辛亥前后省級(jí)警務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變遷

彭雪芹

（廣州魯迅紀(jì)念館業(yè)務(wù)科，廣東廣州510110）

辛亥前后省級(jí)警務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變遷

彭雪芹

（廣州魯迅紀(jì)念館業(yè)務(wù)科，廣東廣州510110）

清末警察創(chuàng)辦初期，各地規(guī)制不一。清末新政后期，清廷實(shí)行官制改革，劃一警制，于各省添設(shè)巡警道，由此出現(xiàn)了中國(guó)最早的省級(jí)警察機(jī)構(gòu)。辛亥鼎革中，光復(fù)各省在革命浪潮下，擯棄前清固有官僚體制，裁撤巡警道，設(shè)內(nèi)務(wù)部或民政部、民政司等機(jī)構(gòu)掌理該省警務(wù)。而清廷控制的北方各省巡警道仍舊存在。南北和談，民國(guó)建立，北京國(guó)民政府在政局穩(wěn)固后，重新劃一警制，各省警務(wù)統(tǒng)歸內(nèi)務(wù)司掌理。辛亥前后，省級(jí)警務(wù)機(jī)構(gòu)屢有變遷，反映出近代警察制度移植中國(guó)后不斷調(diào)適，但警察取代舊有治安體系已漸成事實(shí)。

晚清；民初；巡警道；內(nèi)務(wù)司

古今中國(guó)治安體制截然不同。晚清時(shí)期，內(nèi)憂外患不斷加劇，社會(huì)動(dòng)蕩頻仍，人心思變。清廷為維護(hù)社會(huì)秩序，鞏固統(tǒng)治，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，移植創(chuàng)建近代警察體系。警察的籌建標(biāo)志著中國(guó)治安體制的轉(zhuǎn)型。清末民初是警察體系建立的關(guān)鍵時(shí)期。各級(jí)警察機(jī)構(gòu)得以籌建，自上而下的警察系統(tǒng)形成。

省級(jí)警務(wù)機(jī)構(gòu)承上啟下，是警務(wù)管理與推廣的關(guān)鍵。由于警察草創(chuàng)初期，各地自行創(chuàng)設(shè)，因而組織不一，章則不同。為推廣警務(wù)，劃一警政，有識(shí)之士呼吁于各省設(shè)立警務(wù)司道，專(zhuān)理該省警務(wù)。1907年7月，清廷頒布外官制改革的方案，決定于各省設(shè)立巡警道。這是中國(guó)最早的省級(jí)警察機(jī)構(gòu)，是清末官制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

然而，巡警道的籌建伴隨著議改的聲音。武昌起義后，受革命思潮影響，光復(fù)各省在政權(quán)結(jié)構(gòu)、職官體系的建置上擯棄前清體制。其間，巡警道被裁改，但新立的省級(jí)警務(wù)機(jī)構(gòu)因各省倉(cāng)促籌設(shè)，故各自為政，混亂不一。民國(guó)建立后，北京國(guó)民政府劃一各省行政，各省警務(wù)歸并內(nèi)務(wù)司兼理。

一、晚清巡警道的創(chuàng)設(shè)

中國(guó)古代治安的維持由綠營(yíng)塘汛、各級(jí)政府以及保甲、團(tuán)練等共同承擔(dān)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，官兵差民均參與其中。晚清以來(lái)，趨新官紳借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)設(shè)警察，以保境安民。警察的創(chuàng)建是中國(guó)治安制度轉(zhuǎn)型的樞紐。

清廷實(shí)行新政以來(lái)，屢次下詔，興辦警務(wù)。由于清廷對(duì)警務(wù)新政規(guī)劃不足，各省督撫或地方官自行籌設(shè)警務(wù)局所，或效法歐美、日本等國(guó)警察制度，或酌選直隸、湖北等地警務(wù)章程以資參照。因此，各地警局不僅名目不一，有稱(chēng)警察局者，有稱(chēng)警務(wù)局者，有稱(chēng)巡警局者，開(kāi)辦方式也分別有官辦、官商合辦、官督紳辦等不同的形式，其警務(wù)人員的來(lái)源也不盡相同，警官的設(shè)置及職責(zé)更是駁雜混亂。各地警務(wù)局所規(guī)制不一，程度參差，管理混亂。有鑒于此，晚清各級(jí)官員討論于各省籌建巡警司道，專(zhuān)管該省警務(wù)，以劃一警制。

（一）議設(shè)巡警司道

1905年，巡警部成立。為使部令上通下達(dá)，巡警部在開(kāi)署辦公之初即提出設(shè)立主管一省警政的專(zhuān)職官缺?！熬恳蚋魇∞k理巡警須有專(zhuān)責(zé)，擬請(qǐng)旨將分巡道改為巡警道缺，以專(zhuān)責(zé)成。”①《巡道改名志聞》，《大公報(bào)》1905年12月28日。1906年5月，學(xué)部設(shè)立后，各省裁撤學(xué)政，設(shè)立提學(xué)使。警部援照此例，“擬添設(shè)巡警使一員，其品秩如提學(xué)使”。②《各省添設(shè)巡警使》，《大公報(bào)》1906年5月21日。

