上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的政策分析

張微++孟芯緯++朱平

[摘要]文章通過分析上海市和重慶市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的相關(guān)政策，認(rèn)為在當(dāng)前稅收以及財(cái)政體制下，房產(chǎn)稅改革對(duì)地方財(cái)政收入，房地產(chǎn)市場(chǎng)以及收入分配均造成不同程度的影響。以當(dāng)前滬渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)為例，對(duì)上述觀點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證分析，并在對(duì)比滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)推廣價(jià)值的基礎(chǔ)上，從全局出發(fā)，提出進(jìn)一步完善房產(chǎn)稅改革的政策建議。

[關(guān)鍵詞]房產(chǎn)稅；稅制改革；滬渝試點(diǎn)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201643154

1引言

2003年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，將房地產(chǎn)行業(yè)作為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一。隨后，房地產(chǎn)市場(chǎng)在多重制度邏輯的驅(qū)動(dòng)下迅猛發(fā)展，商品房銷售額、住宅商品房銷售額持續(xù)走高。在拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也滋生出投機(jī)性行為。2010年5月，國(guó)務(wù)院同意并轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，《意見》中明確提出“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。2011年1月27日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，同意在部分城市進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，具體征收辦法由征收地人民政府根據(jù)實(shí)際情況自行裁決。理清房產(chǎn)稅改革政策執(zhí)行過程中存在的弊端，分析滬渝地區(qū)改革現(xiàn)狀，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅進(jìn)一步深化改革具有指導(dǎo)作用。

2政策評(píng)估

21房產(chǎn)稅改革政策內(nèi)容分析

通過上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試行條件的分析發(fā)現(xiàn)，兩市的政策的側(cè)重點(diǎn)各有不同，且均存在一定的弊端。首先，從征稅對(duì)象上看，上海沒有將存量房納入稅收范圍，只對(duì)增量房進(jìn)行征稅，這顯然會(huì)增加新購(gòu)房者的負(fù)擔(dān)，造成不公平稅負(fù)。并且對(duì)于首套房不征稅的做法，會(huì)將大多數(shù)無房族引入購(gòu)買大房子的怪圈。重慶雖對(duì)存量房有所涉及，但其主要針對(duì)高端住房但忽略一個(gè)問題，擁有高檔住房的人群多數(shù)為有錢人，換句話說這類人在稅收上屬于弱感人群。因此重慶房產(chǎn)稅試用條例對(duì)于大部分民眾而言并不具備實(shí)際效力。其次，我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅的稅率偏低，上海06%的稅率對(duì)于投機(jī)者來說并非難以接受。重慶稅率雖略高于上海，但高端住房的消費(fèi)人群畢竟在少數(shù)，征稅面較小，對(duì)于本地居民而言相當(dāng)于沒有任何限定?？傊蜏?、渝兩地政策內(nèi)容看來，房產(chǎn)稅的實(shí)施并不能起到打壓房?jī)r(jià)的作用，造成房?jī)r(jià)上漲之一的投機(jī)動(dòng)機(jī)依然存在。

22房產(chǎn)稅改革政策效果分析

221房產(chǎn)稅改革對(duì)地方財(cái)政收入的影響

稅收是地方財(cái)政收入的重要組成部分，房產(chǎn)稅作為稅收的一種，對(duì)于完善稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能具有積極作用。但房產(chǎn)稅能否成為地方財(cái)政的主要收入來源，有效緩解地方財(cái)政赤字等問題，主要取決于其規(guī)模。目前尚行房產(chǎn)稅政策中并非對(duì)所有房產(chǎn)實(shí)施征稅，即使是主張對(duì)個(gè)人自用住房征收房產(chǎn)稅的研究者，也認(rèn)為應(yīng)該存在一定的免征范圍，如此一來房產(chǎn)稅所能提供的收入規(guī)模大大縮小。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)表明2014年地方財(cái)政一般預(yù)算收入為7587658億元，其中稅收收入為5913991億元，占地方一般預(yù)算收入的7794%，其中房產(chǎn)稅占稅收收入的313%。由此發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)房產(chǎn)稅尚未能在地方稅收收入中占有主體地位。根據(jù)重慶市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，房產(chǎn)稅收入由2011年的2089億元上升至2014年的4037億元，雖然翻了一番，但2014年稅收總額為128170億元，房產(chǎn)稅這項(xiàng)收入對(duì)于地方財(cái)政收入而言仍是九牛一毛，毫無成為主體稅種的優(yōu)勢(shì)。

