PPP如何去偽存真？

PPP如何去偽存真？

話題嘉賓

劉窮志：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、珞珈特聘教授、博士生導(dǎo)師，國家社科基金重大項目“PPP中財政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”（14ZDA029）首席專家，財政部PPP專家?guī)鞂＜遥瑖野l(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜?/p>

吉富星：中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、碩士生導(dǎo)師，公共經(jīng)濟(jì)與投融資研究中心主任，兼中國財政學(xué)會理事、財政部PPP中心專家、國家PPP示范項目評審專家等職務(wù)。主要研究方向為公共財政、投融資

毛暉：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院財政系主任，教授、碩士生導(dǎo)師，中國財政學(xué)會理事，主要研究方向為地方財政、環(huán)境財政、財政政策等

朱俊立：云南財經(jīng)大學(xué)財政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要研究方向為財政理論與政策、公共財政制度下非政府組織發(fā)展研究

王叢虎：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專職研究員，公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

主持人

王光?。骸敦斦O(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

自2013年年底的全國財政工作會議提出推廣PPP（政府和社會資本合作）模式以來，各級政府采取多項措施，大力推進(jìn)PPP改革。截至2016年10月末，財政部PPP綜合信息平臺入庫項目10685個，總投資12.7萬億元。其中進(jìn)入執(zhí)行階段的項目1014個，總投資1.72萬億元，落地率26.8%。并推出三批共745個、計劃總投資規(guī)模1.95萬億元的PPP示范項目，涉及幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域，引領(lǐng)PPP項目規(guī)范發(fā)展。

當(dāng)前，PPP改革工作進(jìn)入深水區(qū)。財政部副部長史耀斌在全國財政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會暨示范項目督導(dǎo)會上指出，目前一些PPP項目在實施過程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)形式之一是假借PPP搞變相融資。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。部分項目缺乏運營和績效考核，實質(zhì)上是拉長版BT。因而要求著力改變“假PPP”不斷出現(xiàn)的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動，強(qiáng)化示范項目引導(dǎo)作用，做“真PPP”。會后，財政部聯(lián)合國務(wù)院辦公廳、環(huán)保部、住建部等部委開展PPP專項督查調(diào)研，5個督導(dǎo)工作小組已陸續(xù)分赴10個省份，督促PPP項目規(guī)范實施、加快落地。

近三年，財政部對于PPP動作不斷：從多形式、多層次、多角度地宣傳推廣PPP理念，到建立健全PPP制度體系、出臺一系列政策文件；從先后推出三批示范項目、引領(lǐng)PPP項目落地實施，到出臺PPP項目“以獎代補(bǔ)”政策、推動PPP基金設(shè)立運轉(zhuǎn)等引導(dǎo)各類資金支持……各級政府邊推進(jìn)、邊創(chuàng)新，摸索了大量推進(jìn)PPP的措施方法，取得了積極成效。然而，經(jīng)歷了高速發(fā)展的PPP，在三年的突飛猛進(jìn)中沒有經(jīng)歷一個去偽存真的過程，一些問題和矛盾逐漸暴露。我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀如何？如何理解“真假PPP”？“假PPP”不斷出現(xiàn)的原因是什么？如何管理，使“假PPP”項目無所遁形？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注PPP如何去偽存真，圍繞相關(guān)話題展開探討。

透視高速發(fā)展中的“真假PPP”

主持人：如背景材料所述，三年來，我國PPP得到高速發(fā)展，各級財政及相關(guān)部門在摸索推進(jìn)PPP的過程中，改革成效不斷顯現(xiàn)，但也暴露了一些問題。請您談?wù)勎覈鳳PP發(fā)展現(xiàn)狀？

劉窮志：現(xiàn)階段PPP總體運行是良好的。經(jīng)過三年的努力，建立了基本制度框架；工作機(jī)制日趨成熟，運行平穩(wěn)；示范項目運行良好，項目庫不斷壯大；社會資本參與率和項目落地率不斷提高。存在的主要問題有：政府強(qiáng)勢地位仍然是PPP的一個突出問題，主體責(zé)任落實不到位；高位階的制度尚未出臺，參與各方預(yù)期不穩(wěn)定；私人資本參與率仍然不高；定價機(jī)制僵化，投資回報率偏低；10%紅線吃緊；PPP領(lǐng)域不寬；信息不太透明；職能部門存在沖突，咨詢機(jī)構(gòu)和專家?guī)觳惶?guī)范。