8月，戴鴻慈、端方奏請(qǐng)核定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備，提出將中央各部增裁歸并，每省設(shè)民政司、巡警司等八司。9月1日，清廷頒布了宣示預(yù)備立憲先行厘定官制的上諭。厘定官制大臣們擬定官制大綱，中央設(shè)十部，省中“一切職制略仿中央規(guī)模，增設(shè)八司，以綴各部”。③《擬定官制大綱》，《時(shí)報(bào)》1906年9月13日。其民政司以布政司改，另設(shè)巡警司，監(jiān)督省城及各府州縣警察。

9月，出使德國(guó)大臣楊晟條陳官制，主張直省司道機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)與中央各部相配合?！耙朔种盟乃荆涸幻裾嫜簿?，曰學(xué)政，曰軍政，曰財(cái)政兼商務(wù)。”④《直督外官制條陳》，《盛京時(shí)報(bào)》1906年12月27日。巡警由民政司兼理，各司應(yīng)為督撫屬官，但遇事亦可徑達(dá)中央各部。

11月6日，內(nèi)官制頒布，巡警部改為民政部。隨后，厘定官制大臣擬定直省官制方案，通電各省督撫。各督撫意見(jiàn)紛呈，直隸總督袁世凱提議“每省設(shè)警察使”，⑤《議定法政民政分司辦法》，《盛京時(shí)報(bào)》1907年4月7日。兩廣總督周馥也認(rèn)為“京師既添設(shè)各部，則外省應(yīng)亦添設(shè)各司，以資承轉(zhuǎn)”，但考慮到改制的種種困難，又提出“現(xiàn)時(shí)廉俸難籌，自應(yīng)仍以各局所委員充當(dāng)”。⑥《附編纂官制大臣澤公等原擬直省官制總則草案》，《東方雜志》1907年第4卷第8期，第411頁(yè)。

民政部成立后，承襲巡警部的主張，擬“嗣后各省仍應(yīng)簡(jiǎn)派專(zhuān)員專(zhuān)辦警務(wù)”，⑦《出使德國(guó)大臣楊晟條陳官制大綱折》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書(shū)局1979年版，第399頁(yè)。提倡于各省設(shè)立民政司，以利于部務(wù)的貫徹執(zhí)行。

1907年3月，直省官制總則草案出臺(tái)，督撫之下設(shè)三司，即布政司、提學(xué)司、提法司。置布政使一員，置正四品副使一員或二員，“分理該省民政、農(nóng)工商務(wù)及郵傳事宜”，⑧侯宜杰整理：《清末督撫答復(fù)厘定地方官制電稿》，《近代史資料》總76號(hào)，第89頁(yè)。擬將巡警諸務(wù)歸于布政副使管理。

7月7日，總司核定官制大臣奕劻領(lǐng)銜，將再次修改的直省官制上呈清廷，得到批準(zhǔn)?！案魇“床焓箶M改為提法使，并增設(shè)巡警、勸業(yè)道缺，裁撤分守分巡各道。”⑨中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第33冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第91頁(yè)。

隨著籌備憲政的進(jìn)行與官制改革的深入，巡警部、民政部及其他官員或主張?jiān)O(shè)巡警使，或倡議設(shè)民政使，或擬設(shè)布政副使，統(tǒng)管該省警務(wù)。最終，外官改制方案出臺(tái)，各省添設(shè)巡警道，省級(jí)政府終于出現(xiàn)了專(zhuān)管警務(wù)的部門(mén)機(jī)構(gòu)。

（二）各省巡警道陸續(xù)添設(shè)

1907年7月7日的上諭安排了推進(jìn)外官改制的辦法與時(shí)間表：“著由東三省先行開(kāi)辦，如實(shí)有與各省情形不同者，準(zhǔn)該督撫酌量變通奏明請(qǐng)旨，此外直隸江蘇兩省風(fēng)氣漸開(kāi)，亦應(yīng)擇地先為試辦?！雹庵袊?guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第33冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第91頁(yè)。這預(yù)示著直省行政機(jī)構(gòu)改革以東三省、直隸、江蘇為改制試點(diǎn)，逐步推進(jìn)。

1.官制試點(diǎn)

清廷在上諭中明確指示，外官官制改革由東三省先行試辦，而東三省總督徐世昌對(duì)官制改革事宜極為熱衷。因此，新官制頒布之后，徐世昌立即積極響應(yīng)，率先在奉天添設(shè)巡警道。

