把基層治理打造成“啞鈴”結構

曹建坤

[摘 要]

基層治理主要由體制力量、基層群眾和聯(lián)通機制構成，可以看作“啞鈴”結構。體制力量是治理的主體，基層群眾是治理的客體，聯(lián)通機制是溝通協(xié)調(diào)渠道?，F(xiàn)有的基層治理工作存在一個不平衡的問題，應進一步完善體制力量的建設，著重加強聯(lián)通機制建設，有序推進基層群眾自治工作，積極發(fā)展社會組織。

[關鍵詞]

“啞鈴”；體制力量；基層群眾；聯(lián)通機制

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）02-0024-02

如果把基層治理看成一個“啞鈴”結構。體制力量和基層群眾就是兩端，聯(lián)通機制是握柄。如果三者合理建設，有序工作，就能形成一個平衡、穩(wěn)定的結構。

一、要素功能

體制力量即體制內(nèi)的力量，是以基層黨建為核心的、面向基層的體制內(nèi)各方力量的集合?；鶎又卫淼闹黧w雖然也包括社會組織、基層群眾自治等，但主要的是體制力量。開展基層治理首要的任務就是應設法改善加強體制力量。忽視體制力量的建設，基層治理將無從談起。基層黨建是體制力量的核心和統(tǒng)領，發(fā)揮著居中協(xié)調(diào)、整合資源、引領方向的作用，其工作抓手是基層服務型黨組織建設。在加強體制力量建設方面，現(xiàn)有各地工作探索主要包括街道體制改革、區(qū)域化黨建工作、執(zhí)法力量下沉、社區(qū)黨建服務中心建設、基層干部隊伍建設。

基層群眾主要包括村民和居民，他們是基層治理的客體。基層群眾既面臨著物質(zhì)利益、各項權利的保障維護問題，也面臨著如何提高自組織水平，實現(xiàn)有效自治的問題。群眾自治是指基層群眾在黨組織的領導下開展的自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督活動。近年來，各地在這方面進行了一些積極的探索并取得了一定的實效。如在浙江建立的村務監(jiān)督委員會和居務監(jiān)督委員會，一些地區(qū)創(chuàng)立的村（居）民議事會、社區(qū)懇談會、“百姓議事日”“民情溝通日”等制度。

聯(lián)通機制是指自上而下和自下而上的溝通協(xié)調(diào)渠道。目的就是及時做到下情上達和上情下達，黨委政府和群眾之間能夠信息對稱，彼此透明。在原有的科層設計、層層傳遞的基礎上，如何更加及時有效地進行信息傳輸是聯(lián)通機制建設方面需要破解的問題。對此，一些地方同樣開展了有益的探索，如領導干部下訪、黨代表接訪、村居干部組團式走訪、網(wǎng)格化社會管理、市民服務熱線等。聯(lián)通機制是連接體制力量和基層群眾的橋梁紐帶，沒有健全的聯(lián)通機制，黨委政府和基層群眾就會產(chǎn)生距離，脫離群眾就成為可能。

二、三方關系

體制力量、基層群眾和聯(lián)通機制三個方面相互作用，彼此影響，組成一個動態(tài)的穩(wěn)定平衡結構。

體制力量在基層治理中占居主動地位，發(fā)揮主導作用?；鶎又卫淼膶嵸|(zhì)就是黨如何更好地鞏固執(zhí)政基礎，從而實現(xiàn)基層社會的良序運轉。以黨委政府為代表的體制力量的重視程度、工作力度，直接決定了基層治理的深度和廣度。其中基層黨組織在各項工作中發(fā)揮著政治核心作用，工作方向、工作決策、資源調(diào)動、協(xié)調(diào)整合等都需要黨組織牽頭抓總。與基層群眾相比，體制力量能夠調(diào)動強大而復雜的執(zhí)政資源，開展方方面面的建設和服務工作。體制力量的主導地位還體現(xiàn)在它對于聯(lián)通機制的建立和完善具有決定性的影響。只有黨委政府充分認識到聯(lián)系服務群眾的極端重要性，才會把聯(lián)通機制做大做強。否則，聯(lián)通機制就不會真正建立起來，或者形式上建立起來，實際工作中也無法有效發(fā)揮作用。重視加強體制力量是開展基層治理的前提和基礎。體制力量的建設著重解決的是治理主體能否到位的問題，即是否有合適而充足的體制力量從事基層治理工作。

基層群眾的滿意度是評判基層治理成效的標準。加強基層治理，就是要讓黨委政府的工作重心下移，眼睛向下，進一步走進群眾、貼近群眾，把群眾的需求變成黨委政府的決策來源?；鶎又卫淼某尚绾尾皇屈h委政府說了算，而是要由基層群眾是否滿意來決定。所以，加強體制力量和聯(lián)通機制建設的工作目的都是為了服務群眾，提升基層群眾的滿意度。影響群眾滿意度的因素除了體制力量和聯(lián)通機制外，還有群眾的自組織問題，尤其是基層群眾自治問題。而群眾自治同樣需要黨委政府的支持引導，需要在基層黨組織的領導下積極穩(wěn)妥推行。基層群眾和體制力量存在顯著的互動關系。

