政府主導(dǎo)下的學(xué)前教育公益性探析*

■韓妍容 （大慶師范學(xué)院教師教育學(xué)院）

政府主導(dǎo)下的學(xué)前教育公益性探析*

■韓妍容 （大慶師范學(xué)院教師教育學(xué)院）

學(xué)前教育的公益性是通過(guò)國(guó)家和地方政府對(duì)學(xué)前的教育財(cái)產(chǎn)的投入體現(xiàn)出來(lái)，學(xué)前教育的公益性能夠讓大多數(shù)的社會(huì)成員享用。在目前我國(guó)學(xué)前教育公益性還不強(qiáng)，尤其各地政府還沒(méi)有真正地認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育的社會(huì)性和公益性，政府財(cái)政投入不足，法律法規(guī)不夠健全，管理不規(guī)范，教師待遇地位低下、農(nóng)村學(xué)前教育資源匱乏，城鄉(xiāng)教育差別大等，為此政府應(yīng)采取積極有效的解決方法，保證學(xué)前教育的公平公正，大力發(fā)展普惠性幼兒園，發(fā)揮其福利性與公益性特點(diǎn)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

公益性；學(xué)前教育；政府主導(dǎo)

一 學(xué)前教育公益性的重要性

教育的公益性，即教育的公共利益性，是指“教育所提供的產(chǎn)品或服務(wù)只能由人們共同占有和享用。從利益上看，這種利益具有公共性、社會(huì)性、整體性；利益主體是公眾、社會(huì)、國(guó)家、民族、乃至于整個(gè)人類，而不限于社會(huì)成員的某一個(gè)體。”[1]

十七大報(bào)告提出“重視學(xué)前教育”以來(lái)，我國(guó)政府一直加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的重視，不斷地加大財(cái)政投入，制定了一系列的促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的政策，第二個(gè)幼兒園“三年計(jì)劃”也正在有序中進(jìn)行，公辦園的數(shù)量大幅上升，私立幼兒園的管理也逐步走向規(guī)范，教師隊(duì)伍整體素質(zhì)也得到了不同程度的提高，入園難、入園貴等問(wèn)題得到一定程度的緩解。但是隨著教育改革的深入發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的重視和需求，學(xué)前教育的公益性和普惠性成為政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

在我國(guó)《憲法》《幼兒園管理?xiàng)l例》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2010年）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》等法律法規(guī)文件中都早已明確了學(xué)前教育的教育性和公益性。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2010年）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中，更是大力提出要把我國(guó)幼兒園辦成家家都能上得起、人人都能享受到的較高質(zhì)量的公平、公正，普惠性的園所。新近召開(kāi)的十九大，相關(guān)專家又呼吁把學(xué)前教育同其他基礎(chǔ)教育一樣變成義務(wù)教育，合理分配教育資源，尤其重點(diǎn)扶持發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，體現(xiàn)學(xué)前教育的公正和公平，使全國(guó)各地的適齡兒童享受公益、普惠、優(yōu)質(zhì)的教育，充分發(fā)揮學(xué)前教育應(yīng)有的公益性，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和諧，提高全民的素質(zhì)。

人們對(duì)學(xué)前教育公益性的呼吁，很顯然源于日益發(fā)展的學(xué)前教育與廣大人民的教育需求的矛盾，從政府、社會(huì)到家庭對(duì)待學(xué)前教育還存在著諸多問(wèn)題，許多專家認(rèn)為學(xué)前教育還有許多不容忽視的問(wèn)題，尤其政府沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的主導(dǎo)作用，使學(xué)前教育發(fā)展受到一定的阻礙。

二 學(xué)前教育公益性弱化的突出問(wèn)題

（一）公益性弱化的突出問(wèn)題

據(jù)最新統(tǒng)計(jì)我國(guó)2017年入園適齡兒童已達(dá)5954萬(wàn)人，毛入園率已到達(dá)81%，（智研咨詢發(fā)布的《2017-2022年中國(guó)人口老齡化市場(chǎng)研究及發(fā)展趨勢(shì)研究報(bào)告》）我國(guó)的辦園形式多元化，公辦、民辦并舉，但是2015年教育部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：目前中國(guó)公辦幼兒園不足1/3，各地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展很不平衡。公立園雖然有政府的一定支持，各方面管理比較規(guī)范，收費(fèi)比較合理，但是數(shù)量少，入園難，不能滿足當(dāng)?shù)匕傩盏慕逃枨?。私立幼兒園雖然在數(shù)量上占據(jù)半壁江山以上，但是缺少政府的管理和扶持，辦園質(zhì)量良莠不齊，收費(fèi)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)幼兒園收費(fèi)較高，甚至出現(xiàn)一年的收費(fèi)高達(dá)十多萬(wàn)，比大學(xué)生一年的的費(fèi)用還高，出現(xiàn)百姓入園貴的現(xiàn)象，家長(zhǎng)的壓力越來(lái)越大。在我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是適齡幼兒比較密集的地方，但是公立幼兒園（鄉(xiāng)中心幼兒園）只有一所，無(wú)論從資源到教學(xué)質(zhì)量都與城市幼兒園有不少的差距，私立幼兒園辦園門(mén)檻低，小學(xué)化傾向非常嚴(yán)重，辦園很不規(guī)范，許多適齡的兒童接受不到專業(yè)教育，留守兒童的問(wèn)題更加嚴(yán)峻。學(xué)前教育投入不足和投入失衡的問(wèn)題突出，成為導(dǎo)致幼兒園高收費(fèi)和家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)過(guò)重的根源，并且加劇了學(xué)前教育的不公平。[2]

