論我國主辦偵查員制度之構(gòu)建

羅彩榮

（湖北警官學(xué)院偵查系，湖北武漢430034）

論我國主辦偵查員制度之構(gòu)建

羅彩榮

（湖北警官學(xué)院偵查系，湖北武漢430034）

以落實(shí)辦案質(zhì)量責(zé)任終身制和突出主辦偵查員辦案中主體地位的主辦偵查員制度是當(dāng)前刑事法學(xué)研究的熱點(diǎn)問題。構(gòu)建主辦偵查員制度對于提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力，建立具有中國特色的刑事司法責(zé)任體系，提升公安隊(duì)伍戰(zhàn)斗力，加強(qiáng)公安隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前構(gòu)建主辦偵查員制度在法律法規(guī)、體制機(jī)制和操作落實(shí)層面均存在一定的障礙。嚴(yán)格規(guī)范的遴選機(jī)制、行之有效的考核機(jī)制、科學(xué)合理的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制和與責(zé)權(quán)利相一致的職業(yè)保障機(jī)制是主辦偵查員制度構(gòu)建的重要內(nèi)容。

主辦偵查員；制度構(gòu)建；辦案責(zé)任；機(jī)制

主辦偵查員制度是與我國當(dāng)前人民法院主審法官制和檢察機(jī)關(guān)主任檢察官制相銜接的一項(xiàng)辦案責(zé)任制度。在積極推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略和全面深化改革的時代背景下，構(gòu)建科學(xué)的、符合我國公安工作實(shí)際的主辦偵查員制度，對于深化司法體制改革，建立具有中國特色的刑事司法責(zé)任體系，從源頭上預(yù)防遏制冤假錯案，提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力，打造高素質(zhì)偵查員隊(duì)伍，提升公安隊(duì)伍戰(zhàn)斗力，具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。相對于較為成熟的主審法官制度和主任檢察官制度，人們對公安機(jī)關(guān)正醞釀建立的主辦偵查員制度關(guān)注較少，其研究尚處于探索構(gòu)建階段?；诖?，筆者就如何構(gòu)建我國主辦偵查員制度進(jìn)行初步探析，以期與各位同仁深入探討，企望對這項(xiàng)制度的落地生根、發(fā)展完善有所裨益。

一、主辦偵查員制度之內(nèi)涵

黨的十八屆四中全會明確提出要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制度，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”。為了貫徹落實(shí)這一重大決定，2015年2月，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，該《框架意見》提出了要“積極探索建立主辦偵查員制度”，并對主辦偵查員制度的實(shí)施及運(yùn)行提出了原則意見。自此，“主辦偵查員制度”進(jìn)入了人們的視野，引起學(xué)者們的高度關(guān)注，并成為當(dāng)今刑事法學(xué)理論研究熱點(diǎn)問題。但何為“主辦偵查員制度”?目前，眾說紛紜，理論和實(shí)踐均無統(tǒng)一認(rèn)識?？v觀已有研究成果，有以下代表性觀點(diǎn):

第一，偵查工作模式說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，主辦偵查員制度是指公安機(jī)關(guān)偵查工作以兩人搭檔為前提，以具備一定的業(yè)務(wù)條件為基礎(chǔ)，確立由主辦偵查員對所辦案件承擔(dān)主要職責(zé)的偵查工作模式及其考核管理規(guī)定。[1]

第二，偵查工作機(jī)制說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，主辦偵查員制度是一種以偵查責(zé)任制為核心的工作機(jī)制。[2]也有觀點(diǎn)認(rèn)為主辦偵查員制度是指公安機(jī)關(guān)在依法履行刑事司法職能過程中，圍繞落實(shí)主辦偵查員辦案責(zé)任和突出主辦偵查員的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度和偵查工作機(jī)制的總稱。[3]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，主辦偵查員制度是指公安機(jī)關(guān)從建設(shè)法治公安的高度出發(fā)，在依法履行刑事司法職能過程中，圍繞落實(shí)主辦偵查員辦案責(zé)任和突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度及偵查工作機(jī)制的總稱。[4]

第三，偵查管理模式和偵查工作機(jī)制綜合說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，主辦偵查員制度是指以搭檔制為基礎(chǔ)，以具備一定資質(zhì)條件的偵查人員為牽頭人，組成偵查團(tuán)隊(duì)，按照一定程序獲得案件的偵查任務(wù)，享有該案偵查指揮權(quán)和開展偵查活動的全面自主權(quán)并對所承辦的案件承擔(dān)主要責(zé)任的偵查管理模式和偵查工作機(jī)制。[5]

縱觀這些觀點(diǎn)，盡管文字表述有差異，但存在以下共識:

