“去行政化”背景下高校內(nèi)部二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化研究

張春妹

關(guān)于高?！叭バ姓边@一問題可謂由來已久，但目前人們對其討論的熱度并沒有因此而減弱，可見該問題要想被徹底解決仍具有一定的難度。高校作為一種學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，主要職能是教學(xué)、科研為社會服務(wù)，為充分發(fā)揮其主要職能，應(yīng)賦予其學(xué)術(shù)主體足夠的權(quán)力，而至今在我國高校中卻沒有實現(xiàn)這種應(yīng)然狀態(tài)。因此，對高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，仍是當(dāng)今高校治理與發(fā)展的重要任務(wù)和挑戰(zhàn)。對于高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)，學(xué)術(shù)界有多種說法，主要包括二元權(quán)力結(jié)構(gòu)說、三元權(quán)力結(jié)構(gòu)說以及多元權(quán)利結(jié)構(gòu)說等。由于本文是以目前我國高校行政化傾向十分嚴(yán)重這一問題為邏輯起點而展開，所以主要探討和分析高校內(nèi)部由學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力構(gòu)成的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，以期闡明二者的關(guān)系及其對我國高校學(xué)術(shù)發(fā)展的影響。

一、相關(guān)概念的界定

（一）學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的內(nèi)涵

研究高校權(quán)力結(jié)構(gòu)，首先要理解權(quán)力的概念。從古至今，各國學(xué)者對權(quán)力概念的界定不一而足，但其核心卻是相似的。一般而言，權(quán)力是指一定社會主體憑借其對某種社會資源的控制從而具有的使其他社會主體服從其意志的一種支配力量。[1]通過其概念可以得知，權(quán)力具有強(qiáng)制性和非平等性，權(quán)力的主體和客體處于強(qiáng)制和服從的不對稱地位。因此，對于學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，顧名思義，就是對權(quán)力進(jìn)行了限定，同時為權(quán)力指明了方向，并且為它劃定了范疇。隨著研究者的不斷探索，基于不同的理解和研究視角，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的概念也是層出不窮，且各自沒有達(dá)成統(tǒng)一。針對高校內(nèi)部，概括而言，學(xué)術(shù)權(quán)力可以理解為：高校中的學(xué)術(shù)人員或組織對學(xué)校中的學(xué)術(shù)事務(wù)所具有的影響力、權(quán)威力、控制力。學(xué)術(shù)權(quán)力的實現(xiàn)更多的并不是依靠強(qiáng)制力，而是其主體因為在某一學(xué)科的權(quán)威而對客體產(chǎn)生的影響力。行政權(quán)力可以理解為：高校內(nèi)部行政管理人員或組織在高校管理系統(tǒng)中，對學(xué)校的行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理和服務(wù)的權(quán)力。行政權(quán)力較之學(xué)術(shù)權(quán)力更具有強(qiáng)制性、制度性和等級性，但是在高校權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的過程中，行政權(quán)力應(yīng)該向組織型和服務(wù)型轉(zhuǎn)變。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是高校中最主要的兩種權(quán)力，在我國高校中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的模糊和錯位，是出現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)異化的重要原因。因此很有必要理清兩種權(quán)力的基本內(nèi)涵。[2]

（二）“去行政化”的內(nèi)涵

2009年，朱清時教授提出高校“去行政化”這一概念，引起了社會各界的廣泛關(guān)注和討論。對于高校該不該去行政化，如何理解去行政化，更是引起人們的激辯。高校“去行政化”去的是“化”而不是“行政”，其針對的是高校行政權(quán)力過度的那部分，并不是指直接把大學(xué)組織從國家與社會的等級序列中剔除。因此，高?！叭バ姓钡膬?nèi)涵是，從本質(zhì)上改變高校中現(xiàn)存的行政權(quán)力主導(dǎo)的管理模式，保證學(xué)術(shù)權(quán)力在高校中的根本性地位，轉(zhuǎn)變高校的行政職能，使其真正為高校的學(xué)術(shù)發(fā)展服務(wù)。