（二）公益性弱化的成因分析

1 政府對(duì)學(xué)前教育缺乏正確認(rèn)識(shí)

目前我國(guó)的學(xué)期教育仍是各級(jí)各類教育中的短板，政府雖然對(duì)學(xué)前教育有了一些新認(rèn)識(shí)，但對(duì)它的重視還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒(méi)有清楚認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育是終生學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是我國(guó)基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)。辦好學(xué)前教育關(guān)系著億萬(wàn)幼兒的身心健康、關(guān)乎著億萬(wàn)家庭的切身利益，更關(guān)乎著國(guó)家的未來(lái)。由于政府缺少對(duì)學(xué)前教育的關(guān)注，一些地方政府管理機(jī)構(gòu)和人員配置不健全，對(duì)學(xué)前教育不能提供有效的政策，缺乏資助和扶持，更沒(méi)有對(duì)各級(jí)各類幼兒園進(jìn)行規(guī)范管理、引導(dǎo)，導(dǎo)致許多地方幼兒園出現(xiàn)無(wú)政府狀態(tài)。

2 政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入嚴(yán)重不足

許多專家認(rèn)為“入園難”“入園貴”的主要問(wèn)題在于政府沒(méi)有很好發(fā)揮主導(dǎo)作用，財(cái)政投入明顯不足，近十多年來(lái)我國(guó)學(xué)前教育投入平均僅占GDP的0.06%，尤其是學(xué)前教育投入占教育總投入的比例非常小，多年來(lái)一直處于1.2%～1.4%左右[3]，這也嚴(yán)重制約了學(xué)前教育的發(fā)展，導(dǎo)致教育資源匱乏，教師隊(duì)伍極其不穩(wěn)定，辦園質(zhì)量低下，社會(huì)反響較大。尤其是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后，基本的教育教學(xué)設(shè)備和設(shè)施都難以得到保障。

3 公共服務(wù)體系尚未建立，農(nóng)村教育資源匱乏

我國(guó)農(nóng)村人口多，農(nóng)村學(xué)前教育一直是我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是薄弱環(huán)節(jié)。隨著農(nóng)村人口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)適齡入園兒童人數(shù)大幅上升，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中，幼兒園建設(shè)并沒(méi)有列入到規(guī)劃當(dāng)中，政府資金投入嚴(yán)重不足，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有一所公辦幼兒園，私立幼兒園數(shù)量也有限，師資隊(duì)伍整體水平偏低，辦園條件和保教質(zhì)量差，小學(xué)化現(xiàn)象極其嚴(yán)重，適齡幼兒入園率低。嚴(yán)重影響著我國(guó)幼兒入園普及率，制約著我國(guó)整體辦園水平，也阻礙了國(guó)民整體素質(zhì)的提高。

4 政府缺乏各部門(mén)協(xié)調(diào)合作

辦教育是全社會(huì)的事情，教育的普惠性、公益性也體現(xiàn)在全社會(huì)多部門(mén)的參與。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中也明確規(guī)定了各個(gè)部門(mén)的責(zé)任，要求完善工作機(jī)制，各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各司其職，形成推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的合力。但是在實(shí)行的過(guò)程中由于缺乏完善的制度，又因?yàn)楸局罢l(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)管理的原則”，各個(gè)部門(mén)之間缺少配合溝通，甚至相互推諉，許多工作并沒(méi)有得到有效的落實(shí)，很多事情無(wú)法可依，最后導(dǎo)致一些工作無(wú)法順利開(kāi)展，在一定程度上阻礙了學(xué)前教育的發(fā)展。

三 保障學(xué)前教育公益性的政策建議

為進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家的“重視學(xué)前教育”“發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”，各地政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，進(jìn)一步建立和完善相關(guān)的制度來(lái)支持和管理學(xué)前教育，維護(hù)、保障學(xué)前教育的公益性。

（一）加大資金投入，推進(jìn)普惠性幼兒園建設(shè)

