政黨法律規(guī)范及其價值分析

張偉

[摘 要]

政黨政治是當今世界各國政治形式的普遍現象，政黨政治既是一種順應民主潮流的政治方式，也是需要不斷完善的政治實踐。政黨政治的有效運行離不開一系列制度規(guī)范的保障，政黨法律規(guī)范即是一種重要的制度保障。本文著重以對政黨法律規(guī)范的價值進行分析，并以世界第一部政黨法——德國《政黨法》為例，分析法律規(guī)范在政黨政治運行背后的價值和意義。

[關鍵詞]

法律規(guī)范；政黨法律規(guī)范；政黨法

[中圖分類號] D912.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）02-0057-04

作為當今世界的普遍現象，政黨政治既是一種順應民主潮流的政治形式，也是需要不斷完善的政治實踐。政黨政治的有效運行離不開一系列制度規(guī)范的保障，政黨法律規(guī)范即是一種重要的制度保障。

一、政黨法律規(guī)范：內涵與構成

對政黨法律規(guī)范價值的分析，首先要明確政黨法律規(guī)范的涵義。法律規(guī)范是指通過國家的立法機關制定或者認可的，用以指導、約束人們行為規(guī)范的一種。法律規(guī)范是一般的行為規(guī)則；它所針對的不是個別的、特定的事或人，而是適用于大量同類的事或人；不是適用一次就完結，而是多次適用的一般規(guī)則。政黨法律法規(guī)則是一個綜合性很強的概念，既有民主與法制、權利與義務等豐富的制度意蘊，又有融匯法律至上、權利保障、權力制約、依法執(zhí)政等諸多的價值取向。[1]一般認為，政黨法律規(guī)范即是指由國家立法機關制定或認可的，并由國家權力機關保證實施的用以指導、約束政黨活動的規(guī)范體系。這里，需要把握以下兩組關系：一是政黨法律規(guī)范不同于國家法律規(guī)范。一方面，在適用范圍上，政黨法律規(guī)范適用于政黨，國家法律規(guī)范則適用于包括政黨在內的全體社會公眾。政黨法律規(guī)范對其成員的要求是高于國家法律規(guī)范對其要求的，而社會成員并未被強制要求遵守政黨法律規(guī)范。另一方面，“在價值功能上，政黨法律所要維護和實現的是政黨主權，國家所要維護和實現的是包括政黨在內的人民主權”。[2]二是政黨法律規(guī)范也不同于政黨內部規(guī)范。政黨法律規(guī)范是由國家權力機關制定的，以強制力為保障實施的，強制性是它的首要特征。而作為政黨內部規(guī)范的各種規(guī)章、制度、條例等都是一個政黨進行內部自我約束與調整，它更具有直接性和現實性，一般嚴于由國家制定的政黨法律規(guī)范。

關于政黨法律規(guī)范的類型，不同的學者從各種角度進行了劃分。鄭賢君認為，除憲法以外，政黨形式法律規(guī)范主要可分為政黨基本法、專項政黨立法、以相當法律規(guī)范政黨活動。[3]有的學者認為政黨立法有五種形式：即憲法型規(guī)定、基本法規(guī)定、專項法律規(guī)定、選舉法律規(guī)定、憲法慣例。[4]周淑真認為，“政黨法律規(guī)范主要有以下四種表現形式：一是憲法規(guī)定，二是基本法律規(guī)定（主要是政黨基本法或政黨法），三是專項法律規(guī)定，四是選舉法律規(guī)定”。[5]劉紅凜認為，“從世界有關國家政黨法律規(guī)范的情況，概括來說，政黨法律規(guī)范主要有四種形式（或形態(tài)），即憲法規(guī)范、《政黨法》規(guī)范、選舉法等相關法律、專項政黨立法四種形式”。[6]從政黨法律運用的實踐來看，本文認為政黨法律規(guī)范可以主要歸類為兩大類：一是相關法律規(guī)定，即在憲法、法律條文和法規(guī)條例等文件中對政黨做了規(guī)范性規(guī)定。如法國、伊朗、亞美尼亞等國的憲法和法律。二是政黨法，是對所有政黨做出的一般性規(guī)定。如德國《政黨法》、土耳其《政黨法》（1983年）、俄羅斯《政黨法》（2001年）等等。三是專門法律規(guī)定，如美國《共產黨管制法》、印度尼西亞《關于政黨和專業(yè)集團的法令》、墨西哥《政黨組織和選舉程序法》等等。

