食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理問(wèn)題分析與對(duì)策研究

唐玲娟

（杭州市蕭山區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所、杭州市蕭山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局）

黨的十八大以后，我國(guó)食品安全規(guī)制體制的大部制改革正式開(kāi)始。原衛(wèi)生部有關(guān)食品安全規(guī)制的部分職能劃給國(guó)家食藥總局。同時(shí)，食藥總局進(jìn)一步整合了原國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局等在食品安全規(guī)制領(lǐng)域方面的職能。2015年10月，新修訂的《食品安全法》確定了食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理職能。《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》進(jìn)一步規(guī)范了食品經(jīng)營(yíng)許可工作，合并原食品流通許可證和餐飲服務(wù)許可證，并將原保健食品的銷售許可合并到食品經(jīng)營(yíng)許可中。

自2015年10月起，食品經(jīng)營(yíng)許可工作在全國(guó)陸續(xù)開(kāi)展以來(lái)，各縣（市、區(qū)）市場(chǎng)監(jiān)督管理部門先后形成并收集保管了大量食品經(jīng)營(yíng)許可新開(kāi)辦、延續(xù)、變更、換證、注銷等的原始檔案，其獨(dú)有的檔案資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)及食品安全監(jiān)督執(zhí)法中有著不可替代的參考和憑證作用。

一、食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家食藥總局的統(tǒng)一部署，全國(guó)各縣（市、區(qū)）從2015年年底開(kāi)始，陸續(xù)啟動(dòng)了食品經(jīng)營(yíng)許可工作。截至2016年底，各地均辦理了大量食品經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。但是食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理工作進(jìn)展相對(duì)滯后。以杭州市為例，截至2016年年底，13個(gè)縣（市、區(qū)）中，食品經(jīng)營(yíng)許可檔案由局級(jí)檔案室集中統(tǒng)一管理的只有5家，專門建立食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理制度的只有1家。有相當(dāng)部分的食品經(jīng)營(yíng)許可檔案暫存在許可部門或者基層市場(chǎng)監(jiān)督管理所，尚未整理歸檔，食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理亟待加強(qiáng)。具體表現(xiàn)為：

（一）檔案管理制度不全

國(guó)家食藥總局《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第四十三條規(guī)定，縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理制度，將辦理食品經(jīng)營(yíng)許可的有關(guān)材料、發(fā)證情況及時(shí)歸檔。目前負(fù)責(zé)食品經(jīng)營(yíng)許可工作的主要為縣（市、區(qū)）級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門。在缺乏上級(jí)部門指導(dǎo)意見(jiàn)的情況下，基層部門各自制定食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理制度存在一定難度，且容易出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一等情況，不利于后期的數(shù)據(jù)互通整合。

（二）檔案管理任務(wù)重

以杭州市蕭山區(qū)為例，根據(jù)浙江省統(tǒng)一部署，蕭山區(qū)自2016年2月起全面啟動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)許可工作。至2016年年底，共受理食品經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)7669件，而每份食品經(jīng)營(yíng)許可案卷平均有20頁(yè)。如果要全部按規(guī)范開(kāi)展歸檔整理工作，目前基層有限的人員無(wú)法滿足如此大的工作量。

（三）存量檔案分散

食品經(jīng)營(yíng)許可證是由原食品流通許可證和餐飲服務(wù)許可證二證合一而來(lái)。國(guó)家食藥總明確規(guī)定：原食品流通、餐飲服務(wù)許可證在有效期內(nèi)的，許可證繼續(xù)有效，不需換發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證。而原食品流通和餐飲服務(wù)許可證一般有效期為3年，這就意味著在食品經(jīng)營(yíng)許可工作啟動(dòng)后3年內(nèi)，食品經(jīng)營(yíng)、食品流通和餐飲服務(wù)三證并存的情況。大部制改革前，食品流通和餐飲服務(wù)許可和監(jiān)管職責(zé)分別由工商和食藥部門承擔(dān)。餐飲服務(wù)許可職能又是由衛(wèi)生行政部門劃轉(zhuǎn)給食藥部門。由于涉及部門多，再加上各部門對(duì)許可檔案管理工作的重視程度和工作要求不一，存量檔案收集難度大。

（四）有效利用不夠

食品經(jīng)營(yíng)許可作為規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、確保食品安全的第一道門檻，在許可過(guò)程中產(chǎn)生了大量有價(jià)值的檔案資料。特別是食品經(jīng)營(yíng)者主體資格、設(shè)施設(shè)備、布局流程、食品安全管理制度等，是后期監(jiān)管的重要依據(jù)。由于前期建檔工作進(jìn)展不一，數(shù)字化程度不高，目前豐富的食品經(jīng)營(yíng)許可檔案資源沒(méi)有得到有效利用。