吉富星：中國PPP發(fā)展迅猛，短短數(shù)年就快速躍升為全球最大的PPP市場。截止到2016年11月末，財政部入庫PPP項目為10828個，總投資額近13萬億元，落地超過1萬億元。我國PPP發(fā)展成績斐然，在一定程度上促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、拉動了經(jīng)濟(jì)增長、平滑了財政支出壓力，改革的牽引性作用大、戰(zhàn)略意義重大！但PPP發(fā)展也存在“野蠻生長”、泥沙俱下、盲目無序等問題，亟需注意PPP的規(guī)范性、風(fēng)險性。當(dāng)然，PPP發(fā)展過程中出現(xiàn)問題或風(fēng)險在西方發(fā)達(dá)國家也是常見的，對此應(yīng)審慎樂觀、寬容理性以對，在規(guī)范中發(fā)展。

PPP的未來幾年依然會爆發(fā)式增長，推廣PPP模式不應(yīng)急功近利，質(zhì)量不高的PPP項目負(fù)面作用更大。當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)頂層制度設(shè)計，抓緊改革的時間窗口完善體制機(jī)制、提升微觀操作能力，以效率和風(fēng)險為導(dǎo)向，規(guī)范有序、積極審慎地推進(jìn)PPP。

毛暉：由于我國PPP發(fā)展起步較晚，目前還正處于熱潮階段。從財政部PPP綜合信息平臺的數(shù)據(jù)來看，這兩年P(guān)PP項目數(shù)、投資規(guī)模增長迅速，落地率也在提升；入庫項目的地區(qū)和行業(yè)集中度都較高，其中市政工程、交通運輸、片區(qū)開發(fā)3個行業(yè)項目數(shù)合計占到了總數(shù)的一半以上（數(shù)據(jù)來自財政部政府和社會資本合作中心項目庫，全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報）。但PPP項目在實際推進(jìn)過程中還存在一定的問題。第一，部分地方在思想認(rèn)識上未轉(zhuǎn)變過來，仍然將PPP作為單純的融資手段來看待。而與銀行貸款、發(fā)行債券等直接融資方式相比，運用PPP模式程序多、成本高、周期長，也就導(dǎo)致部分單位和領(lǐng)導(dǎo)短期內(nèi)對推廣運用PPP模式積極性不高。第二，現(xiàn)實中，PPP項目的主要參與方還是大型國有企業(yè)，而民間資本占比較少。后者的投入項目主要集中在投資規(guī)模比較小、容易帶來現(xiàn)金流的項目，真正的民間資本投入的積極性還有待提高。第三，不少地方缺乏相關(guān)的專業(yè)人才，項目經(jīng)驗不足，在項目推進(jìn)上缺乏力度，進(jìn)展慢、簽約率低。

朱俊立：自2014年財政部強(qiáng)力推出PPP模式以來，PPP日益成為財政資金支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共服務(wù)領(lǐng)域的主要模式，取得了很大的進(jìn)展。但是，在發(fā)展的過程中，也暴露出了一系列問題，偏離了PPP模式的實質(zhì)。PPP模式的實質(zhì)是利用市場機(jī)制提高效率，其制度構(gòu)建的方法是：在保留政府公共服務(wù)供給責(zé)任的同時，通過向市場購買公共服務(wù)的方式，把生產(chǎn)環(huán)節(jié)交回給市場，通過政府與社會資本合作，實現(xiàn)效率。PPP模式追求的終極目標(biāo)是效率，而不僅僅是化解債務(wù)和融資?；鈧鶆?wù)和融資只是PPP模式在利用市場機(jī)制提供公共服務(wù)、追求效率的過程中形成的優(yōu)勢之一，PPP模式的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于此。

主持人：在推廣運用PPP過程中，“假PPP”現(xiàn)象層出不窮。據(jù)報道，財政部中國財政科學(xué)研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國部分地區(qū)將不適合采用PPP模式的項目也都包裝成PPP進(jìn)行運作，“新瓶裝舊酒”、“一P就靈”，結(jié)果導(dǎo)致政府成本不降反升；還有部分市縣通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式將PPP異化，利用基金進(jìn)行“優(yōu)先劣后”分配等。您如何看待這類現(xiàn)象？財政部副部長史耀斌提出，要著力改變“假PPP”不斷出現(xiàn)的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動，強(qiáng)化示范項目引導(dǎo)作用，做“真PPP”。您如何理解“真假PPP”？“假PPP”有哪些表現(xiàn)形式？出現(xiàn)的根源是什么？