徐世昌在赴任之前，就積極籌劃東三省新官制事宜，于1907年5月擬定《東三省職司官制及辦事要綱》，每省設(shè)行政公署，總督為長(zhǎng)官，巡撫為次官，“下設(shè)七司，曰交涉、旗務(wù)、民政、提學(xué)、度支、勸業(yè)、蒙務(wù)”。①《東三省官制詳志》，《大公報(bào)》1907年5月27日。其中，民政司掌理民政巡警緝捕等事，統(tǒng)管該省警務(wù)事宜。

徐世昌抵任后，適逢外官制改革上諭頒布，立即著手在奉天試行官制改革。1907年8月，奉天實(shí)行新官制，于行省公署內(nèi)設(shè)民政、提學(xué)、交涉等六司以及巡警、勸業(yè)二道。巡警道缺即由原奉天府知府鄧嘉縝署理。奉天成為第一個(gè)設(shè)立巡警道的省份。

奉省新官制推行之后，因耗費(fèi)過(guò)繁，引起朝野非議。輿論認(rèn)為巡警道所行職務(wù)與民政司權(quán)限重疊，二者應(yīng)當(dāng)歸并合一。1909年3月，徐世昌下令裁撤奉省巡警道，所有警務(wù)并入民政司管理。奉天巡警道存在時(shí)間短暫，但其率先添設(shè)，對(duì)于其他直省巡警官制的改革還是具有一定的示范作用。

直隸、江蘇也是官制改革的試點(diǎn)，但是二省在籌設(shè)巡警道的過(guò)程中或因人事變動(dòng)，或因大吏敷衍，或因省情特殊，經(jīng)歷了頗多曲折，遭遇諸多問(wèn)題，長(zhǎng)期議而不設(shè)，未能起到改革試點(diǎn)的作用。

直隸總督袁世凱倡導(dǎo)官制改革最為積極。新外官制頒布后，清廷調(diào)袁世凱入京任職。去職之前，袁世凱薦舉楊士驤接繼己位。1907年10月，楊士驤接任直隸總督，遵照袁世凱指示，在天津設(shè)立官制會(huì)議處，擬定改制草案十?dāng)?shù)條，“注重調(diào)查州縣進(jìn)出款項(xiàng)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)”，而“道府以上多仍其舊，無(wú)甚更張”。②《直省會(huì)議官制》，《神州日?qǐng)?bào)》1907年10月8日?？梢?jiàn)，楊士驤將政務(wù)重點(diǎn)放在了籌款之上，對(duì)改制不甚重視。

1909年6月，楊士驤因病出缺，直督改由那桐署理。那桐署理僅月余，直督改由兩江總督端方調(diào)署。11月，端方被革職，直隸總督改由陳夔龍補(bǔ)授。陳夔龍接任后，以實(shí)業(yè)關(guān)系緊要，擬在直隸先設(shè)勸業(yè)道，“至巡警道一缺暫從緩設(shè)”。③《直省擬設(shè)勸業(yè)道》，《大公報(bào)》1910年1月8日。清廷不予認(rèn)可，陳夔龍只得重新籌劃，1910年4月增設(shè)直隸巡警、勸業(yè)道缺，并將該二道治地設(shè)于天津。直隸巡警道幾經(jīng)波折，終得設(shè)立。

江蘇也是清廷圈定為改制試點(diǎn)的省份，與直隸類(lèi)似，在新政初期各方面都在先行之列，卻也遲至1910年才添設(shè)巡警道缺。江蘇官制不同于其他直省，督撫不同城，藩學(xué)兩司各設(shè)二缺，分駐蘇寧兩地，其特殊的行政體制成為改制的障礙。

1907年底，江蘇巡撫陳夔龍致電兩江總督端方，商討添設(shè)巡勸二道。擬仿照藩學(xué)二司，各設(shè)二缺，分駐蘇寧，卻遭到端方的駁斥。1908年，蘇撫陳夔龍離任，陳啟泰暫為署理，會(huì)同兩江總督端方，借口江南庫(kù)款支絀，奏請(qǐng)緩設(shè)巡勸二道。

1910年，寶棻調(diào)署江蘇巡撫，與兩江總督張人駿往返商議，以蘇省“督撫各駐一城，藩司向劃兩屬，即新設(shè)提學(xué)司亦為寧蘇并設(shè)，巡警事務(wù)紛繁，本較學(xué)務(wù)為甚”，④《兩廣總督張人駿江蘇巡撫寶棻奏江蘇增設(shè)巡警道缺照章請(qǐng)簡(jiǎn)摺》，《政治官報(bào)》1910年5月29日，第9-10頁(yè)。巡警道宜仿藩學(xué)二司之例，寧蘇分設(shè)二缺，擬先設(shè)蘇州巡警道缺。是年5月，清廷批準(zhǔn)這一辦法，“江蘇巡警道員缺著汪瑞闿試署”。⑤中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第111頁(yè)。雖然這里用的是“江蘇巡警道”而非“蘇州巡警道”，但其管轄范圍卻仍照蘇寧之分，不及江寧一帶。

