國(guó)外警察社會(huì)保障制度分析及啟示

江翠萍

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

國(guó)外警察社會(huì)保障制度分析及啟示

江翠萍

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

警察社會(huì)保障制度改革是公安改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。警察社會(huì)保障制度作為一種特殊職業(yè)群體的社會(huì)保障制度有利于保障警察的基本生活，抵御警察職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，是警察職業(yè)地位和職業(yè)價(jià)值的體現(xiàn)。本文對(duì)警察社會(huì)保障的特殊性進(jìn)行了理論分析，比較分析了典型國(guó)家警察社會(huì)保障制度，總結(jié)國(guó)外警察社會(huì)保障的模式、特點(diǎn)以及改革發(fā)展的趨勢(shì)，并提出我國(guó)警察社會(huì)保障制度改革的建議：建立相對(duì)獨(dú)立的警察社會(huì)保障制度、警察社會(huì)保障制度改革與社會(huì)保障大框架相適應(yīng)、加強(qiáng)警察社會(huì)保障法制建設(shè)等。

國(guó)外警察；社會(huì)保障；制度模式；保障體制

在現(xiàn)代福利理論中，社會(huì)保障作為公民的一項(xiàng)基本福利權(quán)利，是每一個(gè)公民生存權(quán)利和尊嚴(yán)權(quán)利的保障?，F(xiàn)代社會(huì)通過(guò)社會(huì)保障這種再次分配方式，促進(jìn)社會(huì)公平，減少社會(huì)矛盾和沖突。警察社會(huì)保障制度主要包括警察社會(huì)保險(xiǎn)制度、福利、服務(wù)，其作為一種特殊職業(yè)群體的社會(huì)保障制度，發(fā)揮著保障警察基本生活，抵御警察職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)警察職業(yè)尊嚴(yán)的功能。從全世界范圍來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)家都建立了覆蓋警察群體的社會(huì)保障制度體系，有的甚至建立了專門針對(duì)警察的社會(huì)保障制度。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口老齡化、政府公共管理體制改革、警察管理體制改革、社會(huì)保障理念變化等，不少國(guó)家對(duì)警察的社會(huì)保障制度也不斷進(jìn)行改革，這些改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)警察社會(huì)保障制度改革提供了有益的參考。

一、警察社會(huì)保障特殊性的理論依據(jù)

一般認(rèn)為，由于警察職業(yè)的特殊性，警察除了和其他職業(yè)群體一樣享有基本的社會(huì)保障以外，還應(yīng)該享有特殊的職業(yè)福利，這也應(yīng)該在警察的社會(huì)保障制度中體現(xiàn)出來(lái)。國(guó)際上對(duì)警察提供社會(huì)保障的特殊待遇主要考慮以下幾個(gè)方面：一是警察身份的特殊性和社會(huì)地位；二是警察的職業(yè)需要；三是勞動(dòng)力市場(chǎng)供求。

（一）警察身份的特殊性和社會(huì)地位

警察職業(yè)的特殊性，是很多國(guó)家給予警察特殊社會(huì)保障待遇最重要的原因。人力資源理論認(rèn)為，警察作為政府公共部門的從業(yè)人員與其他私人部門的從業(yè)人員是不同的，警察的雇傭和勞動(dòng)關(guān)系所依據(jù)的法律也不一樣，警察的雇傭規(guī)定一般依據(jù)相關(guān)的“警察法”或者“公務(wù)員法”，而其他私人部門的從業(yè)人員則依據(jù)“勞動(dòng)法”。同時(shí)，相比其他私人部門，警察職業(yè)具有穩(wěn)定性，一旦進(jìn)入警察這一職業(yè)中，基本就屬于“終身制”，只要不違反相關(guān)的法律規(guī)定，就不存在失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，而其他私人部門的從業(yè)人員的就業(yè)具有較強(qiáng)的靈活性。在公共部門內(nèi)部，警察承擔(dān)的工作也比其他公職人員更具有特殊性。警察承擔(dān)執(zhí)法、打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定的職責(zé)，工作強(qiáng)度大，重要程度高，需要給予一定的福利補(bǔ)償，以獎(jiǎng)勵(lì)他們的工作。首先，警察在國(guó)家公共部門就業(yè)，是維護(hù)國(guó)家法制、社會(huì)安全、執(zhí)行政府政策的政府代理人，因而警察和其他私人部門的工作人員必然不一樣。其次，警察的職業(yè)內(nèi)容也給他們提出了更高的道德要求。警察必須嚴(yán)格按照規(guī)則行事，比如服從命令、保守國(guó)家秘密、具備奉獻(xiàn)精神等，具備特殊的組織特性。因此，作為警察應(yīng)該享受終身就業(yè)和優(yōu)厚的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等待遇，以防止其行為不軌產(chǎn)生的政治影響。警察腐敗、瀆職、追逐私利等會(huì)影響政府的不穩(wěn)定，乃至社會(huì)的不穩(wěn)定，只有給予他們豐厚的待遇才能保持他們的職業(yè)操守，嚴(yán)格遵守職業(yè)道德，忠于公共利益和國(guó)家利益。最后，警察是在一個(gè)嚴(yán)格的組織體系里面工作，等級(jí)分明，有專門的招錄標(biāo)準(zhǔn)，遵循具體的職業(yè)道德，流動(dòng)性很小，因而對(duì)不同等級(jí)提供不同的待遇，以實(shí)現(xiàn)警察的內(nèi)部差異。