近幾年，我國(guó)政府加大了對(duì)學(xué)前教育的資金投入，尤其是公立幼兒園得到的扶持最多，辦園條件和辦園質(zhì)量都得到不同程度的提高。但是由于我國(guó)民辦幼兒園數(shù)量占據(jù)相當(dāng)大的比例，要想辦成公益性的普惠幼兒園，讓所有的適齡幼兒都享受到公平公正的教育，政府投入的資金除了用于公辦幼兒園建設(shè)之外，還應(yīng)加大用于專項(xiàng)扶持和資助集體、國(guó)有企事業(yè)、街道、民辦幼兒園的資金，大力傾斜鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、中西部偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)幼兒園和困難家庭，關(guān)注留守兒童，使全國(guó)各地幼兒都能上得起幼兒園，受到良好的專業(yè)教育，充分體現(xiàn)幼兒園的教育性、公平性和公益性。

（二）加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，提高教師待遇

高質(zhì)量的教育除了具有必備的教學(xué)設(shè)施設(shè)備之外，更重要的是要有一支數(shù)量充足、符合教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、熱愛(ài)教育事業(yè)的教師專業(yè)隊(duì)伍。為此要配足教師編制，尤其是農(nóng)村幼兒教師，使他們有合法合規(guī)的教師身份。同時(shí)提高教師地位和待遇，穩(wěn)定教師隊(duì)伍，完善教師培訓(xùn)體系，全面實(shí)施教師資格制度，使教師任用走上規(guī)范化的軌道，依法管理教師隊(duì)伍，使教師隊(duì)伍素質(zhì)形成良性循環(huán)。在引進(jìn)對(duì)象、方式、手段等方面都要做出合理的安排，推出招聘、培訓(xùn)、上崗、績(jī)效考評(píng)等一系列規(guī)范操作措施。真正形成一支愛(ài)崗敬業(yè)、樂(lè)于奉獻(xiàn)、師德高尚的幼兒教師隊(duì)伍。

（三）設(shè)立分區(qū)域、系統(tǒng)化的管理機(jī)制

目前由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育發(fā)展?fàn)顩r落后于城鎮(zhèn)，政府要本著城鄉(xiāng)幼兒園一體化、一盤(pán)棋的全局管理思想，從宏觀與微觀上要建立分區(qū)域管理，農(nóng)村與城鎮(zhèn)幼兒園建立不同的管理體制，區(qū)別對(duì)待。同時(shí)還要加強(qiáng)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園之間的橫向聯(lián)系，以強(qiáng)帶弱，資源互享。城市幼兒園可與農(nóng)村幼兒園結(jié)成幫扶對(duì)子，城里一線幼兒教師可到農(nóng)村送教下鄉(xiāng)，幫助農(nóng)村幼兒教師的教學(xué)教研，農(nóng)村幼兒園教師也可到城市優(yōu)秀幼兒園進(jìn)修學(xué)習(xí)，引進(jìn)先進(jìn)的、專業(yè)的教學(xué)理念和模式，縮短城鄉(xiāng)差別，使教育資源盡量做到公平公正。

要保證每個(gè)地區(qū)的學(xué)前教育管理體制的順利開(kāi)展，政府就要不斷的改變管理方式，在以往各自為政的管理方式中不斷改善，建立起相應(yīng)的協(xié)調(diào)與管理機(jī)制，在對(duì)地區(qū)的劃分中要充分體現(xiàn)每個(gè)地區(qū)的學(xué)前教育的公共服務(wù)地位，持續(xù)不斷的發(fā)揮政府各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)性，消除各自為政的管理方法，在基層上有效的建立相關(guān)的學(xué)前教育議事機(jī)構(gòu)，專門(mén)對(duì)管理的過(guò)程中所發(fā)生的矛盾負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，確保工作的順利開(kāi)展，同時(shí)也可以加快部門(mén)之間的信息溝通和共享，提高信息的利用率[4]。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外多項(xiàng)研究已經(jīng)證實(shí)，學(xué)前教育投入是社會(huì)回報(bào)率最高的一種財(cái)政投入。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、芝加哥大學(xué)的J.Hechman教授在《促進(jìn)人力資本的政策》中指出“在其他條件相同的情況下，幼兒時(shí)期對(duì)一個(gè)人投資1美元，將比在幼兒期之后投入同樣的金額收益更大。將人力資本的投入直接指向幼兒是對(duì)社會(huì)公共資金更有效的利用”[5]。總之，學(xué)前教育的公益性是我國(guó)學(xué)前教育的主要功能，這直接關(guān)系到我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展、幼兒的成長(zhǎng)，作為政府應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，合理公平分配資源、規(guī)范幼兒園管理、提升教師隊(duì)伍專業(yè)水平，使所有適齡兒童真正受到普惠性的教育。

[1]邢永富.教育公益性原則略論[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（2）：50．

[2][3]張憲冰.論學(xué)前教育的公益性與政府責(zé)任[J].東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2002（5）：189-190．

[4]蔡連玉，鄒瑩，張建琴.我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展中的問(wèn)題與對(duì)策研究[J].南昌工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（11）：105-106.

[5]中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組.中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：教育科學(xué)出版社，2010：238.

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1008-2549(2017)06-0004-02

黑龍江省社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“在區(qū)域幼兒教師學(xué)習(xí)共同體中高校教師助學(xué)機(jī)制的行動(dòng)研究”（14E024）階段性成果。