作為清政府圈定的官制試點(diǎn)區(qū)域，奉天率先添設(shè)巡警道，積極貫徹新制，而直隸、江蘇等省則長(zhǎng)期觀望，議而不設(shè)，未能起到示范作用。

2.新制表率

奉天之外，積極推進(jìn)官制改革、率先添設(shè)巡警道缺的省份，既非清政府明令“試辦”的直隸、江蘇，也不是財(cái)賦較為充裕、接觸西方文化較早的沿海各省，而是湖北、山東、湖南、安徽、貴州、陜西等內(nèi)陸省份。究其原因，與各省主政的督撫大員們有關(guān)。

湖北于1902年在武昌創(chuàng)辦警務(wù)局，成為全國(guó)創(chuàng)辦警察最早的地方之一。湖北警察創(chuàng)辦早，具有較好的基礎(chǔ)。1907年9月，外官改制的上諭剛剛頒布，張之洞就迅速作出反應(yīng)，奏請(qǐng)?jiān)诤痹O(shè)立巡警勸業(yè)二道，遴選候補(bǔ)知府馮啟鈞試署湖北巡警道缺，使湖北成為最先設(shè)置巡警道的省份之一，與籌備官制改革已久的奉天幾乎同時(shí)。

繼奉天、湖北之后設(shè)置巡警道的是山東。自糧運(yùn)停辦，山東督糧道事務(wù)清簡(jiǎn)，已形同虛設(shè)。署山東巡撫吳廷斌與軍機(jī)處會(huì)商，“援照陜西、湖北裁撤糧道成案”，⑥《署山東巡撫吳廷斌奏裁撤山東督糧道增設(shè)巡警勸業(yè)兩道摺》，《政治官報(bào)》第87號(hào)，1908年1月20日，第11-14頁(yè)。將山東督糧道即行裁撤，即以原設(shè)督糧道經(jīng)費(fèi)，增設(shè)巡警、勸業(yè)道。不久，軍機(jī)處回電支持。1908年1月，山東添設(shè)巡警道缺。

1908年3月，湖南巡撫岑春蓂以“湖南民俗強(qiáng)悍，伏莽素多”，①《湖南巡撫岑春冥奏遵旨增設(shè)巡警道缺遴員陳請(qǐng)?jiān)囀鹨再Y治理而衛(wèi)民生》，載中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》內(nèi)政保警卷，中華書(shū)局1995年版，第706-707頁(yè)。巡警道管理一省警務(wù)，關(guān)系到社會(huì)秩序與民生利害，籌設(shè)巡警道，以專(zhuān)責(zé)成。4月，安徽巡撫馮煦奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)巡警道缺，以現(xiàn)有巡警局改為巡警道衙門(mén)，酌籌常年經(jīng)費(fèi)。5月，貴州巡撫龐鴻書(shū)奏請(qǐng)，將分巡貴西兵備道缺裁撤，其經(jīng)費(fèi)改由新設(shè)巡警道署使用。陜西巡撫恩壽奏改鹽巡道為巡警道，仍兼鹽法水利各事，并以現(xiàn)任鹽法道張嘉猷改補(bǔ)巡警道缺。

在新外官制頒布時(shí)，湖北在總督張之洞的主持下迅速添設(shè)了巡警道缺。山東、湖南、安徽、貴州、陜西各省巡撫或因該省治安惡化，急需設(shè)立專(zhuān)官整頓推廣警務(wù)，或認(rèn)識(shí)到巡警為憲政基礎(chǔ)，相繼籌備添設(shè)巡警道缺，成為新制表率。

3.據(jù)章遵設(shè)

1908年5月25日，清廷批準(zhǔn)頒布了民政部擬訂的直省巡警道官制并分科辦事細(xì)則。細(xì)則要求各省設(shè)巡警道一員，于道署內(nèi)設(shè)警務(wù)公所，下設(shè)總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生四科。所有原設(shè)總理警巡事務(wù)等局，與巡警道職掌重復(fù)者，應(yīng)即一律裁撤。②《憲政編查館奏定考核直省巡警道官制細(xì)則》，《盛京時(shí)報(bào)》1908年6月3日。

自直省巡警道官制細(xì)則奏定頒行后，云南、廣東、四川立即據(jù)章增設(shè)了巡警道。1908年7月，云貴總督錫良奏請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)云南巡警道缺。8月，兩廣總督張人駿奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)廣東巡警道缺，“以重責(zé)任而資董率”。③《兩廣總督張人駿奏請(qǐng)簡(jiǎn)巡警道折》，載公安部公安史資料征集研究領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《公安史資料》1990年第3期，第48頁(yè)。10月，四川裁分巡成綿龍茂道，設(shè)巡警道。