第一，從業(yè)務(wù)屬性角度來定位主辦偵查員資質(zhì)。關(guān)于主辦偵查員職務(wù)定位問題，存在行政職務(wù)說和資格說之爭。持行政職務(wù)說觀點(diǎn)者認(rèn)為，主辦偵查員是一種行政職務(wù)，應(yīng)參照公安機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)警員職務(wù)設(shè)置主辦偵查員職務(wù)序列，在縣(區(qū))級設(shè)立副科級、正科級主辦偵查員，在地(市)級設(shè)立副處級、處級主辦偵查員，在省級以上設(shè)立副廳級、廳級主辦偵查員，并享受相應(yīng)行政級別待遇。[6]持資格說觀點(diǎn)者則認(rèn)為，在現(xiàn)有的職務(wù)系列中已經(jīng)有警官領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和警員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩個序列，參照公安機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)警員職務(wù)設(shè)置主辦偵查員職務(wù)序列做法，這不僅與當(dāng)前《公務(wù)員法》《人民警察法》和《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》相沖突，[7]而且也易異化、誤讀為向黨和人民要待遇，[8]與設(shè)立主辦偵查員的初衷相背。應(yīng)從業(yè)務(wù)屬性來對主辦偵查員進(jìn)行職務(wù)定位，擔(dān)任了不同級別主辦偵查員，也就取得了不同類型刑事案件主辦資質(zhì)，該種資質(zhì)與行政職務(wù)不相關(guān)聯(lián)。這種強(qiáng)調(diào)從業(yè)務(wù)屬性來認(rèn)定主辦偵查員的做法，是對取得主辦偵查員資質(zhì)的偵查員的辦案能力與執(zhí)法水平的肯定和認(rèn)同，突出了主辦偵查員在偵查辦案中的主體地位和作用。

偵查工作模式說認(rèn)為主辦偵查員應(yīng)具備一定業(yè)務(wù)條件，偵查管理模式和偵查工作機(jī)制綜合說認(rèn)為主辦偵查員應(yīng)具備一定資質(zhì)條件，這兩者其實(shí)質(zhì)上均是從業(yè)務(wù)屬性角度來認(rèn)定主辦偵查員資質(zhì)。實(shí)務(wù)中，從目前公安部在貴州省公安機(jī)關(guān)推行的主辦偵查員制度試點(diǎn)做法來看，也是從業(yè)務(wù)屬性角度而非從行政職務(wù)角度來認(rèn)定主辦偵查員資質(zhì)。因此從業(yè)務(wù)屬性來定位主辦偵查員是多數(shù)人的觀點(diǎn)。

第二，主辦偵查員制度旨在突出主辦偵查員在辦案中的主體地位與作用。從性質(zhì)上講，公安機(jī)關(guān)是具有武裝性質(zhì)的國家行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)，[9]具有治安行政管理和刑事司法雙重職能。行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，上令下行是其權(quán)力運(yùn)行特征。我國依行政運(yùn)行模式設(shè)置的公安機(jī)關(guān)，呈現(xiàn)出司法行政化特點(diǎn)。在打擊一些重大、復(fù)雜、涉及面廣的刑事犯罪，如黑社會性質(zhì)犯罪、非法集資、毒品犯罪等，集體領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)的優(yōu)勢得到充分體現(xiàn)。但在偵查實(shí)踐中，重大復(fù)雜刑事案件畢竟是少數(shù)，而犯罪情節(jié)較為簡單、單一的盜竊、搶劫、詐騙等多發(fā)犯罪往往占大多數(shù)。偵辦這些刑事案件并不需要大規(guī)模團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)，辦案人員個體作用往往被多頭請示、層層匯報的僵化體制所掣肘，偵查員個人積極性被抑制，個體地位和作用難以充分發(fā)揮，辦案效率遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前偵查工作的需要。正是認(rèn)識到現(xiàn)行偵查體制的這種缺陷和弊端，自上世紀(jì)90年代以來，部分地方公安機(jī)為了調(diào)動偵查員主動性、積極性和創(chuàng)造性，從實(shí)際出發(fā)，嘗試建立如“探長制”“搭檔制”和“破案競標(biāo)制”等主辦偵查員制度。相較傳統(tǒng)的集體辦案模式，在主辦偵查員制度下，主辦偵查員享有較大偵查權(quán)力，如指揮決策、采取強(qiáng)制措施和銷案等權(quán)力。偵查工作機(jī)制說和偵查工作模式和偵查機(jī)制綜合說均將突出主辦偵查員在辦案中的主體地位與作用，這也是設(shè)立主辦偵查員制度的主要目的。

第三，主辦偵查員制度的亮點(diǎn)是落實(shí)主辦偵查員辦案質(zhì)量責(zé)任終身制。中共中央在《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案中，明確要積極探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。“誰辦案誰負(fù)責(zé)、終身責(zé)任制”是主辦偵查員制度的亮點(diǎn)。辦案質(zhì)量責(zé)任終身制，意味著主辦偵查員對所辦理刑事案件質(zhì)量須終身負(fù)責(zé)，一旦其負(fù)責(zé)偵破的案件出現(xiàn)冤假錯案等質(zhì)量問題，主辦偵查人員須承擔(dān)相應(yīng)的的法律責(zé)任，受到法律追究。探索主辦偵查員制度，實(shí)行辦案質(zhì)量責(zé)任終身制，由辦案者定案，由定案者負(fù)責(zé)，對于遏制避免冤假錯案，提升辦案質(zhì)量意義深遠(yuǎn)。偵查模式說、偵查機(jī)制說和綜合說也均以辦案質(zhì)量責(zé)任終身制為主辦偵查員制度的核心內(nèi)容。