二、加強(qiáng)食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理對(duì)策

（一）規(guī)范許可行為，健全歸檔制度

首先要規(guī)范食品經(jīng)營(yíng)許可行為，及時(shí)、準(zhǔn)確公示許可事項(xiàng)，完善辦事指南、一次性告知制度。規(guī)范許可文書(shū)制作，提升工作人員案卷制作能力。尤其要嚴(yán)格規(guī)范申請(qǐng)材料受理、現(xiàn)場(chǎng)核查文書(shū)制作、審核審批等環(huán)節(jié)，為下一步的許可檔案管理工作打好基礎(chǔ)。其次是健全歸檔制度。根據(jù)國(guó)家食藥局《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》要求，蕭山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局（區(qū)食藥局）于2016年12月制定了《杭州市蕭山區(qū)食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理辦法（試行）》和《食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理操作手冊(cè)》，為食品經(jīng)營(yíng)許可檔案的規(guī)范化管理打下了制度基礎(chǔ)。但是相對(duì)于更大范圍的數(shù)據(jù)整合和利用，基層檔案制度建設(shè)存在一定局限性，建議省、市業(yè)務(wù)部門盡快制定食品經(jīng)營(yíng)許可檔案規(guī)范管理方面的指導(dǎo)性意見(jiàn)，在宏觀層面加以統(tǒng)一、規(guī)范。

（二）完善檔案事務(wù)外包機(jī)制

食品經(jīng)營(yíng)許可檔案現(xiàn)有的存量及增量巨大，僅靠基層食藥部門有限的檔案工作人員難以開(kāi)展。建檔單位可以嘗試通過(guò)服務(wù)外包的方式，彌補(bǔ)人力資源短缺及專業(yè)化程序不高造成的檔案管理工作不足。在引入檔案管理事務(wù)外包的過(guò)程中，應(yīng)挑選有資質(zhì)的檔案事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，簽訂保密協(xié)議，落實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)的措施，防止檔案安全保密等方面的問(wèn)題發(fā)生。

（三）探索有效的歸檔方法

建議按照“先理增量、后清存量”的方式，分步建檔，逐步完善。對(duì)啟動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)許可工作后產(chǎn)生的文件材料，先行建檔整理、數(shù)字化掃描、檔案系條目著錄及掃描件上傳、入庫(kù)歸檔。再對(duì)原食品流通許可檔案、餐飲服務(wù)許可檔案進(jìn)行建檔整理。最后通過(guò)倒查存量檔案，實(shí)現(xiàn)許可檔案“一戶一檔”規(guī)范建立，為后期食品安全信息整合打下基礎(chǔ)。為有序推進(jìn)歸檔工作，也可以根據(jù)主體性質(zhì)、企業(yè)規(guī)模等要素，分步、分批開(kāi)展歸檔工作。如蕭山區(qū)目前的做法是先對(duì)企、事業(yè)單位食品經(jīng)營(yíng)許可文件材料進(jìn)行整理歸檔，再對(duì)個(gè)體工商戶食品經(jīng)營(yíng)許可文件材料進(jìn)行整理歸檔。

（四）努力打造“智慧檔案”

“大數(shù)據(jù)”背景下，提高許可檔案的利用率首先要推進(jìn)其數(shù)字化水平。建檔單位在關(guān)注存量檔案數(shù)字化工作的同時(shí)，應(yīng)該把更多的精力放在增量檔案數(shù)字信息采集上。尤其是行政許可網(wǎng)上申報(bào)、“最多跑一次”等便民利用措施的先后落地，大量文件材料在申請(qǐng)時(shí)就由申請(qǐng)人以電子文件形式實(shí)現(xiàn)了上傳。食品經(jīng)營(yíng)許可電子檔案可以通過(guò)審批系統(tǒng)實(shí)時(shí)獲取，實(shí)現(xiàn)電子化歸檔。在食品經(jīng)營(yíng)許可檔案數(shù)字化進(jìn)程中，首先，可以通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)登記檔案、企業(yè)信用信息、智慧監(jiān)管等平臺(tái)的無(wú)縫對(duì)接，此外，進(jìn)一步加強(qiáng)與其他部門檔案資源共享利用率，發(fā)揮“智慧檔案”的真正作用。

［1］ 陳雋.衛(wèi)生行政許可案卷制作及歸檔的規(guī)范化管理［J］.中國(guó)衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)，2014（25）：26—27.

［2］ 余建華.檔案外包整理中應(yīng)注意的問(wèn)題及對(duì)策分析［J］.城建檔案，2016（9）：100—101.

［3］ 黃惠敏.衛(wèi)生監(jiān)督檔案推行“一戶一檔”淺析［J］.浙江檔案，2010（9）：43.