況、浪費(fèi)損失現(xiàn)象、違法違規(guī)行為等問題，維護(hù)了公眾知情權(quán)，確保審計(jì)工作的公正性。但值得注意的是，目前我國審計(jì)工作制度的缺陷十分明顯。當(dāng)前我國政治日益民主化，市場經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但目前政府審計(jì)部門實(shí)行的體制存在明顯不足。通過分析發(fā)現(xiàn)，以S審計(jì)局為代表的相關(guān)部門審計(jì)觀念與當(dāng)前社會(huì)大背景不相符，缺乏科學(xué)性現(xiàn)代性，審計(jì)監(jiān)督權(quán)力缺乏獨(dú)立性，審計(jì)工作不透明、不公開，審計(jì)部門人事編制制度不合理、不完善等問題，政府審計(jì)體制的弊端阻礙了審計(jì)工作的順利開展。

*本文系云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“高職院校財(cái)務(wù)管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014Y678）階段性研究成果。

［1］廖康禮、王玉勤：《國家審計(jì)體制優(yōu)化：基于利益相關(guān)方的理論詮釋》，《會(huì)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2014年第4期。

［2］李明輝、劉笑霞：《政府審計(jì)在國家治理中的作用》，《政治學(xué)研究》2013年第3期。

（編輯 周謙）