二、高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性和局限性

高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性主要表現(xiàn)在，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的統(tǒng)一性和相對獨(dú)立性。二者的統(tǒng)一性體現(xiàn)在，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力作為高等學(xué)校的兩大主要權(quán)力結(jié)構(gòu)，二者行使的目標(biāo)是統(tǒng)一的，都是以高校的發(fā)展作為目標(biāo)；學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相對獨(dú)立性體現(xiàn)在，兩種權(quán)力雖然都存在于高校內(nèi)部，但它們得以行使的載體是不同的，并且二者缺一不可。學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行的載體是知識，追求的是知識的專業(yè)性和科學(xué)真理的權(quán)威性，從而保證教育質(zhì)量、學(xué)術(shù)水平以及教師和學(xué)生的發(fā)展。行政權(quán)力運(yùn)行的載體是規(guī)章制度和法律法規(guī)，追求的是解決問題和處理事務(wù)的高效性和對上級權(quán)力的服從，從而協(xié)調(diào)了高校內(nèi)部各部門的關(guān)系，保證了高校辦學(xué)的規(guī)范性和高效性。正是二者的這種獨(dú)立性，使得兩者在功能上互補(bǔ)，通過這種互補(bǔ)使得教師和學(xué)生能夠更加充分和高效的進(jìn)行教學(xué)、研究和學(xué)習(xí)等，缺少其中任何一方都不會產(chǎn)生這樣的效果，因此二者之間的獨(dú)立性是相對的。

高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的局限性主要表現(xiàn)在，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的矛盾或沖突。近年來，高校內(nèi)部兩種權(quán)力的矛盾和沖突日益嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為行政權(quán)力泛化，學(xué)術(shù)權(quán)力弱化。因此，不少專家、學(xué)者也提出去行政化的觀點。針對兩種權(quán)力的沖突與矛盾，筆者借約翰·范德格拉夫等的著作《學(xué)術(shù)權(quán)力——七國高等教育管理體制比較》中關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征，來加以解釋。即在分析各層次的組織結(jié)構(gòu)時，經(jīng)常會用到的兩個基本概念：結(jié)構(gòu)的等級性和決策的統(tǒng)一性或內(nèi)聚性。首先，結(jié)構(gòu)的等級性，是用來刻畫組織的陡平程度的，最陡峭的是獨(dú)裁結(jié)構(gòu)，最平緩的是民主結(jié)構(gòu)或稱學(xué)院結(jié)構(gòu)（Collegial Structure）。在前一種情況下，權(quán)力集中于結(jié)構(gòu)的頂層；而在后一種情況下，權(quán)力均勻分布在一定層次的不同組成單位之中。權(quán)力通過正式地位，或者非正式的地位，或者有時同時通過兩種途徑而獲得。[3]由此可以看出，高校內(nèi)部的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分別屬于上述兩種不同的情況。因此，不同的結(jié)構(gòu)等級性就會導(dǎo)致兩種權(quán)力之間矛盾與沖突的出現(xiàn)。其次，決策的統(tǒng)一性或內(nèi)聚性，它是一個層次的組織采納和執(zhí)行統(tǒng)一政策的程度。統(tǒng)一性表現(xiàn)在，在一元化決策的情況下，構(gòu)成一定層次的單位有完整的組織形式，它們擁有正式的職權(quán)，并作出適用所有組成單位的有約束力的決定。而內(nèi)聚性表現(xiàn)在聯(lián)合結(jié)構(gòu)中，沒有正式的組織，只有非正式的協(xié)作，但職權(quán)和決策權(quán)屬于各單位，它們主要追求自身的目標(biāo)。意見的一致是各單位朝共同方向發(fā)展的唯一途徑。高校中的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力正分別是上述決策的統(tǒng)一性和內(nèi)聚性的表現(xiàn)。[4]因此，當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力在高校中出現(xiàn)交叉時，或者其中一方超越了其權(quán)力的實施范圍，對另一方造成干擾時，就難免會產(chǎn)生矛盾或沖突。