然而，“各省未經(jīng)設(shè)立者尚屬多數(shù)”。11月，軍機(jī)處“通飭各省督撫無(wú)論如何籌措，統(tǒng)限年底一律設(shè)齊”。④《催設(shè)巡警勸業(yè)道》，《大公報(bào)》1908年11月14日。1909年1月，江西裁督糧道“即以糧道辦公經(jīng)費(fèi)，均給巡警勸業(yè)兩道”，⑤金毓黻輯：《宣統(tǒng)政紀(jì)》第5卷，光緒三十四年十二月辛巳。并將糧道衙署移作巡警道官署。

浙江巡警道的添設(shè)頗多曲折。1908年，直隸藩司增韞升任浙江巡撫。因增韞曾兼充直隸警務(wù)處督辦，故仿照直隸警務(wù)處規(guī)制，創(chuàng)設(shè)浙江全省警務(wù)處，“以為總攬機(jī)關(guān)”。⑥《浙江巡撫增韞奏籌辦巡警情形摺》，《政治官報(bào)》1909年4月2日，第15-17頁(yè)。由于警務(wù)處的建制與直省官制通則不符，不被清廷認(rèn)可，1909年4月，裁撤浙江全省警務(wù)處，增設(shè)巡警道。

5月，廣西巡撫張鳴岐奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)廣西巡警道員缺，得到批準(zhǔn)，以原云貴總督劉長(zhǎng)佑之嫡孫的候補(bǔ)道劉永滇補(bǔ)授是缺。同時(shí)，山西巡撫寶棻奏裁雁平道，騰出經(jīng)費(fèi)，改設(shè)巡警道。9月，河南裁糧鹽道，增設(shè)巡警道。至1909年底，共計(jì)十五省添設(shè)了巡警道缺。

1911年1月，甘肅添設(shè)巡警道，這是清季各省中最晚設(shè)立的巡警道缺。但直至清廷覆亡，江寧、新疆也沒(méi)有設(shè)立巡警道。

從丁未新外官制公布至清朝滅亡這四年間，清朝22個(gè)行省中，先后有19個(gè)省設(shè)立了巡警道。除吉林、黑龍江二省警務(wù)由民政司管理，新疆未設(shè)巡警道外，其余各省均設(shè)置?？傮w來(lái)說(shuō)，在新外官制改革中，巡警道的推行較為得力有效。而未設(shè)巡警道各省，皆受特殊地方情形制約。東三省處于特殊地位，實(shí)行特別官制，故設(shè)民政司。新疆處僻遠(yuǎn)之地，政事清簡(jiǎn)，警務(wù)局所開(kāi)辦較晚，規(guī)模狹小，故而官缺設(shè)置因陋就簡(jiǎn)。

二、歸并內(nèi)務(wù)司

辛亥革命爆發(fā)之前，在各省巡警道陸續(xù)設(shè)立的同時(shí)，伴隨內(nèi)外官制的再次議改，清政府內(nèi)部關(guān)于巡警道去留裁并問(wèn)題有著十分熱烈的討論。光復(fù)后的各省，巡警道被擯棄裁撤。在倉(cāng)促組建的軍政府中，各省對(duì)于警務(wù)的管理，體制各有不同。1913年，地方警制再度劃一，巡警道全部被裁，各省警務(wù)歸并內(nèi)務(wù)司管理。

（一）議裁巡警道

早在1908年10月，張之洞袁世凱兩位軍機(jī)大臣商議，“俟各省新官制實(shí)行后，即將巡警道裁撤，添設(shè)民政司，以圖整頓民政”，⑦《巡警道將改民政使》，《神州日?qǐng)?bào)》1908年10月10日。并電詢(xún)各督撫是否合宜。民政部各堂官也認(rèn)為各省巡警道一缺，“總司全省警政，責(zé)任極重，而爵秩較卑，恐不足以資坐鎮(zhèn)”，⑧《擴(kuò)充巡警道權(quán)限》，《大公報(bào)》1909年1月2日。擬改為民政司，酌加科員，以資辦公，并強(qiáng)調(diào)民政司與民政部在政務(wù)上的對(duì)應(yīng)關(guān)系。憲政編查館負(fù)責(zé)厘訂直省官制，也主張裁巡警道為民政司，但“決計(jì)自督撫以下皆直接隸于該管各部”，如巡警道直隸于民政部，“凡有何種奏摺及何事商辦皆直接達(dá)于所管該部，不必向本省督撫稟商，而督撫亦不得從中干預(yù)”。①《會(huì)議中央集權(quán)之辦法》，《大公報(bào)》1910年3月11日。