（二）警察的職業(yè)需要

除了警察職業(yè)身份特殊性以外，給警察提供特殊的福利待遇也考慮到警察工作的現(xiàn)實(shí)需要。首先是警察的工作任務(wù)的需要。警察工作性質(zhì)使他們面臨人身安全的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)保護(hù)本人和家庭成員的人身安全。以住房為例，警察的居住地應(yīng)該有利于其執(zhí)法和保護(hù)本人及家庭成員的人身安全，并滿足執(zhí)行緊急任務(wù)的需要，警察因?yàn)楣ぷ鞯男枰?，其住房的選擇范圍受到了一定限制，因而需要政府對(duì)于他們的犧牲做出補(bǔ)償。比如，法國(guó)政府對(duì)于特殊職能部門的公職人員，如警察、法官、軍人等直接提供住房，其住房房源由政府投資、協(xié)調(diào)建房機(jī)構(gòu)按比例預(yù)留，一般按5%預(yù)留。對(duì)于警察的住房，由政府以低于市場(chǎng)租金水平的房租出租，且只租不售。法國(guó)的公職人員住房并不按級(jí)別來(lái)確定享受權(quán)利，而是按照收入水平和家庭人口來(lái)核定住房需求，所以對(duì)剛?cè)肼毜木旎蛘叩蛯蛹?jí)的警察是很好的福利補(bǔ)償。其次是警察工作環(huán)境的需要。在一個(gè)國(guó)家中，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，無(wú)論是自然環(huán)境適宜的地區(qū)還是惡劣的地區(qū)，對(duì)警察的需要幾乎是一致的。要吸引年輕的人員進(jìn)入警察行業(yè)，或者吸引警察到環(huán)境惡劣的地區(qū)工作，在收入水平較低的情況下應(yīng)該給與其特殊的福利待遇。最后是警察隊(duì)伍建設(shè)的需要。維護(hù)社會(huì)安全的工作需要大量的警察，通常警察的平均工資水平較其他非公共部門就業(yè)人員的收入低，在平均收入較高的地區(qū)，警察由于其收入水平低下難以滿足其基本的生活需求，如果無(wú)法提高社會(huì)福利待遇，就會(huì)導(dǎo)致這些部門的招聘比較困難。