第四，主辦偵查員制度是由遴選、考核、監(jiān)督問責(zé)、職業(yè)保障機(jī)制等多重機(jī)制構(gòu)成的有機(jī)整體。從制度與機(jī)制的辯證關(guān)系來看，任何制度都是由具有內(nèi)在聯(lián)系、相互作用的系列機(jī)制構(gòu)成，制度的性質(zhì)決定了機(jī)制的組成結(jié)構(gòu)，而機(jī)制的組成結(jié)構(gòu)則反過來影響制度的運(yùn)行與實(shí)現(xiàn)。與其他制度一樣，主辦偵查員制度是由遴選、考核、監(jiān)督問責(zé)、職業(yè)保障等多重機(jī)制來構(gòu)成，并以其來保障有序運(yùn)行。偵查模式說、偵查機(jī)制說和綜合說三種觀點(diǎn)，盡管有的從靜態(tài)、宏觀角度將主辦偵查員制度表述為偵查工作模式或偵查管理模式，有的從動態(tài)、微觀角度將主辦偵查員制度表述為機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是相同的，主辦偵查員制度應(yīng)由遴選、考核、監(jiān)督問責(zé)、職業(yè)保障機(jī)制等系列機(jī)制構(gòu)成，并保障主辦偵查員制度的有序運(yùn)行。

綜上，筆者認(rèn)為主辦偵查員制度是指公安機(jī)關(guān)在依法履行刑事司法職能過程中，圍繞落實(shí)主辦偵查員辦案責(zé)任和突出主辦偵查員的主體地位作用而探索建立的一系列偵查工作機(jī)制的總稱。

二、構(gòu)建主辦偵查員制度之必要性

（一）預(yù)防冤假錯案，提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的迫切需要

近年來，頻頻曝光的冤假錯案，從湖北京山佘祥林殺妻案，到浙江杭州張高平、張輝叔侄殺人案，再到河北石家莊聶樹斌殺人案，不斷挑戰(zhàn)著普通民眾的公平底線。這些刑事錯案最終因“亡者歸來”“真兇出現(xiàn)”而得以糾正，受害者冤情得以昭雪。人們在慶幸“遲來的正義也是正義”的同時，也開始質(zhì)疑辦案機(jī)關(guān)執(zhí)法公正性。毫無疑問，刑事錯案帶來的嚴(yán)重后果是不言而喻的，它不僅侵蝕了我們一直奉行的法治精神，扭曲了公平正義的法治靈魂，而且嚴(yán)重削弱了我國司法機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力，最終影響人們對法律的敬畏和信仰。為維護(hù)司法公正和弘揚(yáng)法治精神，刑事法理論界和實(shí)務(wù)界開始關(guān)注刑事錯案，刑事錯案預(yù)防研究也逐漸成為當(dāng)前我國刑事司法理論研究的熱點(diǎn)問題。導(dǎo)致刑事錯案原因和因素有很多，既有我國刑事立法不完善的原因，又有司法實(shí)踐中執(zhí)法者違法辦案因素。有研究發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)刑事錯案發(fā)生在偵查階段，其中多與刑訊逼供有關(guān)。[10]正如有學(xué)者所言，“每一起刑事錯案背后，基本上都有刑訊逼供的黑影，可以說，盡管刑訊逼供并非百分之百地導(dǎo)致錯案，但幾乎百分之百的錯案，都是刑訊逼供所導(dǎo)致的?！盵11]刑訊逼供屢禁不絕，辦案者職責(zé)不清，責(zé)任落實(shí)不到位，懲罰不嚴(yán)，查處不力是重要原因。主辦偵查員制度中辦案質(zhì)量責(zé)任終身制，讓辦案人員不能、不想、不敢違法辦案，這對于從源頭上預(yù)防冤假錯案發(fā)生，恢復(fù)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和權(quán)威，重塑人們的法律信仰，無疑具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

（二）深化司法體制改革，構(gòu)建中國特色刑事司法責(zé)任體系的必然要求

黨的十八屆四中全會對我國司法體制改革作出整體部署和安排，提出“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平與正義”。為了提高司法效率，保證司法公正，防止司法腐敗，解決司法不公問題，人民法院、檢察機(jī)關(guān)先后進(jìn)行一系列改革，并出臺了眾多措施。其中，在明確責(zé)任方面，人民法院和檢察機(jī)關(guān)分別實(shí)行了主審法官制度和主任檢察官制度。這兩種制度遵循了責(zé)任與權(quán)力相適應(yīng)的法治原理，對保證司法獨(dú)立、實(shí)現(xiàn)司法公正發(fā)揮了重要作用，并取得了良好的社會效果。為此，體現(xiàn)我國法治理念、權(quán)責(zé)明晰的刑事司法責(zé)任體系初步形成。相對于人民法院和檢察機(jī)關(guān)的探索實(shí)踐，公安機(jī)關(guān)積極探索建立的旨在落實(shí)辦案責(zé)任和提升執(zhí)法公信力的主辦偵查員制度起步較晚。作為主辦偵查員制度亮點(diǎn)的辦案質(zhì)量責(zé)任終身制，實(shí)質(zhì)上是刑事司法中讓“審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任理念向刑事偵查領(lǐng)域的延伸，與檢察官起訴責(zé)任和法官審判責(zé)任相互銜接，共同構(gòu)成了我國刑事執(zhí)法一體化責(zé)任體系的重要內(nèi)容。至此，以“主辦偵查員—主任檢察官—主審法官”為核心內(nèi)容的刑事司法責(zé)任體系構(gòu)成了我國未來刑事司法責(zé)任制度框架，并為未來司法體制改革責(zé)任落實(shí)指明了發(fā)展方向。在全面深化改革和倡導(dǎo)依法治國的今天，各地公安機(jī)關(guān)積極探索試行主辦偵查員制度，既是對全面深化公安改革的積極回應(yīng)，也是構(gòu)建我國特色的刑事司法責(zé)任體系的必然要求。