綜上所述，高等學(xué)校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性和局限性是共存的，并且在功能上兩者是互補(bǔ)的。缺少行政權(quán)力，高校將無法正常運(yùn)行，忽視學(xué)術(shù)權(quán)力，高校的教育教學(xué)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)水平的提高也必將受到阻礙。在高校這一特殊的環(huán)境中，行政權(quán)力應(yīng)該服從和服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力，力求保證高校更好的創(chuàng)造知識、培養(yǎng)人才和服務(wù)社會。

三、我國高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀剖析

（一）我國高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

行政權(quán)力泛化，學(xué)術(shù)權(quán)力弱化，是目前我國高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的主要特征，其他有關(guān)高校治理問題的出現(xiàn)，一定程度上都可以回溯到這一本源。高校權(quán)力結(jié)構(gòu)的異化，致使其價值觀被嚴(yán)重扭曲。目前我國的高校中，學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)揮嚴(yán)重缺乏的制度化、組織化的保障，而行政機(jī)構(gòu)卻規(guī)模龐大、層次繁雜、人員臃腫，不僅影響了學(xué)校的工作效率，而且造成人力、物力、財力的浪費(fèi)。另外，在高校中擁有行政權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)備受推崇，而具有專業(yè)學(xué)識的教授、教師卻受到忽視。并且在資源分配的過程中，行政權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位。在這樣的背景下，高校的價值追求和學(xué)術(shù)發(fā)展偏離了正常的軌道。許多教師把重心從教學(xué)轉(zhuǎn)向科研，但是科學(xué)研究并沒有因此而得到良好的發(fā)展，主要是因為很大一部分教師傾向科研，并不是源于對學(xué)術(shù)和真理的熱愛與追求，而更多是為評職稱所迫，或是被經(jīng)濟(jì)利益所誘惑，甚至出現(xiàn)學(xué)術(shù)失范、道德失范等行為。因此，這種現(xiàn)實狀況，不利于高校職能的充分發(fā)揮，也不利于高校自身的發(fā)展。針對這一問題，國家也給予了高度重視。如：“推進(jìn)政校分開管辦分離”“克服行政化傾向，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式” 已寫入《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》。另外，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提到了公立大學(xué)的去行政化，逐步取消行政級別。但都沒有提出具體的實施方案，因此該問題至今仍沒有得到解決。由于這一現(xiàn)狀的出現(xiàn)受到很多因素的影響，所以對其進(jìn)行改革還需進(jìn)行長期的努力。

（二）我國高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)異化的原因

高校權(quán)力結(jié)構(gòu)的異化既有歷史因素的影響，同時也有現(xiàn)實因素的作用。從歷史的視角看，首先，由于受官本位歷史文化傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國高校長期以來實行行政化管理模式，高校的管理模式?jīng)Q定了其權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此，在行政化的管理模式下，我國高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)不由自主的偏向了行政權(quán)力的一方，從而導(dǎo)致行政權(quán)力泛化，學(xué)術(shù)權(quán)力弱化；其次，從我國高校產(chǎn)生的背景來看，我國的高校并不是由學(xué)者或行會自發(fā)產(chǎn)生，而是由政府統(tǒng)一建立的。所以，我國的高等教育從一開始就受到政府的控制，在這種高度集權(quán)的背景下，學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)校管理方面一直未被受到重視；再次，新中國成立后，一直強(qiáng)調(diào)“教育必須為無產(chǎn)階級政治服務(wù)”，在當(dāng)時政治功能被視為教育的突出功能，教育的經(jīng)濟(jì)功能和文化功能受到忽視。在這一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，高校管理更多的是服從政治的需要，較行政權(quán)力而言，學(xué)術(shù)權(quán)力被大大弱化。[5]