（三）勞動(dòng)力市場(chǎng)供求

從勞動(dòng)力的市場(chǎng)供求來(lái)看，對(duì)警察特殊的社會(huì)保障有利于增加警察職業(yè)的吸引力，吸引更多的人來(lái)從事這一職業(yè)。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，無(wú)論是政府部門還是私人部門，都存在著人才的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)是在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)力效率的提高，全社會(huì)勞動(dòng)力待遇的提高必然會(huì)影響到政府部門，只有提高勞動(dòng)力待遇才能吸引更優(yōu)秀的人才。警察是政府部門里有權(quán)干預(yù)或限制人身基本權(quán)利的專職人員，屬于專業(yè)技術(shù)性人才。這類人才至少受過(guò)高等或者專門的專業(yè)教育和培訓(xùn)，具有一定專業(yè)知識(shí)，其培訓(xùn)成本很高。同時(shí)，政府部門對(duì)于這類專職人員的就業(yè)連續(xù)性要求很高，希望其可以在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持對(duì)該職業(yè)的忠誠(chéng)。所以，從這一角度考慮，警察應(yīng)該獲得不低于非公共部門的同等資歷的從業(yè)人員的平均收入和待遇水平，如果收入水平無(wú)法達(dá)到平均水平，就需對(duì)其他福利，例如養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面給予補(bǔ)償。即使他們的收入達(dá)到了社會(huì)平均水平，特殊的福利待遇也會(huì)有助于他們更加熱愛本職工作。

但是，近年來(lái)警察應(yīng)該享有特殊社會(huì)保障待遇的觀點(diǎn)也受到一些質(zhì)疑，這些質(zhì)疑主要與政府公共管理、警察違法現(xiàn)象、社會(huì)保障改革等相關(guān)。一方面，在現(xiàn)代社會(huì)里，公共政府部門承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越多，公共部門就業(yè)人數(shù)不斷增加，公共部門的支出已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)較高水平，再由政府來(lái)維持警察的特殊社會(huì)保障待遇，會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，警察違法、腐敗的事件時(shí)有發(fā)生，也使得人們對(duì)這一群體高尚的職業(yè)道德提出質(zhì)疑。另外，從管理上看，政府部門與其他私人部門的差異逐漸縮小，且不少人認(rèn)為國(guó)家公共機(jī)構(gòu)工作效率低下，對(duì)警察是否應(yīng)該享有特殊待遇也提出質(zhì)疑。

二、國(guó)外警察社會(huì)保障制度模式

（一）國(guó)外社會(huì)保障制度模式

警察社會(huì)保障制度是國(guó)家整體社會(huì)保障制度體系的組成部分，從各國(guó)的社會(huì)保障制度體系來(lái)看，一般將社會(huì)保障的制度模式分為以下幾種。

1.福利國(guó)家模式

這一模式起源于英國(guó)，也稱“貝弗里奇”模式。1942年發(fā)表的《貝弗里奇報(bào)告》不僅主張為英國(guó)民眾提供一種最低生活保障，并提倡對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行同一繳費(fèi)、津貼標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管理等原則。根據(jù)這一報(bào)告，1946年，英國(guó)政府籌建社會(huì)保險(xiǎn)部，頒布國(guó)民保險(xiǎn)法，使全體英國(guó)公民在養(yǎng)老保險(xiǎn)等各方面，無(wú)論貧富，均享有“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜娴摹⒏吒＠谋Ｕ?。之后，北歐各國(guó)（丹麥、挪威、芬蘭、瑞典）紛紛效仿，建立了這種高福利的社會(huì)保障模式。20世紀(jì)60年代以后，英國(guó)開始對(duì)這種社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，到20世紀(jì)末確立的多支柱模式幾乎摒棄了這種福利國(guó)家模式。北歐各國(guó)雖然也在此期間進(jìn)行了小范圍的調(diào)整，但這種全覆蓋、高福利的理念和模式一直沿用至今，并成為福利國(guó)家的典范。這種社會(huì)保障模式的特點(diǎn)主要是高福利、高稅收、高度平均化，國(guó)家在社會(huì)保障中承擔(dān)最主要的責(zé)任，實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)社會(huì)成員都是制度的受益者，但是這種社會(huì)保障制度也帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，比如不利于提高勞動(dòng)者的積極性、社會(huì)保障支出財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重等。90年代以后，北歐國(guó)家紛紛對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，改革的主要方向包括降低國(guó)家財(cái)政支出的比重，提高雇主繳費(fèi)率和個(gè)人繳費(fèi)率，改革稅制，將社會(huì)保障待遇與個(gè)人繳費(fèi)貢獻(xiàn)掛鉤等。