德國的政黨法作為最早的政黨法律規(guī)范，在規(guī)范政黨活動和行為上具有開創(chuàng)性意義，本文主要以其為例，分析討論政黨法律規(guī)范的政治價值。

二、德國《政黨法》的形成背景

1967年制定并通過的聯邦德國《政黨法》是世界上第一部專門規(guī)范政黨活動的單項法典。它于1967年7月24日首次公布，其后經過了多次修訂，最后一次是2011年。《政黨法》的制定與修訂，都是立足于當時的現實政治社會環(huán)境的，都是服務于現實的政治社會需要的。

德國《政黨法》制定的一個重要背景就是對二戰(zhàn)中民族社會主義德國工人黨（即納粹黨）的反思。納粹黨興起的一個重要原因就是缺乏有效的法律規(guī)范制約，所以當時的政黨最終成為權力斗爭與危害社會的工具。希特勒當權后，在司法系統(tǒng)內大力推行納粹一體化，首先對法官隊伍進行了整肅。在納粹未當政時的魏瑪共和國時期，德國法官是獨立的，只受法律的管轄，不會被任意撤職。然而根據納粹當局1933年頒布的公務員法，不僅司法界中的猶太人很快被清除，而且那些被認為對納粹的信仰有問題的人也被清除了。有些有異議的法官雖然沒被清除，但卻受到了警告。到1937年，納粹當局又規(guī)定要撤換一切“政治上不可靠”的官員，法官也包括在內。與此同時，所有法官都被迫加入了納粹控制下的德國民族社會主義法律工作者聯合會。

納粹黨對德國社會與法律的破壞是相當深刻的。戰(zhàn)后，德國人民對政黨的信任感可以說降到了極低的程度。但是，此時政黨政治已成為世界政治的歷史潮流，德國也不可能完全摒棄。伴隨著戰(zhàn)后禁黨令的解除，聯邦德國開始重建政黨，出現了500多個組織要求建立政黨，最終有150多個獲得了政黨身份，并逐漸形成了兩大政黨陣營，即以聯盟黨（基民盟/基社盟）為一方的右翼和以社民黨為另一方的左翼。這種左右對立的局面，使得剛組建的聯邦政府不能更有效地發(fā)揮作用。[7]但是，一部法律的出臺往往牽涉較多的利益博弈，《政黨法》的出臺也經歷了一個漫長的過程。直到1966年，由于社會民主黨的崛起，聯盟黨失去在聯邦議院的絕對優(yōu)勢地位，聯盟黨開始尋求與社民黨的聯合。于是，聯邦德國的政治格局出現了重大改變，最終形成了二元政治格局。這樣一來，一個大聯合的政府出現了，這就為《政黨法》的出臺做了程序上的準備。加之，當時聯邦德國處于東西方冷戰(zhàn)的前線，聯盟黨與社民黨都主張限制共產黨的活動，這也是加快出臺這部法律的一大原因。

1967年，聯邦德國《政黨法》頒布，共7章41條。第1章為總則，規(guī)定政黨在憲法上的地位和任務、政黨的定義、政黨的原告被告資格、政黨的名稱以及政黨的同等待遇原則；第2章規(guī)定黨章及黨綱、編制、機關、黨員大會和黨員代表大會、黨員的權利、政黨理事會、一般政黨委員會、黨員代表大會的召集、政黨的仲裁法庭、機關的意志形成、針對地區(qū)黨部的措施；第3章規(guī)定候選人的提名；第4章規(guī)定政黨補貼的原則及范圍、補貼辦法、支付方式、聯邦資金的籌備、政黨內部財務平衡；第5章規(guī)定公開呈交財務報告的義務、違法捐款、財務報告、捐款、收入的定義、個別收入的種類、做賬目的義務、財務報告的審核、審查報告和審查意見、審查員；第6章為違憲政黨的禁止，涉及強制執(zhí)行、禁止替代組織；第7章規(guī)定所得稅法的變更、法人所得稅法的變更、稅法規(guī)定的適用、民法規(guī)定的不適用性、聯邦選舉負責人的強制方法、最后規(guī)定、過渡規(guī)定、實施。[8]