劉窮志：假PPP不能轉(zhuǎn)移政府債務(wù)風(fēng)險，不能提升公共服務(wù)供給效率。假PPP主要表現(xiàn)為明股實債、固定回報、回購安排和保底承諾，問題的根源在于政府方，重融資、輕效率，重建設(shè)、輕運營。建議從兩個方面入手，一是政府部門一把手作為第一責(zé)任人，將效率改進(jìn)和運營業(yè)績作為衡量PPP工作和政績考核的標(biāo)準(zhǔn)。二是財政部門承擔(dān)推進(jìn)PPP工作的主體責(zé)任，從以項目成本為依據(jù)安排資金轉(zhuǎn)向以效率為依據(jù)安排資金，從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)運營”。

吉富星：PPP在全世界沒有一個統(tǒng)一、權(quán)威定義，并不存在靜態(tài)的最佳實踐，運作方式也多樣化。我國當(dāng)下的PPP模式是一次體制機(jī)制的升級，超越傳統(tǒng)的政府直投、BT等模式，更強(qiáng)調(diào)項目全生命周期管理、物有所值、收益共享、風(fēng)險共擔(dān)、激勵相容等特征。

常見的假PPP主要出現(xiàn)在偏公益性項目、市場前景不明朗的項目中。許多PPP項目實則是墊資施工類項目、時間拉長版的BT、類PPP項目。具體情形如：商業(yè)開發(fā)為主體的項目包裝成PPP；合作期限短（顯著低于資產(chǎn)壽命，如10年內(nèi)或更短）；社會資本要求的固定收益和安全退出，如不承擔(dān)運營及商業(yè)化風(fēng)險，政府給予保底承諾、名股實債等，明確回購條款（回購期、回購時限）等；社會資本不承擔(dān)運營維護(hù)職能或責(zé)任、缺乏績效付費機(jī)制或者多績效付費機(jī)制無效等。

出現(xiàn)假PPP的根源是多方面的，既有參與主體的理念、能力問題，也有制度安排不完善等問題。其中，部分政府方將PPP異化為拉動投資、解決融資的工具，導(dǎo)致重建設(shè)和投資拉動，輕運營和績效。部分社會資本方不具備投資、運營能力，或者擔(dān)心項目長期性的法規(guī)、政府信用、市場等風(fēng)險，更多追求短期工程利潤、風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁，存在短期化、機(jī)會主義傾向。

毛暉：對“真假PPP”的理解，主要還是要從PPP的目的、特征出發(fā)。根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中的定義，PPP模式是指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP是政府和社會資本間通過平等合作，為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的全生命周期合作伙伴關(guān)系，具有風(fēng)險分擔(dān)和利益共享的特征，同時還引入了市場機(jī)制。那么“假PPP”自然不符合以上所說的一些特征，具體包括固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式。

而“假PPP”出現(xiàn)的原因與PPP立法缺位、規(guī)范不足有關(guān)。因為我國還處于PPP發(fā)展的推廣和摸索階段，相關(guān)的政策優(yōu)惠力度大，激勵效應(yīng)大，但同時相關(guān)政策還有待完善，以致實踐中缺乏規(guī)范管理和制約，地方的自主性較大。

朱俊立：區(qū)分“真假PPP”的標(biāo)準(zhǔn)是看該項目是否體現(xiàn)了PPP模式的實質(zhì)，即在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會資本采用合同管理的方式進(jìn)行合作，發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，實現(xiàn)效率。所謂“假PPP”模式就是對PPP模式實質(zhì)的背離，目前突出表現(xiàn)為兩個方面：一是參與PPP項目的社會資本的主體資格不合格，不是真正意義上的社會資本，只是形式上的參與，實際的參與主體仍然是政府；二是未能按“市場交換以效率為標(biāo)準(zhǔn)”的原則，建立起激勵機(jī)制和根據(jù)績效支付的制度體系。

出現(xiàn)以上問題的根源是對“PPP項目所追求的目標(biāo)究竟是什么？”這一問題認(rèn)識發(fā)生了偏離，注重化解債務(wù)和融資，而忽視了PPP模式是指長期的基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作，以結(jié)合各方必要的資源（如專業(yè)知識、運營資金、人力資源）和根據(jù)項目各方風(fēng)險管理能力合理分擔(dān)項目存在的風(fēng)險，從而有效地滿足公共服務(wù)需要。