2.社會(huì)保險(xiǎn)模式

這是現(xiàn)階段大多數(shù)國(guó)家主要采取的社會(huì)保障制度模式。社會(huì)保險(xiǎn)模式強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共但，社會(huì)保障不再只是國(guó)家的責(zé)任，雇主、個(gè)人也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。根據(jù)國(guó)家、雇主、個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任大小，社會(huì)保險(xiǎn)模式又分為“俾斯麥”模式和強(qiáng)制儲(chǔ)蓄模式?！百滤果湣蹦Ｊ街饕缘聡?guó)的社會(huì)保障制度為典范，美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)也深受其影響。德國(guó)是最早建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，由俾斯麥政府在19世紀(jì)末建立。這種社會(huì)模式的主要特點(diǎn)是針對(duì)不同的職業(yè)實(shí)行不同的社會(huì)保障制度，國(guó)家雖然在養(yǎng)老保障制度中承擔(dān)主要的職責(zé)，但財(cái)政支出水平相對(duì)較低，雇主繳費(fèi)比例提高，在社會(huì)保障的待遇上也實(shí)行差別化，如法國(guó)對(duì)公共部門和私有部門進(jìn)行了區(qū)分。在此基礎(chǔ)上，不少國(guó)家發(fā)展出了針對(duì)不同職業(yè)的職業(yè)保障模式，強(qiáng)調(diào)雇主和個(gè)人的責(zé)任，政府財(cái)政只是給予一定的補(bǔ)助，社會(huì)保障的待遇水平取決于個(gè)人和雇主的繳費(fèi)或繳稅水平。強(qiáng)制儲(chǔ)蓄模式主要以新加坡、智利等為主，即政府強(qiáng)制社會(huì)成員參加社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，養(yǎng)老保障資金采取完全積累制的模式。新加坡從1955年開始實(shí)行中央公積金制度，要求員工繳費(fèi)工資的10%，雇主和雇員各出5%，1968年上升到13%，1984年達(dá)到50%，目前是40%，其中雇主繳納17%，雇員繳納23%，并以此建立個(gè)人賬戶。

3.國(guó)家保障模式

這是實(shí)行社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家采取的一種社會(huì)保障制度，起源于前蘇聯(lián)，前東歐國(guó)家、朝鮮、蒙古以及我國(guó)在改革開放以前都實(shí)行這種制度。國(guó)家保障型和福利國(guó)家的“貝弗里奇”模式相近，但更注重公平，有強(qiáng)烈的平均主義傾向。社會(huì)保障是國(guó)家和國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任，個(gè)人不用繳納任何費(fèi)用。

（二）國(guó)外警察社會(huì)保障制度比較分析

從職業(yè)分類來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家都將警察歸為公職人員，服務(wù)于國(guó)家公共部門，是社會(huì)公共服務(wù)的主體，其職業(yè)性質(zhì)具有公共性，但相比其他的公職人員，警察承擔(dān)著維持社會(huì)治安、打擊犯罪等社會(huì)職責(zé)，其職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性高于其他公職人員。雖然各國(guó)警察的社會(huì)保障制度與整體的社會(huì)保障體系和模式相關(guān)，但是從警察社會(huì)保障制度安排與其他職業(yè)群體的社會(huì)保障制度安排的關(guān)系來(lái)看，警察社會(huì)保障制度又有一定的區(qū)別（見表1）。警察社會(huì)保障制度主要由社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利構(gòu)成，社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的核心，由于在社會(huì)福利方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的整體社會(huì)公共服務(wù)水平較高，警察受惠其中，和其他群體的差距不是特別明顯，社會(huì)保障制度的差異主要體現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)制度的安排上。