從現(xiàn)實的視角來看，第一，我國高校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)不健全，使得學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)揮受到限制。與層級明顯的行政機(jī)構(gòu)相比，雖然近年來國家也多次出臺相關(guān)的制度與法律，完善高校的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，但目前無論從規(guī)范性、實效性還是組織性等方面，高校的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)仍有待健全。這是學(xué)術(shù)權(quán)力弱化的一個主要原因；第二，高校內(nèi)部權(quán)責(zé)不清。在我國高校的實際運(yùn)行中，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力往往會出現(xiàn)交叉，這種交叉不僅表現(xiàn)在權(quán)力的客體方面，還表現(xiàn)在權(quán)力主體方面。在客體方面，對高校內(nèi)活動與事務(wù)的劃分沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。在主體方面，許多擁有學(xué)術(shù)權(quán)力的專家、教授都同時擔(dān)任學(xué)校的行政職務(wù)，許多掌握行政權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)也同時是學(xué)術(shù)組織的重要成員。二者的關(guān)系可謂錯綜復(fù)雜，從而使得高校的主體倒錯，價值扭曲；第三，高校學(xué)術(shù)權(quán)力庸俗化，行政權(quán)力官僚化。權(quán)力從本性就決定著“越是有權(quán)力的人就越容易濫用權(quán)力，這是一條永恒不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才休止”。[6]受官僚主義和功利主義的影響，一些高校、教師及其他工作人員，喪失學(xué)術(shù)精神，違背職業(yè)道德，嚴(yán)重影響了高等學(xué)校在社會和公眾心目中的形象，阻礙了高等教育的正常發(fā)展。相對于其他因素，筆者認(rèn)為學(xué)術(shù)權(quán)力的庸俗化，行政權(quán)力的官僚化是造成高校權(quán)力結(jié)構(gòu)異化的更為本質(zhì)的原因，它將從根本上對高等教育的發(fā)展做出挑戰(zhàn)。

四、優(yōu)化我國高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的思路

高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的良性運(yùn)作既要符合高校自身的現(xiàn)實特點，又要迎合高等教育的發(fā)展趨勢。從一所高校的使命來看，應(yīng)該做到以人為本，有效發(fā)揮其對知識傳承、創(chuàng)造和轉(zhuǎn)化的職能。而目前，我國高校行政權(quán)力泛化不僅使高校對政府產(chǎn)生了依賴性，而且大大降低了廣大高校教師的學(xué)術(shù)積極性，導(dǎo)致高校嚴(yán)重偏離了最初的辦學(xué)宗旨。針對我國高校內(nèi)部二元權(quán)力結(jié)構(gòu)異化的現(xiàn)狀，應(yīng)圍繞“去行政化”這一主流思路對其進(jìn)行改革，采取相應(yīng)的優(yōu)化措施。主要從打破外部調(diào)控，實現(xiàn)高校自治化和法治化；淡化內(nèi)部行政化管理模式，實現(xiàn)高校管理的民主化；崇尚大學(xué)精神，提升教師的學(xué)術(shù)自覺性等方面加以著手，從而實現(xiàn)高校的和諧發(fā)展。