（三）激發(fā)隊(duì)伍活力，提升公安隊(duì)伍戰(zhàn)斗力的必然選擇

公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著鞏固執(zhí)政黨地位、維護(hù)國家長治久安和保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會責(zé)任，是社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展的重要保障力量，迫切需要打造一支“召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”堅(jiān)強(qiáng)有力的戰(zhàn)斗團(tuán)隊(duì)。當(dāng)前，由于現(xiàn)行偵查辦案行政管理模式和工作機(jī)制存在缺陷，偵查員權(quán)責(zé)不清，職責(zé)不明，賞罰無力，部分地方出現(xiàn)了“干多干少一樣、干好干壞一樣、干與不干一樣”的不正?，F(xiàn)象，極大地挫傷了廣大偵查員工作的積極性和主動性，導(dǎo)致公安隊(duì)伍戰(zhàn)斗力下降。提高公安隊(duì)伍特別是刑事偵查人員的戰(zhàn)斗力，是新時期加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)的重要任務(wù)。有研究者指出，激勵是通過調(diào)整外因來調(diào)動內(nèi)因，使被激勵者向提供激勵者預(yù)期方向的發(fā)展過程。[12]其被證明是激發(fā)被激勵者工作潛能、實(shí)現(xiàn)工作效能最大化的有效手段和措施。主辦偵查員制度引入“能者上、庸者下、平者讓”競爭激勵機(jī)制，將那些政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的優(yōu)秀偵查員選拔到主辦偵查員崗位，配之行之有效的職業(yè)保障機(jī)制，最大限度地調(diào)動其工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。同時，通過發(fā)揮主辦偵查員的引領(lǐng)和示范作用，激發(fā)廣大刑偵民警的工作熱情和積極性，形成人人參與、平等競爭、爭當(dāng)主辦偵查員新局面，從而提高偵查隊(duì)伍的整體素質(zhì)，這對加強(qiáng)我國公安隊(duì)伍建設(shè)，特別是提升刑偵隊(duì)伍整體戰(zhàn)斗力有重大促進(jìn)作用。

（四）創(chuàng)新管理機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的有效途徑

推進(jìn)公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，是提高公安隊(duì)伍執(zhí)法能力的重要戰(zhàn)略決策。2005年，公安部明確指出公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)是當(dāng)前公安隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)長期任務(wù)，并提出了“以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)，以執(zhí)法為民為核心，以改革創(chuàng)新為動力，以科技強(qiáng)警為支撐，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為重點(diǎn)，以隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)為保證”的建設(shè)方針。公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)化工程。公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，不僅需要規(guī)范警容警紀(jì)，強(qiáng)化內(nèi)務(wù)管理，培養(yǎng)公安民警優(yōu)良作風(fēng)和嚴(yán)格紀(jì)律，而且需要建章立制，堅(jiān)持制度束警，用制度管人管事，建立行之有效的科學(xué)長效管理機(jī)制。如前所述，我國主辦偵查員制度是由遴選、考核、監(jiān)督問責(zé)、職業(yè)保障等系列機(jī)制有機(jī)構(gòu)成，這些機(jī)制在保證主辦偵查員制度良性運(yùn)行的同時，也將有力地促進(jìn)偵查隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)。

三、構(gòu)建主辦偵查員制度之障礙

（一）法律法規(guī)層面障礙

主辦偵查員辦案質(zhì)量責(zé)任終身制是主辦偵查員制度的亮點(diǎn)。既然要對所辦理的刑事案件終身承擔(dān)辦案責(zé)任，那么與責(zé)權(quán)利相一致，主辦偵查員辦案時應(yīng)享有較大的自由裁量權(quán)和臨場處置權(quán)，如調(diào)查取證權(quán)、采取法定強(qiáng)制措施、查封、扣押、凍結(jié)、技術(shù)偵查、提請銷案權(quán)等。同時，由于偵查權(quán)屬于公權(quán)范疇，法無授權(quán)即禁止的屬性決定了公安機(jī)關(guān)在行使這些權(quán)力時，必須遵循法定原則，依法進(jìn)行。依法偵查原則要求公安機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行偵查，否則其偵查行為因程序違法不具有正當(dāng)性。目前，主辦偵查員制度中主辦偵查員應(yīng)享有廣泛權(quán)限的應(yīng)然狀態(tài)與現(xiàn)行法律規(guī)定實(shí)然狀態(tài)相沖突?？v觀我國2012年新修訂的刑訴法和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)之規(guī)定，大部分偵查權(quán)的行使須經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。如經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以進(jìn)行偵查實(shí)驗(yàn)(刑訴法第133條)，可以進(jìn)行解剖尸體(《程序規(guī)定》第213條)，可以對隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進(jìn)行搜查(《程序規(guī)定》第217條)；向有關(guān)單位和個人調(diào)取證據(jù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，開具調(diào)取通知書(《程序規(guī)定》第59條)；在偵查過程需要扣押財物、文件的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，制作扣押決定書；在現(xiàn)場勘查或搜查中需要扣押財物、文件，由現(xiàn)場指揮人員決定，但扣押財物、文件價值較高或者可能嚴(yán)重影響正常生產(chǎn)經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)(《程序規(guī)定》第223條)，等等。從設(shè)立主辦偵查員制度的初衷來看，主辦偵查員的業(yè)務(wù)屬性決定主辦偵查員既不是公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，也不是辦案部門負(fù)責(zé)人。主辦偵查員在行使這些法定偵查權(quán)時，須經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或辦案部門負(fù)責(zé)人審批授權(quán)，這樣就會出現(xiàn)權(quán)小責(zé)大，甚至無權(quán)有責(zé)的不正常現(xiàn)象，辦案質(zhì)量責(zé)任終身制形同虛設(shè)。刑事訴訟法和《程序規(guī)定》剛經(jīng)歷修訂，有關(guān)偵查權(quán)的這些立法規(guī)定短期內(nèi)是不會改變的，可以預(yù)見主辦偵查員執(zhí)法權(quán)運(yùn)行與現(xiàn)行法律法規(guī)立法沖突將長期存在。如何實(shí)現(xiàn)二者之間的平衡，這是我們當(dāng)前應(yīng)思考的問題。筆者認(rèn)為，主辦偵查員制度是我們正在探尋建立的一項(xiàng)新制度，主辦偵查員行權(quán)到底需要哪些權(quán)限，立法上給予何種范圍的權(quán)力清單，對其認(rèn)識也需要一個較長過程。當(dāng)條件成熟時，刑事立法再作出回應(yīng)，明確主辦偵查員的法律地位，細(xì)化主辦偵查員獨(dú)立辦案所需權(quán)限，徹底解決主辦偵查員執(zhí)法權(quán)運(yùn)行與現(xiàn)行法律法規(guī)立法沖突問題。