1.完全獨(dú)立型

警察的社會(huì)保障作為一個(gè)單獨(dú)的職業(yè)保障體系，不但與其他私人部門成員的社會(huì)保障相區(qū)分，也和公共部門的其他公職人員相區(qū)分，以體現(xiàn)其職業(yè)的特殊性。這種完全獨(dú)立型的警察社會(huì)保障制度突出了警察職業(yè)的特殊性，并且按照職位等級(jí)差別對(duì)待，具有一定的優(yōu)待性質(zhì)，其主要特點(diǎn)是國(guó)家保障、福利待遇高，但是這種社會(huì)保障制度覆蓋面較窄，且對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)適應(yīng)性較小。目前采用這種保障方式的國(guó)家主要是俄羅斯。《俄羅斯聯(lián)邦警察法》明確規(guī)定警察在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、交通、休假等方面的社會(huì)保障權(quán)利，比如俄羅斯對(duì)警察實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，俄羅斯的警察法第28條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部各醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)給民警及其家屬（配偶、18歲以下子女和由民警供養(yǎng)的人）免費(fèi)提供各種醫(yī)療救助。在民警的工作地、居住地或其他所處地沒有俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部醫(yī)療機(jī)構(gòu)的情況下，則由其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)條件和免費(fèi)給其提供醫(yī)療救助，而一切費(fèi)用從撥給民警機(jī)關(guān)各部門的經(jīng)費(fèi)中支出。民警因公致殘或健康受到其他損害時(shí)，不但可以免費(fèi)享受各種醫(yī)療服務(wù)，還可以領(lǐng)取超過(guò)根據(jù)規(guī)定的撫恤金總額的補(bǔ)償金。同時(shí)，俄羅斯對(duì)警察的子女在教育等方面也有相關(guān)的優(yōu)待規(guī)定，比如俄羅斯的警察及其家屬（配偶、18歲以下子女和由警察供養(yǎng)的人）免費(fèi)享有各種醫(yī)療救助，警察子女的入托享有50%的優(yōu)惠等[1]。

2.混合型

這是目前大多數(shù)國(guó)家主要采取的模式。警察作為公職人員，享有和其他公職人員統(tǒng)一的社會(huì)保障待遇，以和其他私人部門的社會(huì)保障制度相互區(qū)別。英國(guó)、美國(guó)、日本、德國(guó)、韓國(guó)、法國(guó)等都有專門針對(duì)公職人員的社會(huì)保障安排，如英國(guó)的警察養(yǎng)老金制度、美國(guó)的聯(lián)邦雇員退休制度、日本的警察養(yǎng)老/醫(yī)療共濟(jì)制度、德國(guó)的《聯(lián)邦官員供養(yǎng)法》等。這種存在專門的公職人員社會(huì)保障制度安排模式下的警察社會(huì)保障制度也分兩種情況：一種是警察和其他公務(wù)員群體的社會(huì)保障待遇一致，不體現(xiàn)警察在公職人員中的特殊性，如法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)等；一種是對(duì)警察群體作出特別規(guī)定，將警察和其他公職人員區(qū)分開來(lái)，如英國(guó)、日本等。以養(yǎng)老保障制度為例，英國(guó)警察除了強(qiáng)制參加基本國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)（和其他職業(yè)群體一致），還必須參加警察職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，英國(guó)分別在1987年、2006年和2015年頒布了警察養(yǎng)老金計(jì)劃[2]。英國(guó)警察職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃在繳費(fèi)、待遇、退休年齡等規(guī)定上都和其他的群體不一樣。比如英國(guó)警察2006年養(yǎng)老金計(jì)劃，在繳費(fèi)上，警察個(gè)人的繳費(fèi)為9.5%，政府繳費(fèi)24.2%；在待遇上，警察領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年份為55歲（工作滿30年就可以領(lǐng)?。?，英國(guó)警察的平均領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡為48.5歲，如果愿意減少退休金，也可以一次性領(lǐng)取退休金。相比其他的公職人員，由于警察的領(lǐng)取養(yǎng)老金年份較低（其他公職人員的領(lǐng)取年份為男性65歲，女性62歲），所以繳費(fèi)比例略高于其他公職人員。警察養(yǎng)老金的替代率為23%，高于其他公職人員而低于軍隊(duì)（普通公務(wù)員養(yǎng)老金替代率平均為17%，軍人的養(yǎng)老金平均替代率為32%）。[3]日本警察除了享受國(guó)民年金之外，還有專門的地方公務(wù)員共濟(jì)組合年金。共濟(jì)組合年金繳費(fèi)由警察個(gè)人和政府繳費(fèi)組成，總繳費(fèi)率為15.2%，其中個(gè)人和政府各負(fù)擔(dān)一半，即7.6%，同時(shí)政府還承擔(dān)共濟(jì)組合年金的管理費(fèi)用。獲得警察共濟(jì)組合年金的領(lǐng)取資格需要加入至少25年，退職共濟(jì)年金的發(fā)放年齡原則上為65周歲，但從60周歲開始可以以“特別年金”的形式提前發(fā)放。[4]