王叢虎：個人認(rèn)為，簡單地說，“真PPP”項目是指能夠吸引社會資本投入，能夠與政府共擔(dān)風(fēng)險、共享收益的項目，并能助推建設(shè)項目健康有序發(fā)展。從項目本身的性質(zhì)看，“真PPP”項目符合有收益、有風(fēng)險、物有所值的特征；從合同的內(nèi)容看，合作各方權(quán)利義務(wù)平等、風(fēng)險共擔(dān)。相反，如果純粹公益而無收益的項目，或者合同各方權(quán)利義務(wù)明顯不對等的項目等都屬于“假PPP”項目。

主持人：根據(jù)背景材料，近三年，財政部對于PPP動作不斷，各級政府邊推進(jìn)、邊創(chuàng)新，摸索了大量推進(jìn)PPP的措施方法，出臺了一系列制度規(guī)范和實施細(xì)則、獎補(bǔ)政策等。而有地方PPP人士反映，國家部委之間多頭發(fā)文推動PPP，政出多門，各行其是，不僅影響了PPP的統(tǒng)一性、權(quán)威性、公正性，也造成了行政成本增加、工作效率低下，給基層部門執(zhí)行造成困擾。您對此有何看法？有何應(yīng)對之策？

劉窮志：PPP相關(guān)主管部委協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌問題尚未找到解決之道，在某些方面還有愈演愈烈之勢。給項目實際操作帶來較大困擾（PPP領(lǐng)域重疊、政府采購還是招投標(biāo)、物有所值評估還是可行性評估）和不可預(yù)期性。標(biāo)準(zhǔn)不一，會帶來“劣幣驅(qū)逐良幣”的后果。建議由國務(wù)院牽頭，財政部與國家發(fā)改委分工協(xié)作；地方由地方政府牽頭、財政與發(fā)改分工協(xié)作。未來可以通過PPP立法解決部門之爭。

吉富星：事實上，問題的癥結(jié)在部委間協(xié)調(diào)、政策法規(guī)的統(tǒng)一上。發(fā)改、財政等部門不應(yīng)各自為政，否則就會出現(xiàn)“監(jiān)管套利”、“無人負(fù)責(zé)”等現(xiàn)象，同時會加大交易成本、降低PPP的整體效率。PPP項目復(fù)合型強(qiáng)、周期性長、風(fēng)險性大，尤其是要協(xié)調(diào)好財政、發(fā)改、行業(yè)主管部門，做好所轄區(qū)域的項目識別、決策、實施、監(jiān)管等工作。

PPP不同于傳統(tǒng)公共資產(chǎn)的購建，它是一種綜合性、長期性的公共服務(wù)的購買行為，不同于以往的基本建設(shè)、政府項目投資，也不同于商業(yè)項目投資。當(dāng)前，摒棄部門之爭、概念之爭（特許經(jīng)營與PPP），建立統(tǒng)一的政策法規(guī)體系、管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范PPP運作，增強(qiáng)社會資本信心。加快PPP條例的出臺，銜接好PPP與投資管理程序，簡化、優(yōu)化相關(guān)流程，系統(tǒng)解決土地、國有資產(chǎn)、采購、融資、稅收、預(yù)算、爭議等制度銜接難點。綜合利用“法律、政策、指南和合同”等規(guī)制工具，建構(gòu)一個立體的、層層遞進(jìn)、協(xié)調(diào)互促的PPP規(guī)制體系。

毛暉：近年來，在推進(jìn)PPP的過程中，不同部委對于PPP的管理雖側(cè)重點不同，但在缺乏協(xié)調(diào)配合的情況下各自出臺政策，確實容易造成政策不統(tǒng)一甚至沖突的問題。財政部公布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，發(fā)改委出臺的《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，雖看起來分別針對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩個領(lǐng)域，但并沒有對“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”進(jìn)行明確地定義和區(qū)分，而且在實際中基本是按行業(yè)歸類，有時也難以將這二者完全割裂開。要實現(xiàn)PPP項目的順利推進(jìn)，應(yīng)加強(qiáng)部委之間的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)一立法、發(fā)布政策。

王叢虎：基層部門主要是執(zhí)行政策，對于地方政府部門而言，政策越明確、制度越清楚，執(zhí)行起來就越有效。的確，中央層面存在著政出多門的情況，我在實踐中也遇到過。理論上，國家發(fā)展改革委和財政部有不同的職責(zé)范圍、職能分工。但是，實際運行起來幾乎不可能劃定清晰的界限，這是一個世界難題。所以，加強(qiáng)部委之間不同層級的公務(wù)合作、協(xié)調(diào)溝通是解決問題的有效辦法。尤其是在當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，基于整體政府概念和服務(wù)型政府的理念，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作顯得更為重要。