（二）體制機(jī)制層面障礙

長期以來，我國省、自治區(qū)、直轄市以下主要偵查業(yè)務(wù)部門實(shí)行的是“條塊結(jié)合、以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。在該種體制下，偵查部門組織管理采用的是行政首長負(fù)責(zé)制。不同級別、不同類型的刑事案件，往往由不同層次、不同地域、不同部門的行政領(lǐng)導(dǎo)來具體負(fù)責(zé)案件的偵破工作。如一般的毒品案件，往往由縣(區(qū))級禁毒大隊(duì)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)案件的具體偵破工作，而跨區(qū)域的特大毒品案件，多是由地(市)禁毒支隊(duì)負(fù)責(zé)人甚至是省禁毒總隊(duì)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)案件的偵破工作。過去30余年的偵查實(shí)踐，充分證明了該體制在打擊刑事犯罪方面發(fā)揮著重要作用。主辦偵查員制度實(shí)行的是主辦偵查員辦案質(zhì)量責(zé)任終身制。從責(zé)任范圍來看，首長負(fù)責(zé)制大于偵查員主辦責(zé)任制，導(dǎo)致在實(shí)際工作中偵查員主辦責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難以區(qū)分。如何協(xié)調(diào)這兩種機(jī)制，是我們建立主辦偵查員制度必須面對的問題。筆者認(rèn)為，可以借鑒檢察機(jī)關(guān)主任檢察官制和人民法院主審法官制成熟做法。在主任檢察官制和主審法官制下，在具體案件的起訴和審判上，相關(guān)權(quán)力由過去的檢察委員會或檢察長、審判委員會或庭長讓渡給承辦案件的主任檢察官和主審法官，賦予主任檢察官和主審法官較大的獨(dú)立辦案權(quán)力，實(shí)行“誰辦案、誰決定、誰負(fù)責(zé)”和“誰審理、誰裁判、誰負(fù)責(zé)”，改變過去“承辦者無決定權(quán)”和“審者不判、判者不審”的不正?，F(xiàn)象。由于公安機(jī)關(guān)具有國家行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)的雙重屬性沒有改變，所以偵查部門內(nèi)部的日常組織管理仍采用行政首長負(fù)責(zé)制，主辦偵查員與部門行政領(lǐng)導(dǎo)之間仍是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而在業(yè)務(wù)方面，過去部門行政領(lǐng)導(dǎo)在具體案件上的組織、指揮、決策等相關(guān)職權(quán)讓渡給主辦偵查員，減少過去偵查活動中辦案人員多頭請示、層層匯報的審批程序。部門領(lǐng)導(dǎo)更多是發(fā)揮協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督作用，對主辦偵查員獨(dú)立辦案權(quán)力的行使提供全方位支持。