3.完全統(tǒng)一型

完全統(tǒng)一型是將警察的社會(huì)保障制度完全融入到統(tǒng)一的社會(huì)保障制度安排中，并不體現(xiàn)警察的職業(yè)特殊性，消除警察和其他群體之間的職業(yè)差別，比如新加坡的中央公積金制度，警察和其他職業(yè)群體一樣都強(qiáng)制性參加中央公積金制度，在繳費(fèi)、待遇領(lǐng)取方面由中央公積金局統(tǒng)一管理。新加坡在1953年頒布了《中央公積金法》，在此之前，新加坡的警察和其他公務(wù)員已經(jīng)享有國(guó)家社會(huì)保障，從1972年起，警察也加入到中央公積金制度中，其社會(huì)保障的費(fèi)用繳納、待遇領(lǐng)取等都由中央公積金局統(tǒng)一管理。雖然從整體的社會(huì)保障制度上，警察已經(jīng)和其他職業(yè)群體沒有差別，但是為進(jìn)一步保障警察的權(quán)益，新加坡專門設(shè)立了警察基金，其作用之一就是支付警察無(wú)法由政府負(fù)擔(dān)的福利或者退休津貼。（見表1）

從目前的情況來(lái)看，雖然從一定程度上可以對(duì)警察的社會(huì)保障制度進(jìn)行類別區(qū)分，但是在現(xiàn)實(shí)的制度安排上，社會(huì)保障制度是一套十分復(fù)雜的體系，包含養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、工傷等多方面的內(nèi)容，每一項(xiàng)具體的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)都包含各種制度組合形式。在警察社會(huì)保障制度安排上，從不同層次既可以體現(xiàn)其統(tǒng)一性，也可以體現(xiàn)其融合性。比如日本，在基本的社會(huì)保障制度上，警察和全體國(guó)民一起參與統(tǒng)一的國(guó)民年金制度和國(guó)民健康保險(xiǎn)，同時(shí)又有專門針對(duì)的警察共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和共濟(jì)健康保險(xiǎn)，以體現(xiàn)其職業(yè)的特殊性。從現(xiàn)階段各國(guó)社會(huì)保障制度改革的方向來(lái)看，既要保證公平，也要體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)，制度多元化、多層次已經(jīng)成為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)保障制度的主要特點(diǎn)，這也是警察社會(huì)保障制度改革的主要趨勢(shì)和方向。

表1 三種警察社會(huì)保障制度模式的特點(diǎn)

三、國(guó)外警察社會(huì)保障制度特點(diǎn)分析與改革趨勢(shì)

（一）警察社會(huì)保障制度與薪酬制度相銜接，共同體現(xiàn)警察的職業(yè)特殊性

警察的社會(huì)保障作為警察待遇的一部分，是警察工資收入的重要補(bǔ)充。警察社會(huì)保障待遇既和國(guó)家整體的社會(huì)保障制度相關(guān)，也和警察的薪酬制度相關(guān)。一般地，完全獨(dú)立型的警察社會(huì)保障制度保障程度高，福利待遇好，但是警察的平均工資提升幅度較小，且受職位級(jí)別影響較大。市場(chǎng)統(tǒng)一型的警察社會(huì)保障制度雖然個(gè)人責(zé)任加強(qiáng)，但是警察的平均工資相對(duì)較高，且工資提升空間較大。不同的警察社會(huì)保障模式各有優(yōu)勢(shì)，但從制度設(shè)計(jì)、待遇來(lái)看，都考慮了警察的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，給予警察一定的優(yōu)待，體現(xiàn)了警察職業(yè)的特殊性，保障了警察的權(quán)益。

（二）警察社會(huì)保障制度和警察的管理體制密切相關(guān)

在警察內(nèi)部也存在不同的社會(huì)保障體制，這主要與警察的管理體制有關(guān)。警察的管理體制主要有集權(quán)式和分權(quán)式之分。采用集權(quán)式警察管理體制的國(guó)家一般在警察內(nèi)部?jī)A向于采取統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，比如法國(guó)、韓國(guó)等；采用分權(quán)式警察管理體制的國(guó)家有的采用統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，比如德國(guó)，但也有的采用不同的社會(huì)保障制度，比如美國(guó)和日本。以美國(guó)為例，美國(guó)的警察分為聯(lián)邦警察和州警察，聯(lián)邦警察采取統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，而各州警察的社會(huì)保障制度則由各州政府自行決定，因而美國(guó)警察的社會(huì)保障制度是多樣化的。