朱俊立：“PPP項目的管理政出多門”，的確是讓具體運作項目的基層部門無所適從。從源頭來看，發(fā)改委強(qiáng)調(diào)的是行政許可，把PPP稱為特許經(jīng)營模式；財政部推動PPP模式則側(cè)重于引入社會資本化解政府債務(wù)。以上問題的解決之道，仍然是要在尊重PPP模式的實質(zhì)問題上達(dá)成共識，從立法的層面，建立新的PPP模式的行政法律關(guān)系，確立政府與社會資本合作的合同管理關(guān)系。

去偽存真，探索PPP的規(guī)范發(fā)展與監(jiān)管

主持人：當(dāng)前，財政部聯(lián)合國務(wù)院辦公廳、環(huán)保部、住建部等部委開展PPP（政府和社會資本合作）專項督查調(diào)研，5個督導(dǎo)工作小組已陸續(xù)分赴10個省份，督促PPP項目規(guī)范實施、加快落地。您認(rèn)為PPP該如何去偽存真、去蕪存菁？請談?wù)勀谧R別防范“假PPP”、考核驗收“真PPP”等方面的見解。

吉富星：界定真假PPP的關(guān)鍵是看社會資本在項目全生命過程中是否承擔(dān)了運營、風(fēng)險以及按績效獲酬等要素。一個規(guī)范的PPP項目，能較好地實現(xiàn)物有所值、風(fēng)險分擔(dān)、全生命周期管理。

規(guī)范的PPP具有以下特征：第一，項目提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，具有公共屬性。第二，合同主體適格，交易雙方需是符合規(guī)定的政府和社會資本。第三，長期合同關(guān)系，合作期限相對較長，能較好匹配公共資產(chǎn)的壽命。第四，具有合理的、有效率的風(fēng)險分配。第五，社會資本深入?yún)⑴c到項目的運營或維護(hù)中，政府按績效付費。第六，按相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，通過競爭性程序引入社會資本，等等。防范假PPP的核心是政府要積極轉(zhuǎn)變觀念、樹立正確理念，各級政府和其他參與主體應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)、提升實施能力，政府應(yīng)加大信息公開、督導(dǎo)檢查、違規(guī)處罰力度。PPP實施關(guān)鍵是樹立重諾履約的契約精神，落實風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、充分挖掘PPP效率。

劉窮志：假PPP的主要特征為不是公共產(chǎn)品，即消費不存在非排他性和非競爭性；交易雙方不是政府和社會資本；非長期合同關(guān)系；風(fēng)險不分擔(dān)、利益不分享。

王叢虎：簡單地說，出現(xiàn)假PPP項目的根源無外乎利益的問題，任何一方、雙方或多方都有置公共利益于不顧，只盯著個人利益，并采取非法或不合理手段來謀取私利，則必然會出現(xiàn)假PPP項目。為此，各個環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查、公開透明、各方參與監(jiān)督等是確保假PPP項目無處遁形的必要舉措。

朱俊立：PPP項目的優(yōu)勢是效率提高，識別防范假PPP、考核驗收真PPP，就應(yīng)該以此為標(biāo)準(zhǔn)。具體應(yīng)包括以下幾條：把基礎(chǔ)設(shè)施投資的職責(zé)從政府的資產(chǎn)負(fù)債表上除去；引入競爭；采用具有管理實踐和經(jīng)驗的私營投資者；通過引入私營部門的資金和實踐來重組公共部門的服務(wù)；實現(xiàn)比傳統(tǒng)方法提供更高效率的公共服務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門；長期性質(zhì)合同；激勵機(jī)制和根據(jù)績效支付；需求導(dǎo)向的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

主持人：近日，國家發(fā)展改革委、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，PPP項目資產(chǎn)證券化落地邁出關(guān)鍵一步。根據(jù)《通知》要求，中國證監(jiān)會將與國家發(fā)展改革委加強(qiáng)合作，充分依托資本市場，積極推進(jìn)符合條件的PPP項目通過資產(chǎn)證券化方式實現(xiàn)市場化融資。PPP項目資產(chǎn)證券化將會給政府融資帶來哪些影響？未來PPP發(fā)展的格局如何？如何監(jiān)管？請談?wù)勀南敕ńㄗh。