三、德國《政黨法》的政治價值

（一）維護秩序穩(wěn)定。政治制度的直接目的在于秩序，良好的政治秩序也是政黨政治規(guī)范的第一價值追求?！疤幱诂F代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模與制度化的程度?！盵9]從內容上可以看出，德國《政黨法》是一部規(guī)則較為明細和全面的政府專門法律規(guī)范，如第一章關于政黨同等地位的規(guī)定、第三章關于政黨仲裁法庭的規(guī)定以及第四、五、七章關于政黨財務的規(guī)定。所以，它的出臺可以使政黨活動限制在有序的范圍內，不僅聯盟黨、社民黨，還有后來的綠黨，以及德國共產黨等左翼政黨都在此范圍內展開政治活動，這樣就避免了政黨選舉、執(zhí)政等方面的失序。從而也可以帶動全社會去熟悉和參與現代民主政治，這能夠為整個社會秩序的規(guī)范打下良好的法律基礎。例如，德國《政黨法》第1條第一款規(guī)定，政黨是自由、民主的基本秩序在憲法法上的一個必要組成部分；第15條第三款規(guī)定，提案權必須這樣設置，以至于能確保民主的意志形成過程，尤其是要能確保少數派提出的提議也能得到充分討論。所以德國政治學家沃爾夫岡·魯茨歐認為，“檢驗政黨的標準是看它與自由民主體制基本秩序之間的關系。德國共產黨在1956年不是因為它的經濟社會目標，而是因為其向獨裁制度發(fā)展的導向而被禁止”。[10]

（二）規(guī)范政黨活動。一是規(guī)范政黨的執(zhí)政活動。從政黨與公權力的互動角度來看，通過政黨掌握公共權力對國家和社會進行管理的政黨政治已成為當今世界十分普遍的現象。由于政黨與公共權力之間存在著密切的關系，政黨腐敗在世界各國政治中都時有出現。因此，憲法和法律為政黨提供保護的同時，也對政黨提出了種種限制，以防止政黨濫用權力。例如德國《政黨法》第32條第1款規(guī)定，如果一個政黨或一個政黨的某一分組織被根據《基本法》第21條第2款宣布為違憲，那么，由各個州政府指定的政府機關在法律框架里采取一切執(zhí)行聯邦憲法法院判決和它可能做出的額外執(zhí)行規(guī)定所必須的措施。州最高政府機關出于此目的對該州負責維護公共安全或秩序的政府機關和辦事機構擁有不受限制的命令權。這一條關于違憲政黨的禁止執(zhí)行，就是把基本法的精神具體化，從而對包括執(zhí)政黨在內的所有政黨活動起著規(guī)范作用。二是規(guī)范政黨的黨內關系。德國《政黨法》重點規(guī)范了政黨的內部關系。它的第二章就是專門規(guī)定內部制度的，分別規(guī)定了章程和綱領、組織結構、機關、黨員全體大會和代表大會、黨員的權利、理事會、黨的一般委員會、代表大會的組成、黨的仲裁庭、在黨的各個機關中的意志形成機制、針對地區(qū)組織的措施。做出這么詳細的規(guī)定，主要就是便于國家對政黨活動進行監(jiān)督，把政黨活動限制在憲法允許的范圍內，使政黨運作更加制度化、法制化。只有每個政黨內部協調了，才會有國家政黨政治的良好運行。三是規(guī)范不同政黨的關系。德國《政黨法》對不同政黨的關系有相關的規(guī)定。如第5條第1款規(guī)定，如果一個公共權力機關向政黨提供設施或給予政黨其他公共服務，則應對所有的政黨一視同仁。給予（服務）的規(guī)模可以根據政黨的重要性進行分級，最高為達到其目的所必需的最低水平。政黨的重要性也主要依據上一次各人民代表機關選舉的結果。對于一個在聯邦議會中有議會黨團的政黨，（其獲得的）給予的規(guī)模必須至少為其他每一個政黨獲得的給予的一半。這種對不同政黨的平等對待，就為保障不同大小政黨的活動提供了法律支撐，并且不論是選舉期間還是選舉之后，都要對政黨平等對待。