外官改制牽涉督撫的切身利益。1910年底，經(jīng)李經(jīng)羲發(fā)起，錫良、瑞澂、張人駿等十幾位督撫函電交馳，互陳己見(jiàn)，熱議外官制，并將他們對(duì)外官制的共同意見(jiàn)由錫良領(lǐng)銜，聯(lián)銜會(huì)奏。他們主張督撫定為地方行政長(zhǎng)官，秉承內(nèi)閣，負(fù)一省行政全責(zé)。各司為督撫屬官，各就其主管事務(wù)對(duì)督撫分事負(fù)責(zé)。裁道設(shè)司，各司由督撫保薦。②《督撫聯(lián)請(qǐng)參與外官制原奏》，《申報(bào)》1911年1月19日。雖然眾督撫與京部樞臣皆主張裁撤巡警道，歸并于民政司，但對(duì)于民政司與督撫及民政部的權(quán)限關(guān)系，卻在中央集權(quán)抑或地方分權(quán)兩種截然不同的意見(jiàn)拉扯下始終難成定論。

1911年6月，內(nèi)閣法制院成立，所有憲政館應(yīng)修新官制事宜改歸該院承辦。監(jiān)國(guó)特諭內(nèi)閣總協(xié)理大臣“以官制要點(diǎn)首在權(quán)限，中央集權(quán)為宗旨，然須無(wú)礙地方行政”。③《改訂內(nèi)外官制之筋節(jié)》，《新聞報(bào)》1911年7月23日。9月下旬，內(nèi)閣法制院起草的外官制草案公布，定名為各省地方新官制。大致內(nèi)容為：每省設(shè)總督或巡撫一人，秉承內(nèi)閣之法律命令，總理該省地方行政事宜。每省設(shè)公署，以民政、交涉、度支、提學(xué)、勸業(yè)各司使組織之，為督撫之參佐員，受督撫之節(jié)制命令，統(tǒng)受其成于督撫。各司使可由內(nèi)外保薦，由閣請(qǐng)簡(jiǎn)。各省省會(huì)設(shè)巡警廳長(zhǎng)，府州縣署設(shè)民政、財(cái)政、學(xué)務(wù)、實(shí)業(yè)四科，另各設(shè)巡警長(zhǎng)一人，承府州縣長(zhǎng)官之命令執(zhí)行警務(wù)。④《各省地方官官制草案》，《時(shí)報(bào)》1911年9月23-25日。該草案采納督撫聯(lián)銜電奏的部分意見(jiàn)，撤道設(shè)司，各司輔助督撫，惟內(nèi)外皆可保薦司使。然而，該草案雖暫成定稿，距武昌起義也只有幾日之遙了。

（二）辛亥后巡警道的裁改與流變

起義爆發(fā)后，外官改制的步伐被迫中斷。而各省巡警道被迫選擇應(yīng)對(duì)革命的措施，地方警制也在革命中再次變更。光復(fù)獨(dú)立的各省紛紛建立軍政府，巡警道等舊有官僚機(jī)構(gòu)自行廢棄。由于各省光復(fù)政權(quán)倉(cāng)促籌建，各自為政，其全省及省城的警務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置有一些差別，主要有以下幾類(lèi)：

一是以?xún)?nèi)務(wù)部統(tǒng)管全省警務(wù)、銓選等各項(xiàng)民政事務(wù)。武昌首義后，湖北革命軍設(shè)立鄂軍政府，組成自己的管理系統(tǒng)，以都督“執(zhí)行軍政一切事宜”，⑤《中華民國(guó)鄂軍政府改訂暫行條例》，載蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》，黃山書(shū)社第2冊(cè)，第28頁(yè)。并置軍令部、參謀部、內(nèi)務(wù)部等九部分管各項(xiàng)事務(wù)。其內(nèi)務(wù)部下設(shè)總務(wù)科、民政科、銓敘科、印鑄科四科。民政科中設(shè)警政科員二人?！熬茊T司水陸巡警設(shè)施，改良進(jìn)行等事。”⑥《中華民國(guó)中央軍政府內(nèi)務(wù)部暫行條例》，載蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》，黃山書(shū)社第2冊(cè)，第72頁(yè)。革命政權(quán)中的湖北全省警務(wù)歸并于軍政府中的內(nèi)務(wù)部統(tǒng)管。

二是一省警務(wù)，由該省軍政府中的民政部掌管，并于省城設(shè)警察廳，專(zhuān)管省城警務(wù)。廣東、江西、福建、貴州皆如是。廣東都督府內(nèi)設(shè)民政、財(cái)政、外交、司法、衛(wèi)生等部，于省城設(shè)警察廳。⑦朱子勉：《辛亥革命后廣東政局的演變》，載廣東政協(xié)文史資料研究委員會(huì)編：《廣東辛亥革命史料》，廣東人民出版社1981年版，第417頁(yè)。貴州軍政府成立，所有巡撫司道等各官一律取消，所有事務(wù)暫定為立法院、軍政部、樞密部、民政部、學(xué)務(wù)部、實(shí)業(yè)部、交通部、司法部八部。⑧《黔省光復(fù)記》，《申報(bào)》1911年12月8日。江西光復(fù)后，“警政廳仍設(shè)前巡警道署內(nèi)，分科辦事，公舉伍達(dá)威、遽炳坤為廳長(zhǎng)”，⑨《贛省光復(fù)后之新?tīng)睢?，《申?bào)》1911年11月12日。分劃區(qū)域，派警崗巡，以保地方。福建獨(dú)立后，都督府中設(shè)民政部，下分五科，即民事科、警務(wù)科、庶務(wù)科、教育科、實(shí)業(yè)科。⑩《閩省獨(dú)立后之行政大綱》，《北京日?qǐng)?bào)》1911年12月4日。