222房產(chǎn)稅改革對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

我國(guó)房?jī)r(jià)初有漲勢(shì)于1998年房改之后，瘋狂上漲則在2004年所有經(jīng)營(yíng)性用地全部實(shí)行“招、拍、掛”制度之后。2004年國(guó)土資源部頒布第71令《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法檢查工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》中規(guī)定所有違反該通知的土地使用權(quán)交易將被視為無效，國(guó)土資源有權(quán)無償收回。土地出讓金制度本意是使土地使用權(quán)更加規(guī)范，但至此以后我國(guó)房?jī)r(jià)開始了接連不斷的大幅上漲。除2008年金融危機(jī)房?jī)r(jià)稍有下降外，商品房的銷售均值從2003年的2359元/m2增長(zhǎng)到2010年的5032元/m2，房?jī)r(jià)上漲100%。國(guó)際上一貫用“房?jī)r(jià)收入比”衡量居民的住房負(fù)擔(dān)，其合理區(qū)間為4～6。[2]在2014年上海易居研究院發(fā)布的《全國(guó)35個(gè)大中城市房?jī)r(jià)收入比排行榜》的報(bào)告中有31個(gè)城市房?jī)r(jià)收入比高于6，深圳、北京、上海等城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際上認(rèn)為的合理水平。

有關(guān)學(xué)者認(rèn)為房產(chǎn)稅改革后，一方面，土地出讓金收入會(huì)歸并到房產(chǎn)稅中逐年實(shí)現(xiàn)，在一定程度上降低成本。另一方面，在現(xiàn)有住房政策下，房產(chǎn)稅的征收直接導(dǎo)致購(gòu)房成本增加，從而降低住房市場(chǎng)的需求。但筆者通過數(shù)據(jù)分析得出目前房?jī)r(jià)仍然維持上漲的勢(shì)頭，如下圖所示。圖中縱坐標(biāo)表示新建住宅銷售價(jià)格指數(shù)（上月=100）。

通過下圖可以看出自2011年在上海，重慶進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施之后，兩地房?jī)r(jià)在2011年至2012年8月期間曾出現(xiàn)過短期回落，房?jī)r(jià)比較平穩(wěn)，但隨后又恢復(fù)上漲的態(tài)勢(shì)。短期內(nèi)房?jī)r(jià)的回落主要在于部分購(gòu)房者的觀望心態(tài)，隨時(shí)間的推移這一心態(tài)逐漸消失，再加上上海、重慶房產(chǎn)稅的實(shí)施細(xì)則分別存在不同的漏洞，房產(chǎn)稅難以對(duì)房?jī)r(jià)造成巨大影響。事實(shí)上自2011年以來，國(guó)務(wù)院頒布多項(xiàng)政令調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，很難確定房?jī)r(jià)下降是否是房產(chǎn)稅直接引起。房地產(chǎn)的投資性主要來源于消費(fèi)者對(duì)預(yù)期房?jī)r(jià)的上漲，而房?jī)r(jià)快速上漲進(jìn)一步證實(shí)消費(fèi)者對(duì)房?jī)r(jià)的上漲預(yù)期，如此反復(fù)投資性需求難以消除。因此，若想將房產(chǎn)稅改革更進(jìn)一步推廣許多細(xì)節(jié)仍需要進(jìn)一步完善。

223房產(chǎn)稅改革對(duì)收入分配的影響

房產(chǎn)稅改革除了影響稅收以及房?jī)r(jià)之外對(duì)收入分配也存在一定的影響。首先，在房產(chǎn)稅征收過程中有效利用二次分配，使財(cái)產(chǎn)分配更加合理。重慶對(duì)個(gè)人自用住房征收的房產(chǎn)稅明確規(guī)定將用于保障性住房建設(shè)，這是對(duì)房產(chǎn)稅中“取之于民用之于民”的一個(gè)積極回應(yīng)，從而達(dá)到調(diào)節(jié)分配格局的目的。但兩地都只對(duì)超過一定面積套數(shù)的住房征收，房產(chǎn)稅很難在地方稅收中扮演重要角色。其次，滬、渝兩地都以單價(jià)作為設(shè)定適用稅率的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不利于稅收公平，兩地政策都沒能體現(xiàn)支付能力原則。[1]最后，是收入分配的效率問題。稅收的效率原則既包含中性原則又包含節(jié)約性原則。房產(chǎn)稅的征收必然會(huì)增加購(gòu)房者的負(fù)擔(dān)，改變一部分人的購(gòu)房心態(tài)，進(jìn)而影響作為替代品的租房市場(chǎng)的價(jià)格，形成稅收的替代效應(yīng)，最終導(dǎo)致稅收的超額負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生，影響資源配置。

