構(gòu)建責(zé)任政府的傳統(tǒng)行政文化制約

李楠

摘 要：建設(shè)責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求。其實(shí)現(xiàn)不僅需要政府行為方式、組織結(jié)構(gòu)的改變，也需要價(jià)值觀念與行政文化的配合。良好的行政文化氛圍是責(zé)任政府的必備要素，是實(shí)現(xiàn)行政正義的重要保障。然而傳統(tǒng)行政文化糟粕對責(zé)任政府的構(gòu)建產(chǎn)生了消極影響，因此適時(shí)調(diào)整傳統(tǒng)行政文化，發(fā)展新的行政文化是責(zé)任政府建設(shè)的必然選擇。

關(guān)鍵詞：責(zé)任政府；傳統(tǒng)行政文化；現(xiàn)代行政文化

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）01-0039-02

習(xí)近平總書記在第十二屆全國人大一次會議上明確要求建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府，充分調(diào)動人民積極性。責(zé)任政府正是各級政府及其成員為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)的信念轉(zhuǎn)化為政府具體行動的過程。構(gòu)建負(fù)責(zé)任的政府既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然趨勢與要求，也是政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)選擇。在構(gòu)建責(zé)任政府的過程中，既需要完善相關(guān)的制度法律法規(guī)，也需要相應(yīng)的行政文化做支撐。行政文化是一種無形的力量，它潛移默化地促進(jìn)或者阻礙著責(zé)任政府建設(shè)，規(guī)范引導(dǎo)著政府成員的行政行為和行政態(tài)度。

一、責(zé)任政府及其對行政文化的要求

建設(shè)責(zé)任政府，需要行政人員具有強(qiáng)烈的責(zé)任意識和主體意識，并把高效合理地提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共管理當(dāng)作自身不可推卸的責(zé)任。然而，在構(gòu)建責(zé)任政府過程中，在部分政府成員中仍然存在許多不負(fù)責(zé)任的行為和現(xiàn)象，使得矛盾和問題層出不窮。這些問題與法律法規(guī)的不健全有很大關(guān)系，但行政文化尤其是傳統(tǒng)行政文化的消極作用也是不可忽視的。恩格斯曾指出：傳統(tǒng)是一種巨大的阻力，是歷史的惰性力[1]。不可否認(rèn)，中國傳統(tǒng)行政文化也具有這種歷史的惰性力，并阻礙了當(dāng)前我國責(zé)任政府的構(gòu)建。

中國傳統(tǒng)行政文化是指歷經(jīng)中國歷史變遷，從商周時(shí)期產(chǎn)生延續(xù)到西方侵略中國的第一次鴉片戰(zhàn)爭，至今仍對行政主體及其行為產(chǎn)生影響的行政文化[2]。源遠(yuǎn)流長的中國傳統(tǒng)文化是現(xiàn)代行政文化的文化根基和文化來源。文化具有社會繼承性。雖然在制度層面，傳統(tǒng)行政文化的影響似乎已經(jīng)消退，但它以更隱蔽的方式潛在地作用于人們的心理和思想層面。具有數(shù)千年封建社會歷史的我國，傳統(tǒng)的行政文化從各個方面影響著當(dāng)代的行政理念和行政改革。正如福山所說，“正規(guī)的法律和強(qiáng)有力的政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)與制度盡管十分重要，但它們自身卻不足以保證現(xiàn)代社會獲得成功，行政管理制度的發(fā)展始終要依賴某種共享的文化價(jià)值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩盵3]。

二、傳統(tǒng)行政文化對構(gòu)建責(zé)任政府的消極影響

（一）官本位觀念根深蒂固

責(zé)任政府的首要之義是政府要對人民負(fù)責(zé)，政府的各項(xiàng)決定及其實(shí)施都要以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)。然而，在封建制度下形成的傳統(tǒng)行政文化，特別是歷史上根深蒂固的官本位思想對責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)形成了巨大的阻力。所謂官本位，是指終其一生把做官作為人生目標(biāo)和價(jià)值追求，在這一觀念主導(dǎo)下社會上普遍以官職大小、官階高低來衡量人們的社會地位和價(jià)值[4]。官本位的主要特征有以下幾點(diǎn)。

第一，官員至上的價(jià)值理念。在封建官僚制下，社會職業(yè)以“士農(nóng)工商”四等級排列，官員相對于其他職業(yè)要高人一等，“萬般皆下品，唯有讀書高”，而讀書就是為了做官，某種程度上反映了對做官的推崇。在封建政治體制中官僚階級的利益和意志處于核心地位，并通過壟斷政治權(quán)力維護(hù)其既得利益。在價(jià)值認(rèn)同方面，傳統(tǒng)社會中的知識分子為了考取功名進(jìn)而高居廟堂不惜頭懸梁、錐刺股，社會大眾也普遍把官位高低作為衡量一個人是否功成名就的標(biāo)準(zhǔn)。官員依靠其相對于平民在知識、財(cái)富、地位方面的優(yōu)勢來統(tǒng)治、壓制百姓。民對官產(chǎn)生敬畏心理，敬其無上權(quán)威，畏其施以暴力；官員官職的大小不僅成為身份地位的主要標(biāo)志，同時(shí)也是獲得其他物質(zhì)財(cái)富的快捷方式。在這一傳統(tǒng)價(jià)值理念的影響下，公務(wù)員這一職業(yè)對社會各階層有著莫大的吸引力，每年的公務(wù)員招考比例就可以印證這一點(diǎn)。