三是江蘇、湖南等省，以民政司統(tǒng)轄該省警務(wù)，而省城警務(wù)則設(shè)巡警總監(jiān)專(zhuān)理。長(zhǎng)沙光復(fù)后，巡警道改為民政司，下隸巡警總監(jiān)二人，管理省城巡警。江蘇省宣布獨(dú)立，公推江蘇巡撫程德全出任江蘇都督，江蘇省都督府行政機(jī)關(guān)分設(shè)二廳五司。其中，民政司“秉承都督，辦理警務(wù)、學(xué)務(wù)、實(shí)業(yè)、交通及不屬于各司職任內(nèi)之一切內(nèi)政事宜”。?《中華民國(guó)江蘇軍政府暫行官制總綱》，載蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》，黃山書(shū)社第2冊(cè)，第62頁(yè)。設(shè)蘇州巡警總監(jiān)，由曾任河南巡警道的蔣楙熙出任。

例外情況也有。廣西獨(dú)立后，巡撫沈秉堃出任都督，巡警道王秉必逃離，由沈秉堃另委范錫朋署巡警道。?《廣西獨(dú)立后之紛擾》，《北京日?qǐng)?bào)》1911年12月9日。

各省光復(fù)后，廢除原有官制，創(chuàng)設(shè)了臨時(shí)性質(zhì)的軍政府。由于事起倉(cāng)促，尚無(wú)統(tǒng)一的中央政府，各省軍政府自主設(shè)立政府機(jī)構(gòu)，并配置官員。各省軍政府中，管理該省警察及民政事務(wù)的機(jī)構(gòu)，有設(shè)立民政部者，有設(shè)立內(nèi)務(wù)部者，有設(shè)立民政司者，也有巡警道仍舊留存者。山西、山東雖然宣布獨(dú)立，但不久又被袁世凱內(nèi)閣所掌控，該省巡警道尚存而不廢。廣西由該省巡撫出任軍政府都督，該省地方官制變更幅度相對(duì)較小。而其他獨(dú)立的省份則廢止了巡警道，該省警務(wù)由各該軍政府中的內(nèi)務(wù)部或民政部、民政司等管理。省城或商埠地方則設(shè)警察廳或巡警廳、警政廳等，由廳長(zhǎng)或巡警總監(jiān)負(fù)責(zé)。因政局變動(dòng)及設(shè)置倉(cāng)促，不僅各省各地所設(shè)的警務(wù)機(jī)構(gòu)存在差異，其人事安排也不斷變化。

1912年1月1日，南京臨時(shí)政府成立。臨時(shí)政府采用總統(tǒng)制，設(shè)外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政等九部。內(nèi)務(wù)部管理警察、衛(wèi)生、宗教、禮俗、戶(hù)口、田土、水利工程、善舉公益及行政事務(wù)，下設(shè)民治司、職方司、警政司、土木司、禮教司、衛(wèi)生司六司。其中，警政司掌理行政警察、高等警察、監(jiān)理著作出版事項(xiàng)。①《內(nèi)務(wù)部官職令草案》，載蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》，黃山書(shū)社第2冊(cè)，第87頁(yè)。

由于南京臨時(shí)政府未對(duì)各省官制進(jìn)行劃一，此后江蘇、福建等省又自行調(diào)整官制。江蘇公布《各司官職令通則》，以?xún)?nèi)務(wù)司統(tǒng)轄警察、衛(wèi)生、教育等各項(xiàng)行政事務(wù)。而福建于1912年2月制訂《閩都督府大綱》，原有各部重組，民政部、警務(wù)部并立。各部置部長(zhǎng)一人，次長(zhǎng)一人，并分科治事。民政部設(shè)地方科、土木科、衛(wèi)生科、實(shí)業(yè)科，警務(wù)部設(shè)司法科、行政科、消防科、偵探科。②《閩都督府大綱》，載蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》，黃山書(shū)社第2冊(cè)，第95頁(yè)。

南北議和后，南京臨時(shí)政府制定《臨時(shí)約法》，中華民國(guó)政體改用責(zé)任內(nèi)閣制，以國(guó)務(wù)院與各部作為中央行政中樞。1912年4月，南京參議院制定內(nèi)務(wù)部官制。隨后，北京臨時(shí)政府將民政部裁改為內(nèi)務(wù)部，全國(guó)警察事務(wù)亦改隸于內(nèi)務(wù)部管轄。