2011年至今上海重慶兩市住房?jī)r(jià)格指數(shù)走勢(shì)圖

資料來源：本文的圖表數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

3房產(chǎn)稅改革的相關(guān)建議

由于土地的稀缺性和供給量的有限性，隨著房屋的內(nèi)在品質(zhì)和外在環(huán)境不斷完善，房?jī)r(jià)上漲是一個(gè)必然的結(jié)果。[2]結(jié)合我國(guó)客觀財(cái)政體制實(shí)踐，滬渝房產(chǎn)稅細(xì)則目前都存在一定弊端，需要進(jìn)一步完善。

首先，完善房產(chǎn)稅的運(yùn)行模式。將房產(chǎn)稅稅費(fèi)中的部分項(xiàng)目進(jìn)行合并或者是重組，使房產(chǎn)稅更加合理，可以適當(dāng)?shù)卦谠械姆慨a(chǎn)稅的征收環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為保有環(huán)節(jié)，以優(yōu)化房產(chǎn)稅的征收。例如將房產(chǎn)稅與土地出讓金及其他稅種合并，這并非設(shè)立新稅種，而是通過優(yōu)化降低開發(fā)商的營(yíng)運(yùn)成本，減輕他們的稅負(fù)，最終抑制房?jī)r(jià)的過快上漲。此外，增加對(duì)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征收，可以緩解我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅“重流通、輕保有”的現(xiàn)狀。

其次，擴(kuò)大征收對(duì)象范圍?；谝陨戏治龇慨a(chǎn)稅的征收并不能改善地方財(cái)政赤字問題，究其原因主要在于我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅試行條例中的征稅對(duì)象較為狹隘，而由于免稅政策涵蓋范圍過廣，導(dǎo)致可征收的范圍過窄。考慮到房產(chǎn)稅具有調(diào)節(jié)二次分配的作用，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序具有能動(dòng)作用，所以許多專家基于大局考慮，建議應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍。按照“寬稅基、低稅率”的原則，應(yīng)當(dāng)將房產(chǎn)稅的征收范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，其中可以將個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性住房包括農(nóng)村地區(qū)的空置房屋納入進(jìn)來。然而，基于當(dāng)前我國(guó)國(guó)情，農(nóng)村居民具有駐地分散，價(jià)值低廉等特點(diǎn)，因此除對(duì)公共慈善以及宗教免征房產(chǎn)稅外，可暫免農(nóng)村地區(qū)房產(chǎn)稅，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，再進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍。

再次，目前我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅的稅率偏低，上海、重慶兩市稅率也低于國(guó)際平均水平。相較于其他發(fā)達(dá)國(guó)家或者地區(qū)，我國(guó)房產(chǎn)稅的稅率過于單一，且沒有根據(jù)房產(chǎn)的價(jià)格或者是用途予以區(qū)別。與此同時(shí)，還必須要充分考慮到房產(chǎn)稅在征收過程中可能出現(xiàn)的問題，例如，如何協(xié)調(diào)好稅收收入與公共支出這一涉及稅的征收與使用的雙重問題?？v觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，他們?cè)谡魇辗康禺a(chǎn)稅的過程中，往往都會(huì)設(shè)定一些限制，而我國(guó)是否要予以借鑒，以及如何借鑒，這是值得三思的。

最后，建立成熟的市場(chǎng)評(píng)估制度。在房產(chǎn)稅的征收過程中，經(jīng)過大量的實(shí)踐證明，不同的評(píng)估方法以及不同的主體進(jìn)行評(píng)估，都可能會(huì)導(dǎo)致房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)格千差萬別，在征收過程中不能就如何評(píng)估達(dá)成一致。依據(jù)評(píng)估對(duì)象的數(shù)量的不同，對(duì)于房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的方式以及方法也可以分為以下兩種，即單宗財(cái)產(chǎn)評(píng)估體系以及批量評(píng)估體系[3]。所謂單宗財(cái)產(chǎn)評(píng)估指的是，評(píng)估過程中，僅對(duì)單一的一套房產(chǎn)進(jìn)行估值，而根據(jù)其估算的方式與方法不同，可將其具體劃分為收益法、市場(chǎng)比較法以及重置成本法。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭宏寶房產(chǎn)稅改革目標(biāo)三種主流觀點(diǎn)的評(píng)述——以滬渝試點(diǎn)為例[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2011（8）：53-61

[2]王蘇上海重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的政策分析[J].企業(yè)技術(shù)開發(fā)：下半月，2015（2）：127-128