第二，權(quán)力崇拜的思想觀念和唯上是從的官場文化。官員的利益獲得和意志實(shí)現(xiàn)要以運(yùn)用權(quán)力為基礎(chǔ)。行政活動就演變?yōu)楂@得權(quán)力的手段，擁有的權(quán)力越大獲得的利益越多。傳統(tǒng)的封建官僚體系有嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)，就像一座巨型的“金字塔”，從上至下依次是最高統(tǒng)治者和不同級別的官僚和臣民，這種結(jié)構(gòu)造成唯上是從的理念，下級官員絕對服從于上級的意志，并只對上級負(fù)責(zé)。然而，時(shí)至今日這一政治思想痼疾并未銷聲匿跡。雖然憲法規(guī)定公務(wù)員是人民的公仆，強(qiáng)調(diào)政府及其公務(wù)員的權(quán)力是人民所賦予的，但在實(shí)際運(yùn)行中，政府掌握著資源和公共權(quán)力，公務(wù)員的薪資、福利在形式上也來源于政府，這就容易造成一種錯位，使公務(wù)員以為應(yīng)“為上級服務(wù)”，而不是以人民為本位，這種錯誤觀念危害極大，必須予以糾正。

第三，官僚主義、形式主義的工作作風(fēng)。在整個封建官僚系統(tǒng)內(nèi)部，部分官員為了擴(kuò)大自身的政治權(quán)力，利用地緣、血緣、部門等紐帶結(jié)成各種派系，大搞朋黨之間的權(quán)力斗爭，如唐朝的“牛李黨爭”。而在治國理政過程中，官員抱著“不求有功，但求無過”的心理，在傳統(tǒng)行政活動中墨守成規(guī)，不思進(jìn)取，過分拘泥于舊習(xí)，行政效率低，在官僚組織內(nèi)部缺乏創(chuàng)新機(jī)制與改革動力。這種形式主義不利于政府辦事效率的提高，而只有有效率的政府才能切實(shí)履行政府責(zé)任。在兩千多年的封建體制下，人們接受官本位文化的熏陶，對統(tǒng)治者及官員形成了根深蒂固的依賴與崇拜心理。當(dāng)代的行政體制內(nèi)，國家和政府盡管確立了“為人民服務(wù)”的行政價(jià)值觀，但仍然難以擺脫“官本位”思想的桎梏。

（二）人治傳統(tǒng)

依法行政是建設(shè)責(zé)任政府的制度基礎(chǔ)。責(zé)任政府意味著政府及其成員的行政行為要以憲法、法律及行政法規(guī)為依據(jù)，而不是按照領(lǐng)導(dǎo)長官意志行事，政府及其成員也要為其瀆職、失職與違法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。目前我國已經(jīng)建立了比較完備的法律體系，實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是依法行政仍然受到傳統(tǒng)人治觀念的影響與挑戰(zhàn)。人治傳統(tǒng)主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，統(tǒng)治者權(quán)威神化，法律權(quán)威弱化。人治是封建官僚政治的基本特征，強(qiáng)調(diào)掌握國家管理權(quán)的人的意志和個人的權(quán)威性，并把國家治理主體的權(quán)威神化。皇權(quán)得到民眾的認(rèn)同及服從的基礎(chǔ)是“天命所歸，天人合一”，皇帝是神在人間的代言人，行使統(tǒng)治世俗社會的權(quán)力。我國任何一個封建皇帝無不以“天子”自居，并且造出大量神奇怪異之說，神化自己。社會也習(xí)慣于把皇帝放到一個神圣的地位，不可褻瀆。皇權(quán)的神化弱化了法律權(quán)威。一方面，統(tǒng)治者居于至高無上的地位，法律必須服從最高統(tǒng)治者的意志，歷代法典中從來沒有約束皇帝權(quán)力的條款，法自君出，“夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也?！保ā豆茏印と畏ā罚┓梢膊荒芗s束掌握權(quán)力的官員，只能用于管理社會，管理老百姓。即所謂的“刑不上大夫，禮不下庶人”。另一方面，封建社會的法律具有模糊性和隨意性，缺乏穩(wěn)定性，統(tǒng)治者可以根據(jù)自己的需要對法律進(jìn)行取舍、修改。