（三）警察社會(huì)保障制度改革中市場(chǎng)化的因素不斷增強(qiáng)

在國(guó)際社會(huì)保障改革的大背景下，各國(guó)對(duì)警察的社會(huì)保障制度也進(jìn)行了一系列改革?？傮w來(lái)看，在改革的過(guò)程中，國(guó)家保障型的警察社會(huì)保障模式逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)型，在面對(duì)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不但強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，也開始強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任。不少國(guó)家的警察社會(huì)保險(xiǎn)制度都采用基本社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，保險(xiǎn)費(fèi)率也采用政府和個(gè)人共擔(dān)的方式。這種多樣化、多層次的保障方式靈活性較強(qiáng)，有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府公眾壓力較小，同時(shí)也有利于警察職業(yè)的人才流動(dòng)。

（四）警察社會(huì)保障制度改革更加注重公平和效率的結(jié)合

公平和效率是現(xiàn)代社會(huì)保障制度主要的價(jià)值理念，也是警察社會(huì)保障制度改革的主要目標(biāo)。從各國(guó)社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展來(lái)看，警察社會(huì)保障制度建立的時(shí)間均早于其他私人部門，且待遇也相對(duì)較高，警察和其他私人部門就業(yè)人員的社會(huì)保障制度差別明顯，比如英國(guó)、日本、法國(guó)等。但是，從改革的過(guò)程來(lái)看，這些國(guó)家的警察社會(huì)保障制度和其他私人部門的社會(huì)保障制度進(jìn)行了不同程度的融合，在基本的社會(huì)保障待遇上，控制職業(yè)差別，注重公平，同時(shí)，注重職業(yè)保障制度的發(fā)展，體現(xiàn)效率。

四、國(guó)外警察社會(huì)保障制度經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

隨著我國(guó)社會(huì)保障改革和公安改革的進(jìn)一步深化，警察社會(huì)保障制度改革也引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。2015年2月17日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見》及相關(guān)改革方案，提出要根據(jù)人民警察的性質(zhì)特點(diǎn)，建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機(jī)制，貫徹落實(shí)人民警察生活待遇“高于地方、略低于軍隊(duì)”的原則，建立符合人民警察職業(yè)特點(diǎn)的工資待遇保障體系?；诖耍Y(jié)合國(guó)外警察社會(huì)保障制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)警察社會(huì)保障制度改革提出如下幾點(diǎn)建議。

（一）建立相對(duì)獨(dú)立的警察社會(huì)保障體制

我國(guó)警察執(zhí)行的是公務(wù)員社會(huì)保障待遇。但是，相對(duì)于其他公務(wù)員群體，我國(guó)警察的工作壓力大，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，警察的職業(yè)特點(diǎn)使他們的生命安全經(jīng)常受到威脅。警察所承擔(dān)的工作職責(zé)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與他們目前享受的福利待遇并不一致，繁重的勞動(dòng)和福利保障待遇低下的矛盾成為當(dāng)前很多警察職業(yè)怠倦的重要原因[5]。另一方面，警察的社會(huì)保障待遇和職位級(jí)別密切相關(guān)，受警察人事制度的限制，我國(guó)大量的基層警察工作量很大，但工資和社會(huì)保障待遇卻相對(duì)較低，難以體現(xiàn)其職業(yè)價(jià)值。因此，建議將警察的社會(huì)保障制度和公務(wù)員社會(huì)保障制度相分離，建立相對(duì)獨(dú)立的警察社會(huì)保障體系，給予較高的社會(huì)保障待遇，以體現(xiàn)警察的職業(yè)地位，補(bǔ)償他們的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，增加警察家庭保障的內(nèi)容，對(duì)警察的家屬在養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等方面給予一定的優(yōu)待，補(bǔ)償他們因工作原因?qū)е碌募彝フ疹櫆p少，維護(hù)警察家庭的穩(wěn)定。