（三）落實(shí)操作層面障礙

上世紀(jì)90年代，湖南懷化、上海市普陀區(qū)等地公安機(jī)關(guān)和廣州市白云區(qū)檢察院等檢察機(jī)關(guān)，為充分調(diào)動偵查員工作責(zé)任心和積極性，嘗試建立以落實(shí)辦案責(zé)任為核心的如“探長制”“搭檔制”“破案競標(biāo)制”等制度。這些改革雖取得一定成效，但大多無疾而終。究其原因，除了這些改革是地方公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的，僅從現(xiàn)有的體制框架內(nèi)進(jìn)行局部改良外，還與這項(xiàng)改革密切相連的外部配套制度未能及時修改到位有關(guān)。如主辦偵查員地位問題，國家對公務(wù)員實(shí)行分類管理，依照公務(wù)員現(xiàn)行的綜合管理、專業(yè)技術(shù)和行政執(zhí)法三種職位分類，無法找到具有刑事司法屬性的主辦偵查員的對應(yīng)類別，導(dǎo)致直接后果是高于其他一般公務(wù)員的主辦偵查員薪金報酬因欠缺法律政策依據(jù)無法保障到位。主辦偵查員制度的設(shè)立是一個系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。主辦偵查員制度能否達(dá)到預(yù)期目的，除了與構(gòu)成主辦偵查員制度的遴選、考核、監(jiān)督問責(zé)、職業(yè)保障等系列機(jī)制是否科學(xué)、合理有關(guān)外，還與其相互銜接的各種外部配套制度是否及時修改到位密切相關(guān)。構(gòu)成主辦偵查員制度的遴選機(jī)制、考核機(jī)制、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制和職業(yè)保障機(jī)制，公安機(jī)關(guān)可以自行主導(dǎo)，但公務(wù)員分類管理、財務(wù)保障等外部配套制度的改革非公安機(jī)關(guān)所能自行主導(dǎo)。如何保證這些外部配套制度改革到位，這是我們建立主辦偵查員制度也必須面對的問題。筆者認(rèn)為，此次主辦偵查員制度的探索建立，與以往部分地方公安機(jī)關(guān)各自進(jìn)行的改革不同，它是中央主導(dǎo)，頂層設(shè)計(jì)，是在現(xiàn)有的體制內(nèi)進(jìn)行全方位改革而非局部改良。此次改革的力度之強(qiáng)，范圍之廣，決心之大，是前所未有的。在科學(xué)構(gòu)建主辦偵查員制度的遴選等系列機(jī)制外，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)通過中央高層促使與構(gòu)建主辦偵查員制度相關(guān)聯(lián)的外部配套制度改革到位。目前，除了現(xiàn)行掣肘主辦偵查員制度發(fā)揮作用的公務(wù)員分類管理制度、財務(wù)保障制度需要改革外，我們還需通過推行試點(diǎn)來發(fā)現(xiàn)其他的需要改革的外部配套制度，并保證這些改革及時到位。此外，公安機(jī)關(guān)自身正在積極推行的深化改革，如完善刑事案件管轄分工、案件統(tǒng)一審核工作機(jī)制、受案立案分離制度，因與主辦偵查員制度耦合性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高，也需要留下制度空間。

四、構(gòu)建主辦偵查員制度之思考

（一）建立嚴(yán)格規(guī)范的遴選機(jī)制

人是第一要素。將政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的偵查員選拔到主辦偵查員崗位上，是主辦偵查員制度發(fā)揮作用的前提條件。為保證將符合要求的主辦偵查員從眾多的候選對象中精準(zhǔn)地遴選出來，需要科學(xué)的遴選機(jī)制作保障。筆者認(rèn)為，科學(xué)的遴選機(jī)制包括成立遴選委員會、明確遴選范圍、確立遴選條件、確定遴選比例和規(guī)范遴選程序等內(nèi)容。首先，應(yīng)成立遴選委員會。遴選委員會是把好主辦偵查員入口關(guān)的重要組織，因此，遴選委員會的構(gòu)成應(yīng)具有專業(yè)性和廣泛性。主辦偵查員遴選是業(yè)務(wù)人才的選拔，遴選委員會應(yīng)由懂偵查業(yè)務(wù)的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主體組成，除此之外，還應(yīng)有部分政工、紀(jì)檢人員參與，所有與遴選有關(guān)的工作須在遴選委員會主導(dǎo)下進(jìn)行，以保證遴選工作的公平、公正、公開。其次，明確遴選范圍。為了能將最優(yōu)秀、有擔(dān)當(dāng)?shù)闹鬓k偵查員遴選出來，遴選范圍應(yīng)廣泛，不分警種和單位，刑偵、禁毒、經(jīng)偵、國保、派出所等警種和單位里所有具有法定偵查資格的人員，都應(yīng)納入遴選范圍。再次，確立遴選條件。主辦偵查員遴選是人才選拔，優(yōu)中選優(yōu)，故將政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)作為遴選核心條件。政治素質(zhì)的考核可以近3到5年的公務(wù)員年終考核結(jié)果作為參考依據(jù)，業(yè)務(wù)素質(zhì)的考核可以近3到5年的刑事案件辦案數(shù)量、案件移送起訴率和有罪判決率為重要參考依據(jù)。又次，遴選比例要適當(dāng)。比例過高，易人浮于事，比例過低，易捉襟見肘。借鑒人民法院和檢察機(jī)關(guān)員額制做法，將遴選比例確定在內(nèi)設(shè)偵查機(jī)構(gòu)中偵查人員總數(shù)的35%至40%間，各地具體比例應(yīng)結(jié)合本轄區(qū)內(nèi)發(fā)案數(shù)、破案率等因素來綜合合理確定。最后，規(guī)范遴選程序。遴選程序可以設(shè)計(jì)為本人申請、部門推薦、綜合測評、組織認(rèn)定和申訴復(fù)核，以確保遴選結(jié)果的公平公正。在遴選程序中，綜合測評是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。綜合測評應(yīng)以業(yè)務(wù)考試和崗位業(yè)績考核相結(jié)合方法來進(jìn)行。業(yè)務(wù)考試應(yīng)以偵查員應(yīng)知應(yīng)會的專業(yè)知識為基礎(chǔ)，適當(dāng)突出指揮、反應(yīng)、決策等能力來全面考核其專業(yè)素養(yǎng)。崗位業(yè)績考核以其近3到5年的公務(wù)員年終考核結(jié)果、辦案數(shù)量、案件移送起訴和有罪判決率以及相關(guān)榮譽(yù)獎勵為重要參考依據(jù)。