（三）規(guī)范立法行為。議會制國家的一個顯著特點就是，立法權與行政權的相互交織，議會扮演著國家立法機關與國家權力中心的雙重角色，兩種權力往往共生共滅。德國《政黨法》第一章規(guī)定：在人民的政治意志的形成過程中，政黨參與所有領域的公眾活動，推動政治意志的形成和加強，通過將其制訂的政治目標引入國家意志的形成過程中來影響議會和政府的政治發(fā)展，并且致力于保持人民與國家機關之間的持續(xù)而精密的聯系。[11]在《政黨法》的框架里，德國各政黨充分揮發(fā)其議會黨團的作用，通過議會黨團來實施和體現政黨意志，增強政黨的戰(zhàn)斗力?！墩h法》第15條規(guī)定，各個機關以簡單多數做出決議，只要法律或章程未規(guī)定更高的多數票。這樣，只要占全黨多數地位的意志形成，那么該黨的議會黨團黨員就需要在議會立法活動中有所反映。另外，政黨可以通過它們輸送到議會中的政治精英對立法活動施加影響，而獲取議會多數席位的執(zhí)政黨對立法進程的影響就更為重大了。在議會中，政黨通常按黨派組成議會黨團，用來協調本黨議員的活動，保證議員在議案的審議和通過中與政黨保持一致立場。為了保證本黨議員在議會活動中與黨的意志保持一致，很多政黨還規(guī)定了嚴格的黨紀黨規(guī)，并委派了一個政黨官員負責監(jiān)督。對于違反黨紀的黨員議員，會給予嚴厲的處罰。

（四）規(guī)范政黨財政。在民主政治中有眾所周知的游戲規(guī)則：誰向一個政黨提供經費，誰就可以影響該黨的政策。正是意識到規(guī)范政黨財務問題的重要性，德國《政黨法》很大的篇幅、很多的條款規(guī)定了政黨的財務制度，包括如何獲得國家資助、如何接受捐贈、如何計算收支、如何提交財務報告、如何檢查政黨財務以及對違規(guī)行為進行處罰等?！坝腥松踔琳J為，德國政黨法基本上是一部政黨財政法，德國政黨法第23條、第25條分別對政治捐款、非法獲得捐款作了詳細規(guī)定?！盵12]并且第23條還細化為兩大部分：第23a條是關于財務報告的審核，第23b條是關于財務報告中不實之處的通報義務。第25條是專門規(guī)定捐款的部分，其第1款規(guī)定，捐款在1000歐元以下可以以現金形式進行；第3款有著更為細致的規(guī)定，給予一個政黨或某一個地區(qū)組織或多個地區(qū)組織的捐款和議員繳費，若其總金額在一年里（會計年）超過了1萬歐元，必須在財務報告中注明，并給出捐款人的姓名和聯系地址以及捐款總額。每筆超過5萬歐元的捐款必須立刻向聯邦議會議長通報。由聯邦議會議長在注明捐贈人的情況下及時地作為聯邦議會印刷品公布?！墩h法》不僅對政黨財務有嚴格的規(guī)定，而且在執(zhí)行方面也十分嚴格。2001年的基民盟獻金案，就是因為原總理科爾沒按《政黨法》要求登記入賬，而是把賬存入不同的秘密賬號上。結果事情敗露，給基民盟造成了極大的損失。因為，德國《政黨法》規(guī)定，政黨經費一方面來自國家撥款，另一方面來自黨費與捐款。政黨若獲得1馬克的捐款，國家會相應地補助0.5馬克，但同時規(guī)定政黨可以接受什么樣的捐款和一年內捐款總額在兩萬馬克以上的捐款人要登記姓名和住址。對于違反者，《政黨法》會嚴厲打擊，除上交非法收入作為懲罰以外，政黨還必須繳納兩倍于非法所得的罰款。這樣，科爾所在的基民盟不僅政治聲譽一落千丈，而且還必須繳納700萬馬克的巨額罰款。