（二）警察社會(huì)保障制度改革要與我國(guó)社會(huì)保障體系大框架相協(xié)調(diào)

從對(duì)公務(wù)員事業(yè)單位人員進(jìn)行的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等改革來(lái)看，公務(wù)員事業(yè)單位人員的社會(huì)保險(xiǎn)制度正在逐步和企事業(yè)單位相統(tǒng)一，這種公共部門和私人部門社會(huì)保障相融合的模式也是國(guó)際社會(huì)保障發(fā)展的趨勢(shì)。因而，我國(guó)警察社會(huì)保障制度的改革，建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機(jī)制也應(yīng)該符合整體社會(huì)保障發(fā)展的趨勢(shì)，在警察基本的社會(huì)保障制度上與其他職業(yè)群體的社會(huì)保障相銜接和統(tǒng)一。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2015年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，警察的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)和企業(yè)進(jìn)行了并軌，繳費(fèi)和待遇計(jì)發(fā)和企業(yè)職工一致，同時(shí)建立職業(yè)年金制度。這種制度設(shè)計(jì)已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)了公平和效率，在警察社會(huì)保障制度的改革上，應(yīng)該保持現(xiàn)有社會(huì)保障制度框架不變，但在具體的制度設(shè)計(jì)上，比如在警察職業(yè)年金的繳費(fèi)上、待遇支取、退休年齡等方面給予優(yōu)待，以體現(xiàn)職業(yè)差別，保證制度效率。

（三）加強(qiáng)警察社會(huì)保障法制建設(shè)

警察社會(huì)保障制度的改革和完善必須要以健全的法制作為保障。從國(guó)外警察社會(huì)保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不斷完善法律法規(guī)是改革的重要環(huán)節(jié)，不少國(guó)家在相關(guān)的警察法里就對(duì)警察的社會(huì)保障作出了十分明確的規(guī)定。我國(guó)在《公務(wù)員法》《警察法》《勞動(dòng)法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》中雖然有對(duì)警察社會(huì)保障待遇的相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定非常泛化和零散，難以作為警察社會(huì)保障制度改革的法律參照和依據(jù)。因而，在改革警察社會(huì)保障制度時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)警察社會(huì)保障制度立法的研究，制定科學(xué)合理的警察社會(huì)保障制度和相關(guān)的法律，在警察社會(huì)保障的內(nèi)容、社會(huì)保障管理、社會(huì)保障服務(wù)、社會(huì)保障基金等方面作出具體明確的規(guī)定。

[1]劉伯祥.外國(guó)警察法[M].北京:中國(guó)法制出版社,2006:724-725.

[2]Police pension schemes[EB/OL].GOV.UK.2015-09-03.https:// www.gov.uk/government/collections/police-pension-schemes# guidance-on-the-2015-scheme.

[3]鄭春榮.英國(guó)社會(huì)保障制度[M].上海:上海人民出版社,2012:135.

[4]宋健民.日本社會(huì)保障制度[M].上海:上海人民出版社,2012:157.

[5]皮華英.警察職業(yè)倦怠的現(xiàn)狀、原因與對(duì)策[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào),2008(4):66-69.

【責(zé)任編校：邊草】

Analysis and Enlightenment of Foreign Police Social Security System

（Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China）

The reform of social security system for the police is an important part of public security reform.As a kind ofsocialsecuritysystemsforspecialoccupationalgroups,thesocialsecuritysystemforthepoliceisconductivetoguarantee the police’s basic life and resist the professional risk of the police,which reflects the professional status and value.In this article,the authortakesatheoreticalanalysisforits particularity,makesacomparativeanalysisforit in severaltypicalcountries,sums up the mode and feature of foreign systems and the trend of reform development.The author also presents suggestions for the reform of it,including establishing a relatively independent system,letting the reform of it be suited to the broad framework of social security,strengthening the legal system construction of police social security.

Foreign Police;Social Security;System Model;Security System

D631

A

1673―2391(2017)01―0049―06

2016-02-16

江翠萍（1985—），女，中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)學(xué)、社會(huì)保障。

中國(guó)人民公安大學(xué)2015年度中央高校基本科研業(yè)務(wù)項(xiàng)目“國(guó)外警察社會(huì)保障制度改革和發(fā)展研究”（2015JKF01132）。