（二）建立行之有效的考核機(jī)制

建立一套行之有效的考核機(jī)制，是保證主辦偵查員制度始終保持活力的關(guān)鍵因素。筆者認(rèn)為，首先，為保證考核工作有序進(jìn)行，應(yīng)成立相應(yīng)的考核委員會?？己宋瘑T會可以先前的遴選委員會成員來擔(dān)任，也可以政工、紀(jì)檢、督察為主體構(gòu)成，主導(dǎo)與考核相關(guān)工作。其次，為了保證考核結(jié)果的客觀公正，應(yīng)科學(xué)地確定考核標(biāo)準(zhǔn)?？己藰?biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理性在一定程度上決定了考核機(jī)制的成敗。對主辦偵查員的考核不同年終的公務(wù)員考核，應(yīng)以考核主辦偵查員的辦案質(zhì)量和辦案效率為考核重點(diǎn)，特別是辦案質(zhì)量。為了保證考核結(jié)果的公正性，應(yīng)以考核對象在考核期間內(nèi)的辦案數(shù)量、偵破率、起訴率和有罪判決率為依據(jù)，設(shè)置合理的權(quán)重計(jì)算出考核分值。對于因故意或重大過失而被認(rèn)定為錯案或造成其他嚴(yán)重后果，實(shí)行一票否決。再次，為了保證考核成效，應(yīng)合理確定考核時機(jī)。遴選后，對主辦偵查員何時進(jìn)行考核，也是值得研究的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，為了維持主辦偵查員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，不能讓主辦偵查員既承擔(dān)辦案壓力，又承擔(dān)定期考核壓力，認(rèn)為除非主辦偵查員出現(xiàn)違法違紀(jì)特別情形，不宜對主辦偵查員進(jìn)行再次考核，隨意撤換。[13]筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)值得商榷。主辦偵查員遴選入職后，能否勝任工作，只有通過考核結(jié)果才能反映出來，同時通過考核這種方式，促使主辦偵查員認(rèn)真履職。當(dāng)然，為了消除短期考核給主辦偵查員工作帶來不利影響，可采用3年為一周期進(jìn)行考核。此外，為了維護(hù)考核權(quán)威，考核結(jié)果應(yīng)作為保留、淘汰、再次遴選主辦偵查員資格的依據(jù)。根據(jù)考核的標(biāo)準(zhǔn)，可將考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格和不合格三個等級。對于優(yōu)秀等級，應(yīng)保留主辦偵查員資格。對于不合格等級的，應(yīng)取消主辦偵查員資格，淘汰出主辦偵查員隊(duì)伍。對于合格等級的，應(yīng)再次參與遴選，以決定是否留用。最后，為了維護(hù)考核對象的合法權(quán)利，應(yīng)建立申訴機(jī)制。無救濟(jì)即無權(quán)利。對于考核結(jié)果有異議者，可向申訴委員會提出異議。申訴委員會應(yīng)由紀(jì)委、督察等機(jī)構(gòu)組成，及時地復(fù)核回復(fù)，以維護(hù)異議者合法權(quán)利。

（三）建立科學(xué)合理的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！边@一亙古不變的定律警示我們需要對公權(quán)力的行使予以監(jiān)督、制約，通過科學(xué)的制度來保證公權(quán)力的行使不偏離法治軌道。同樣，在依法授予主辦偵查員辦案所需權(quán)力的同時，也需要對授予其的公權(quán)力行使予以制約，對其違法違紀(jì)行為依法問責(zé)，因此，建立科學(xué)合理的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制顯得尤為必要。首先，應(yīng)明確主辦偵查員承擔(dān)責(zé)任范圍和情形。要承責(zé)須先問責(zé)，而要問責(zé)須先明責(zé)?？茖W(xué)界定主辦偵查員承擔(dān)的責(zé)任范圍和情形，這既是主辦偵查員依法行權(quán)的根據(jù)，又是對其進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)的依據(jù)。公布責(zé)任清單，明晰細(xì)化責(zé)任，正確處理好承擔(dān)責(zé)任和免除責(zé)任的關(guān)系。其次，應(yīng)建立對主辦偵查員違紀(jì)違法行為的多渠道檢舉、投訴機(jī)制。廣開言路，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督作用，除了傳統(tǒng)的來信、來訪外，還可以根據(jù)時代的變化，公開檢舉、舉報電子信箱、微博，廣泛收集主辦偵查員執(zhí)法過程中的違法違紀(jì)線索。再次，加強(qiáng)法制和督察日常監(jiān)督。作為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部承擔(dān)法定監(jiān)督職責(zé)的法制、督察等部門，在日常工作中應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督功能，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，對主辦偵查員的履職行為進(jìn)行實(shí)時、動態(tài)、全程監(jiān)督，確保其執(zhí)法行為合法規(guī)范。最后，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)察的違法違紀(jì)的查處。對于群眾檢舉、投訴以及法制、督察日常工作中發(fā)現(xiàn)的主辦偵查員執(zhí)法過程中的違法違紀(jì)線索，公安機(jī)關(guān)的紀(jì)律監(jiān)察部門應(yīng)及時調(diào)查處理。對于違法違紀(jì)行為不屬實(shí)的，要及時公布調(diào)查結(jié)果，保障調(diào)查對象合法權(quán)益。對于違法違紀(jì)行為查證屬實(shí)的，應(yīng)及時處理，取消主辦偵查員資格和相應(yīng)待遇，并給予相應(yīng)行政紀(jì)律處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任，切實(shí)做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究”。