聯(lián)通機制是基層治理中的連接器、粘合劑。它連接兩端，溝通兩端。這就需要它具備兩個素質(zhì)：一是多樣，二是暢通。多樣代表溝通渠道豐富，暢通說明信息傳導無礙。只有這樣的聯(lián)通機制才能強有力地結合兩端，構成“啞鈴”的完整結構。一根筷子是承擔不了構成啞鈴的重任的。聯(lián)通機制的建立，除了體制力量的高度關注，也需要借助一定的現(xiàn)代科技。重慶市在這方面做了很好的探索。他們借助現(xiàn)代網(wǎng)絡技術，創(chuàng)新研發(fā)了“服務群眾工作信息系統(tǒng)”，依托互聯(lián)網(wǎng)開放式運行，群眾在手機上能夠以文字、語音、圖像等形式反映問題，全程跟蹤問題處理過程，并可做出滿意度評價。這種以事項辦結率和群眾滿意率為重要內(nèi)容的聯(lián)通機制，是一種痕跡管理方式，對于及時解決群眾困難，監(jiān)督黨員干部庸政、懶政、不作為、亂作為等問題，起到了可復制、可推廣的制度保障作用。聯(lián)通機制的要害就是要解決“時時處處”的問題，即基層群眾在任何時候、任何地方都能夠聯(lián)通體制力量，反映問題，提出訴求。反過來，體制力量也可以通過聯(lián)通機制，經(jīng)常性地影響群眾、凝聚群眾。

三、努力方向

結合各地已有的工作探索，可以看出，現(xiàn)有的基層治理工作重點大多放在加強體制力量建設方面。多數(shù)地方的工作集中于如何突破現(xiàn)有的體制機制障礙，打破隸屬關系、條與塊、社區(qū)與樓宇等的界限，由以往注重科層管理為主向現(xiàn)在更加注重扁平化治理轉變，調(diào)劑整合執(zhí)政資源，力求實現(xiàn)聯(lián)系服務群眾工作組織機構配置的最優(yōu)化和工作成效的最大化。相對而言，關于聯(lián)通機制和基層群眾自治工作的探索數(shù)量總體偏少，缺乏系統(tǒng)總結以及推廣力度。按照“啞鈴”結構平衡、穩(wěn)定的屬性要求，今后基層治理的工作重點應放在以下方面：

一是進一步完善體制力量的建設。在黨員干部中進一步營造面向基層的輿論氛圍和政策導向。讓基層治理成效成為區(qū)域單位組織年度績效考核的重要組成部分，增強單位組織參與基層治理的主動性和積極性。評價任用干部的時候，增加基層群眾參與程度，充分尊重基層群眾的意見，把群眾的滿意程度作為重要參考。結合地區(qū)實際，探索形成具有顯著治理成效的組織網(wǎng)絡體系。

二是著重加強聯(lián)通機制建設。應推廣、借鑒重慶市的做法，借助現(xiàn)代科技手段，建立即時聯(lián)通渠道。這一渠道不但要能夠實現(xiàn)下情上達的及時、完整，保留痕跡管理的有效做法，按照十八屆六中全會的要求，進一步加強對黨員干部的民主監(jiān)督，同時要實現(xiàn)上情下達的及時、全面，讓基層群眾了解黨委政府的日常作為，發(fā)揮黨組織的思想教育和政治引領作用。

三是有序推進基層群眾自治工作。應著力打造基層群眾自治和黨委政府工作有效銜接和良性互動的治理格局。在基層黨組織的領導下，圍繞法律賦予村（居）民的知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權等基本權利，在法律法規(guī)上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村、街道與居委會各自的權力邊界做出明確界定，在城鄉(xiāng)社區(qū)逐步推行公共服務事項準入制度，把做好村（居）民自治工作作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道履行社會管理和公共服務職能的重要組成部分。

四是積極發(fā)展社會組織。社會組織既是群眾自治的重要組成部分，又是黨委政府開展基層治理的重要幫手。雖然現(xiàn)在各地在體制力量建設方面想方設法，竭力探索，但也終究難以窮盡基層治理中的各種問題。一些體制力量解決不了的難題，應該讓社會組織參與解決。要尊重保護群眾的參與意識和公益情懷，適當降低準入門檻，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、孵化器等領域加大對社會組織孵化及其能力建設方面的支持力度，發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用。同時，在明確界定政府、社會組織各自權責邊界的前提下，健全社會組織監(jiān)管體系，促進體制力量和社會組織在基層治理中有機結合，共同成長。

作者系中共上海市金山區(qū)委黨史研究室副主任

責任編輯：趙 菲