第二，熟人社會下強(qiáng)調(diào)道德約束。封建社會強(qiáng)調(diào)以德治、禮治為核心的人治模式，對官僚階層強(qiáng)調(diào)的是道德化的行政教育，而非制度化的硬性約束。統(tǒng)治者傾向于用倫理規(guī)范約束社會，德主刑輔的觀念也得到普遍認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)政府官員要特別注意自身的修養(yǎng)。而今天我們依然強(qiáng)調(diào)對政府成員的軟約束——個人品德修養(yǎng)。但是隨著改革開放后市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個人的道德自我約束往往是脆弱的。在面對權(quán)力和利益的誘惑時(shí)，人性自利的一面凸顯出來并占上風(fēng)。在當(dāng)今社會，“熟人好說話，熟人好辦事”已成為多數(shù)民眾的心態(tài)。一旦出現(xiàn)以人情為基礎(chǔ)的行政，就會為某些部門的“權(quán)力尋租”提供空間，易導(dǎo)致地方政府行政不規(guī)范，同時(shí)還會破壞市場經(jīng)濟(jì)下的公平、平等競爭原則。

俗話說，“徒法不足以自行。”法律只有通過嚴(yán)格的使用才能發(fā)揮其效力。當(dāng)前，在政府行政過程中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為依法行政要按嚴(yán)格的程序辦事，手續(xù)煩瑣，是對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的一種約束，不利于工作的開展，甚至存在以權(quán)壓法、目無法紀(jì)等現(xiàn)象，這都是封建社會人治傳統(tǒng)的負(fù)面影響造成的。

（三）傳統(tǒng)政府行政的封閉性和排他性

責(zé)任政府的建設(shè)需要讓政府成為“陽光政府”，形成開放性的行政文化，這種開放性包括對內(nèi)、對外兩個層面。對外開放是要積極與西方先進(jìn)行政文化進(jìn)行交流和競爭，并建立相應(yīng)的更新機(jī)制，為我國的行政管理服務(wù)。對內(nèi)開放是重視政府與社會的關(guān)聯(lián)，實(shí)行政務(wù)公開，并提高行政活動的參與性和公正性。然而傳統(tǒng)的行政體系是封閉排他的，政府活動缺乏公開性，政府與社會、民眾缺乏有效的信息交流與溝通。

在封建社會，由于君主的因循守舊、抱殘守缺，以一種家長式和經(jīng)驗(yàn)性理念對國家進(jìn)行統(tǒng)治，整個行政系統(tǒng)是封閉排他的。這一特點(diǎn)有三方面的表現(xiàn)：其一，官僚階層流動的封閉性。中國傳統(tǒng)社會是以倫理為本位，“政府的行政行為常常為家庭，尤其是為一些顯赫家族所左右，這些家族通常因其是皇帝的臣屬，他們擁有大量的土地以及強(qiáng)大的宗族勢力”[5]。與之相適應(yīng)，古代官員的任命和升遷在很大程度上是依據(jù)門第和背景，而不是其能力與品德。雖然科舉制在官員選拔方面也起到很大作用，但也只是維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治的工具而已。其二，政府系統(tǒng)的封閉保守性。政府系統(tǒng)是一個封閉循環(huán)系統(tǒng)，政府決策很少考慮人民的利益與要求，與社會、民眾的有效溝通不足，缺乏社會成員的積極參與，行政活動缺乏應(yīng)有的透明性和開放性。其三，傳統(tǒng)文化的排他性主要體現(xiàn)在對外來文化的輕視與排斥，如清朝后期的閉關(guān)鎖國政策。在封閉排他的行政文化氛圍下，統(tǒng)治者拒絕對外國先進(jìn)制度、文化進(jìn)行借鑒和吸納，妨礙了行政觀念的轉(zhuǎn)變。

中國幾千年來積淀的傳統(tǒng)文化觀念至今仍具有一種強(qiáng)大的歷史惰性，政治上的神秘化極大地?fù)p害了民主，滋生著腐敗。傳統(tǒng)行政文化的封閉性、排他性制約著政府行政管理模式創(chuàng)新。

三、小結(jié)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，一定時(shí)期的文化傳統(tǒng)也是由經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式?jīng)Q定的。傳統(tǒng)行政文化是與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、君主專制相適應(yīng)的意識形態(tài)，服務(wù)于統(tǒng)治階級的利益。其本質(zhì)已經(jīng)背離我國社會主義社會民主政治發(fā)展的要求。建設(shè)責(zé)任政府需要行政文化的重建和創(chuàng)新，要求政府克服官本位心理，確立權(quán)源于民、用權(quán)為民的以民為本思想，樹立開放的行政觀念和科學(xué)的行政思想，同時(shí)加強(qiáng)行政人員道德建設(shè)，提高公民文化素養(yǎng)，滋養(yǎng)現(xiàn)代行政文化的土壤。

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