四、啟示

（一）政黨法律法規(guī)是現代政治體制的有機組成部分。作為代議制民主，一般必備的基本法律制度包括了憲法、選舉法和政黨法律規(guī)范。只有良好的憲政體制，而沒有對政黨的規(guī)范和約束，就很難稱得上是完整的體制。這也就很好地理解了為什么魏瑪共和國那么民主法治，尤其是擁有“在德國歷史上具有重要進步意義”的1919年《德意志國憲法》，卻還是帶來了納粹德國和納粹統(tǒng)治。尤其是二戰(zhàn)后，政黨在政治生活中的主導性作用日益明顯，因此，如何既賦予政黨活動合法性，同時又保證其各項活動有序規(guī)范，就成了政黨法律規(guī)范的內在要求和制定邏輯。政黨法律規(guī)范是政黨法治的重要措施，而“政黨法治既是衡量政黨現代化狀態(tài)的重要標尺，也是提升政黨政治文明的必由之路”。[13]

（二）要重視規(guī)范政黨活動的制度建設。制度建設具有根本性、穩(wěn)定性、長期性和全局性的特點，要對制度建設的重要性有著敏銳的直覺。政治制度是連接宏觀層面的政治思想、政治文化與微觀層面的政治實踐、政治技能的中觀因素，政治制度的科學有效對一個國家民主政治建設起到至關重要的作用。政黨制度建設是具體的政治制度建設內容，又因為政黨政治的普遍性與重要性，所以政黨制度建設同時又是居于十分核心的政治制度建設內容。從德國《政黨法》的制定與實踐中，我們可以發(fā)現有幾點對中國法治建設很有啟發(fā)：首先，要確立政黨的法治信仰，這是政黨法治化的重要文化環(huán)境，沒有全體黨員的法治信仰就無從談起政黨法治和依法執(zhí)政；其次，要突出民主與平等的價值取向，這是政黨法律規(guī)范實質正義與程序正義的必然要求，具體到中國共產黨就是要大力發(fā)展黨內民主；最后，政黨法律規(guī)范的內容不是一勞永逸的，要依據時代和現實的需要，深刻把握政黨法治建設的規(guī)律，從制度和文化的雙重層面對其進行完善。

（三）要高度重視政黨法律規(guī)范和國家法律法規(guī)的銜接和互動。政黨法律是高度專業(yè)化和技術性的法律，從德國政黨法的內容及其作用來看，它對不同政黨的行為的規(guī)范，事實上是跟整個國家的基本法的精神、與選舉法的相關精神高度吻合的。聯邦德國《基本法》在第21條中對政黨做出規(guī)定，把“試圖破壞或廢除自由民主的基本秩序或危害德聯邦共和國的存在”[14]的政黨，確定為違憲，并規(guī)定對政黨違憲認定只能由憲法法院按法定程序進行裁決。這些規(guī)定實際上把政黨置于憲法和法律的保護之下，確保政黨的活動和權利不受侵犯。這就為制約政黨活動，為社會秩序的穩(wěn)定提供了法制保障。因而我們可以這樣說，圍繞政黨立法所形成的是一個法律體系，在這個法律體系中，政黨法律規(guī)范由于其專業(yè)和直接針對性，而更加有分析的價值。政黨法律規(guī)范必須要適應整個政治體制的結構和制度安排。對于中國共產黨來說，沒有專門的政黨法律規(guī)范，但是有大量的黨內法規(guī)，而黨內法規(guī)同樣也要跟國家法律有一個銜接和協調的問題，尤其是政黨規(guī)范過剩與不足，即各類規(guī)范的重復交叉、重要素而輕體系、可操作性差等問題還較為突出，這些都是今后黨的法制建設亟需解決的問題。

參考文獻

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作者系中共上海市委黨校2015級黨史黨建教研部研究生

責任編輯：劉 捷