（四）建立責(zé)權(quán)利相一致的職業(yè)保障機(jī)制

建立與責(zé)權(quán)利相一致的職業(yè)保障機(jī)制，對于充分調(diào)動主辦偵查員工作的積極性、主動性和保障合法權(quán)益有著重要現(xiàn)實(shí)意義，也是主辦偵查員制度得以持續(xù)運(yùn)行的內(nèi)在動力。筆者認(rèn)為，與責(zé)權(quán)相一致的主辦偵查員職業(yè)保障機(jī)制，應(yīng)包括較高的薪酬保障、較好的政治待遇保障、充足的辦案經(jīng)費(fèi)保障和完善的職業(yè)教育保障。首先，要有較高的薪酬保障。主辦偵查員制度中辦案質(zhì)量責(zé)任終身制要求主辦偵查員對所辦理的刑事案件終身負(fù)責(zé)。刑事案件辦案要求高、周期長、風(fēng)險大，承辦案件的主辦偵查員為了保證辦案質(zhì)量，必然會付出更多的時間和精力。依據(jù)等量勞動等量報酬原則，主辦偵查員獲取較高的薪酬也是理所應(yīng)當(dāng)。至于較高的薪酬數(shù)額，我們可以借鑒人民法院和檢察機(jī)關(guān)成熟做法，在現(xiàn)有工資水平的基礎(chǔ)上上浮30%至40%為宜。薪酬數(shù)額太低，不能體現(xiàn)責(zé)權(quán)利相一致，對一線辦案人員也無吸引力。其次，較好的政治待遇保障。當(dāng)前偵查隊(duì)伍行政管理化模式客觀上促使部分民警將職務(wù)晉升作為實(shí)現(xiàn)人生價值和職業(yè)價值的重要途徑。部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)將主辦偵查員經(jīng)歷作為行政職務(wù)晉升的必要條件值得借鑒。如河南周口市公安局和四川省眉山市公安局出臺文件，規(guī)定凡未取得主辦偵查員資格的民警不得提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。[14]此外，我們還可以將主辦偵查員經(jīng)歷作為年終公務(wù)員考核評優(yōu)評先的優(yōu)先條件。較好的政治待遇保障，能增強(qiáng)主辦偵查員的職業(yè)榮譽(yù)感和歸屬感。再次，要有充足的辦案經(jīng)費(fèi)保障。辦案需要經(jīng)費(fèi)，只有充足的辦案經(jīng)費(fèi)作保障，才能保證刑事案件的執(zhí)法者公正執(zhí)法。內(nèi)地部分公安機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)欠缺也是不爭事實(shí)，曾出現(xiàn)過辦案機(jī)關(guān)邊辦案、邊創(chuàng)收，以創(chuàng)收來維持辦案的不正常現(xiàn)象。在主辦偵查員制度下，這種不正?，F(xiàn)象必須得到改變。巧婦難為無米之炊。只有充足辦案經(jīng)費(fèi)作保障，才能使主辦偵查員安心辦案、辦好案。最后，應(yīng)有完善的職業(yè)教育保障。隨著社會發(fā)展，作案人犯罪手法不斷翻新，與此相適應(yīng)的是承擔(dān)打擊任務(wù)的主辦偵查人員的專業(yè)知識也必須得到更新。后續(xù)的職業(yè)教育培訓(xùn)是主辦偵查員知識更新的重要途徑。應(yīng)根據(jù)社會治安形勢的發(fā)展變化，大力推陳出新，逐步完善主辦偵查員職業(yè)教育保障制度，為主辦偵查員制度運(yùn)行提供智力支持。

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[7]張震天.淺議主辦偵查員制度的建立[J].公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報),2015(6).

[8]宋陽.關(guān)于主辦偵查員制度的幾點(diǎn)思考[J].江西警察學(xué)院學(xué)報, 2015(2).

[9]公安部政治部.公安基礎(chǔ)知識[M],北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2006:13.

[10]董邦俊,邱加吉.刑事錯案預(yù)防與糾錯機(jī)制研究——基于浙江張氏“叔侄強(qiáng)奸案的啟示”[J].山東警察學(xué)院學(xué)報,2013(5).

[11]陳興良.錯案何以形成[J].浙江公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報,2005(5).

[12]周玲.警察激勵機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施[J].四川警察學(xué)院學(xué)報,2013 (6).

[13]張震天.淺議主辦偵查員制度的建立[J].公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報),2015(6).

[14]郁發(fā)順.周口舉行主辦偵查員資格考試——主辦刑事案件要有資格證[N].人民公安報,2007-06-28.

【責(zé)任編校：邊草】

Discussion on the Construction of the System of Sponsor Investigator in China

（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

The sponsor investigator system,which includes implementing the lifelong responsibility of working quality of case handling and highlighting the dominant position ofsponsor investigator in cases,that is the hotspot in the current research of criminal law.Establishing the sponsor investigator system has great theoretical and practical significance to improve the public credibility oflaw enforcement ofpublicsecurity organs,establishthe criminal justiceresponsibility system withChinesecharacteristics,strengthentheforceofpublicsecurityteam,aswellasenhancethestandardizationconstruction ofpublicsecurity team.Atpresent,thereareobstaclesonestablishing thesponsorinvestigatorsystemin the implementation of laws and regulations,institutions and mechanisms.The major contents of the sponsor investigator system are strictly regulated selection mechanism,effective examining mechanism,scientific and reasonable supervision accountability mechanism,and occupation guarantee mechanism with coherent duties,rights and benefits.

Sponsor Investigator;System Constrction;Responsibility for Handling Cases;Mechanism

D631.2

A

1673―2391(2017)01―0042―07

2016-11-16

羅彩榮(1975—)，女，湖北仙桃人，湖北警官學(xué)院偵查系副教授，研究方向?yàn)閭刹閷W(xué)。

湖北警官學(xué)院2016年院級項(xiàng)目“主辦偵查員制度研究”（2016YB006）。