劉窮志：PPP資產(chǎn)證券化主要解決當(dāng)前PPP項目融資難、社會資本退出難兩大難題。PPP項目資產(chǎn)證券化有利于盤活PPP項目存量資產(chǎn)，提高PPP項目資產(chǎn)流動性。PPP資產(chǎn)證券化未來有兩大發(fā)展方向，一是作為融資手段，二是真實出售、風(fēng)險隔離。后者更應(yīng)該是主要發(fā)展方向。

政府應(yīng)盡快完善相關(guān)法規(guī)政策，完善流程，加強(qiáng)信息公開。著力優(yōu)化PPP項目資產(chǎn)證券化審核程序，市場主體建立合規(guī)風(fēng)控體系，中介機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展PPP項目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。交易所、行業(yè)協(xié)會和專業(yè)機(jī)構(gòu)盡快建立配套制度、開啟專門通道和提供專業(yè)服務(wù)。

吉富星：PPP資產(chǎn)證券化有積極意義。資產(chǎn)證券化最直接的作用就是盤活PPP項目存量資產(chǎn)，提高項目資產(chǎn)的流動性，豐富社會資本方退出渠道，縮短退出時間。合理的資產(chǎn)證券化有助于增加PPP項目對社會資本的吸引力，助推更多PPP項目落地，提高資金周轉(zhuǎn)率、資源配置效率。

但是，濫用資產(chǎn)證券化可能會加大交易成本、影響公共服務(wù)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。PPP項目更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提質(zhì)增效，社會資本的運營管理至關(guān)重要。PPP項目的公共屬性使得其經(jīng)營權(quán)無法“自由”轉(zhuǎn)讓，對受讓主體、風(fēng)險責(zé)任等方面依然有一定限制，可能會產(chǎn)生收益權(quán)項目中的真實出售及破產(chǎn)隔離等諸多問題。

事實上，我國已經(jīng)在公用事業(yè)（水、電、氣等）領(lǐng)域開展了多年的資產(chǎn)證券化。但我國PPP項目所處地區(qū)差異大、行業(yè)分布廣泛、運作方式較多、社會資本運營能力差別大，故而，應(yīng)差別化選擇部分行業(yè)、部分優(yōu)質(zhì)項目，做好PPP項目資產(chǎn)證券化的試點、規(guī)范工作。當(dāng)前階段，尤其要強(qiáng)調(diào)項目合同規(guī)范、正常運營、回報穩(wěn)定等要素。PPP項目資產(chǎn)證券化要漸進(jìn)式展開，不可“一窩蜂”盲目上馬，最基本的底線是不得影響公共服務(wù)質(zhì)量和持續(xù)性。

毛暉：PPP項目資產(chǎn)證券化，有利于盤活存量PPP項目資產(chǎn)，增加資金的流動性和安全性，進(jìn)而更有利于吸引更多社會資本參與到公共服務(wù)的提供中來。這也將成為政府融資的一個重要方式。

王叢虎：PPP項目資產(chǎn)證券化是一個很好的舉措，如果實施的效果好，必將對拉動民間社會資本的投資熱潮、緩解PPP項目資金投入企業(yè)回收資金的壓力、重構(gòu)PPP項目的治理結(jié)構(gòu)等有著巨大積極作用。當(dāng)然，應(yīng)該看到這是一個復(fù)雜的問題，必須謹(jǐn)慎行事。

朱俊立：從英美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，私營企業(yè)在獲得PPP項目后，先建立由該私營企業(yè)所有的項目公司，然后通過向股東發(fā)售股票和借貸債務(wù)來對項目的資本成本進(jìn)行融資。我國民間資本充足，民間資本參與PPP項目積極性不高的主要原因是投資和退出兩個方面都存在較大障礙：從投資來看，缺少適合市政設(shè)施、交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和醫(yī)院、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域成本較低的、期限較長的資金；也缺少通過股權(quán)回購、售后回租、資產(chǎn)證券化等多種方式讓民間資本退出的保障機(jī)制。

PPP項目資產(chǎn)證券化有利于政府按照PPP項目的本意，引導(dǎo)民間資本來承擔(dān)PPP項目的融資責(zé)任，而政府不再承擔(dān)項目融資責(zé)任，不再形成新的債務(wù)和財政或有風(fēng)險。對于PPP項目的資產(chǎn)證券化融資監(jiān)管，也就應(yīng)該相應(yīng)遵守PPP項目合同管理的實質(zhì)，政府和社會資本合作者享有同等的民商法權(quán)利和義務(wù)，依照民商法進(jìn)行監(jiān)管。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>