1913年，袁世凱北京政權(quán)漸趨穩(wěn)定，開(kāi)始劃一各省行政制度。由于地方官?gòu)d各為風(fēng)氣，“各省同此一司，而南北之名稱(chēng)互異。同為一長(zhǎng)，而彼此之權(quán)限各殊”。道府并存，府縣相轄，“則尤沿襲前清之弊政”。此外，警察廳系統(tǒng)“既不分明編制，復(fù)多歧出”。③《臨時(shí)大總統(tǒng)關(guān)于暫行劃一地方官制令》，載中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第三輯政治（一），江蘇古籍出版社1991年版，第114頁(yè)。1913年1月，北京臨時(shí)政府先后頒布了《劃一現(xiàn)行各省地方行政官?gòu)d組織令》《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官?gòu)d組織令》《劃一現(xiàn)行地方警察官?gòu)d組織令》等政令。這一系列政令旨在劃一地方官制，規(guī)定“已設(shè)民政長(zhǎng)省份，以民政長(zhǎng)為該省行政長(zhǎng)官”，未設(shè)民政長(zhǎng)之省，“以都督兼任民政長(zhǎng)為該省行政長(zhǎng)官”。④《劃一現(xiàn)行各省地方行政官?gòu)d組織令》，《大公報(bào)》1913年1月10日。省行政公署設(shè)總務(wù)處，及內(nèi)務(wù)、財(cái)政、教育、實(shí)業(yè)四司。其內(nèi)務(wù)司與中央內(nèi)務(wù)部相對(duì)應(yīng)，職權(quán)范圍一致，管理該省民治、警政、衛(wèi)生、土木諸事。各省警務(wù)機(jī)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，最終劃一歸并于內(nèi)務(wù)司兼管，而尚存的直隸、山東、甘肅等省巡警道此后陸續(xù)裁撤，地方警制又趨于統(tǒng)一。

三、結(jié)語(yǔ)

晚清巡警道作為中國(guó)最早的省級(jí)警政機(jī)構(gòu)，促進(jìn)了直省行政體制的變革，標(biāo)志著中國(guó)治安制度的轉(zhuǎn)型，對(duì)民國(guó)及今的治安管理產(chǎn)生了深刻的影響。

武昌起義后，多種政治軍事派系紛爭(zhēng)不斷，政權(quán)更迭頻仍，政體屢有變動(dòng)，警察制度隨之不斷調(diào)整。在動(dòng)蕩的時(shí)局下，警察執(zhí)行政令及維持社會(huì)治安的功用日益彰顯。辛亥革命爆發(fā)初期，數(shù)十省先后宣布獨(dú)立，光復(fù)后的軍政府設(shè)立名目不一的部司兼管警務(wù)，而仍受清廷控制的部分省份，巡警道仍舊存在。

南北和談后，全國(guó)政治上暫時(shí)趨于統(tǒng)一。1913年，北京國(guó)民政府劃一地方官制，一省警務(wù)統(tǒng)一歸并于內(nèi)務(wù)司統(tǒng)管。民國(guó)警察制度雖以顛覆清朝制度的形象出現(xiàn)，但實(shí)際上是在前清警制的基礎(chǔ)上稍作變通。近代警察體系的建立已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。其逐步取代舊有治安體系，成為維護(hù)社會(huì)秩序的重要力量。

【責(zé)任編校：王歡】

The Establishment and Change of Provincial Police Agencies before and after the Revolution of 1911

（Guangzhou Lu Xun Muesum,Guangzhou 510110,China）

In the early police establishment of the late Qing Dynasty,the regulations in each area were different.At the endofNewDealinthelateQingDynasty,theQinggovernmentcarriedoutbureaucracyreformation,setuppatrolmenroads in each province,on this basis,the earliest provincial police agencies emerged in China.During the Revolution of 1911,recoveredprovincesgovernmentabandonedinherentQingbureaucracy,dissolvedthepatrolmenroads,andsetuptheMinistry of Internal Affairs,Ministry of Civil Affairs or Department of Civil Affairs to administer the provincial police.At the same time,the patrolmen roads in each north province controlled by the Qing Dynasty still existed.After the south north peace talks and the establishment of the Republic of China,Beijing national government created a new police system so that the policeaffairsofeachprovincewereadministereduniformlybytheInternalAffairsDivision.BeforeandaftertheRevolution of 1911,the multiple changes of provincial police agencies reflected the consistent adjustments after the transplant of modern police system to China.But the police system would replace the old security system had gradually become a reality.

Late Qing Dynasty;Early Republic of China;Patrolmen Roads;Internal Affairs Division

D693.65

A

1673―2391(2017)01―0062―06

2016-08-08

彭雪芹（1982—），女，河南淮陽(yáng)人，廣州魯迅紀(jì)念館業(yè)務(wù)科館員，歷史學(xué)博士，研究方向?yàn)橥砬迕駠?guó)的政治與社會(huì)。