（一）實現(xiàn)高校的自治化和法治化

赫欽斯曾認(rèn)為：“失去了自治，高等教育就失去了精華?！盵7]由于歷史和現(xiàn)實等各方面的原因，就目前我國高等教育而言，政府管理仍存在越位、缺位、錯位的傾向，高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)沒有得到有效實現(xiàn)。雖然政府部門也在采取措施，但效果不甚明顯，其主要原因是高校的所有權(quán)仍沒有具體明確。今年5月份，教育部印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（以下簡稱《意見》）。在辦學(xué)層面，《意見》對推進(jìn)政校分開，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度做了具體的規(guī)定。依法明確和保障各級各類學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，更加注重以法治方式保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。十八屆四中全會對深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府作出了一系列制度安排，這為推進(jìn)高等教育依法辦學(xué)，實現(xiàn)高校的法治化指明了方向。上述的政府舉措對于高教改革而言意義重大，但仍需進(jìn)一步強(qiáng)化、具體。高校的自治化一定要靠法治化來保障。[8]因此，國家應(yīng)該制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，劃清政府和高校的關(guān)系，使政府職能由指揮、控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、監(jiān)督和保障，從而依法實現(xiàn)高校的辦學(xué)自主權(quán)。

（二）加強(qiáng)高校內(nèi)部管理的民主化

首先，大學(xué)章程是建立健全內(nèi)部管理體制的依據(jù)和保障。高校應(yīng)該進(jìn)一步完善大學(xué)章程和相關(guān)規(guī)章制度，細(xì)化至具體的管理秩序和操作程序，以法治代替人治，以自律換取自治，做到有法可依、有法必依、違法必究。在中國政治大背景下，真正落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制度，高校黨委和校長應(yīng)準(zhǔn)確定位，各司其職，實現(xiàn)高校治理的規(guī)范化、法治化、科學(xué)化。在制度設(shè)計的同時，還要考慮下移權(quán)力重心，讓廣大教師充分參與學(xué)校的監(jiān)督與管理；其次，高校應(yīng)建立健全學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，充分認(rèn)識學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會及教師委員會等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位，明確各組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，使其充分發(fā)揮作用。另外，還應(yīng)該改革各學(xué)術(shù)組織的成員結(jié)構(gòu)，學(xué)術(shù)組織的成員應(yīng)是有聲望、有水平的學(xué)者、教授或?qū)W科帶頭人，與行政權(quán)力的設(shè)置做到不相互干擾。與此同時，精簡行政機(jī)構(gòu)，做到行政機(jī)構(gòu)的簡約化、扁平化，提高行政效率，使其真正為學(xué)校、教師、學(xué)生服務(wù)。再次，建立公開透明的校務(wù)運(yùn)行機(jī)制，對涉及學(xué)校重大改革和發(fā)展或有關(guān)師生切身利益的事務(wù)公布于眾，至少做到校內(nèi)公開透明，既能激發(fā)廣大教師的積極性和主動性，又能將阻礙高校發(fā)展的行為扼殺在搖籃之中。

（三）提升教師的學(xué)術(shù)自覺性，重塑大學(xué)精神

高校中學(xué)術(shù)權(quán)力地位的提升，還取決于一所高校是否具有良好的學(xué)術(shù)氛圍和學(xué)習(xí)環(huán)境。而這種氛圍和環(huán)境的形成，在很大程度上來源于教師和學(xué)生的教育理想和價值追求，尤其表現(xiàn)在教師方面。作為高校教師，應(yīng)該在內(nèi)心凝聚一種力量，明確自己肩負(fù)的重大使命，保持高度的學(xué)術(shù)自覺性，淡化行政意識，完善自身為人師表、學(xué)為人師的風(fēng)范。做好力保高校學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)民主的最后一道防線。相信經(jīng)過教師的言傳身教，作為大學(xué)生也一定會發(fā)揮出無限的能量。教育是一個良心活，作為教師應(yīng)該真正做到用自己的良心去教學(xué)、研究。尤其是在當(dāng)今這個競爭激烈、物欲橫流的社會，堅守學(xué)術(shù)道德，不與世俗同流合污，讓我們的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中都是有水平、有聲望、為人正派、責(zé)任心強(qiáng)的“真正的教授”。做到這些要靠全體教師的共同努力，摒棄學(xué)術(shù)權(quán)力的庸俗化以及行政權(quán)力的官僚化。

綜上所述，優(yōu)化高校內(nèi)部二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，推行高校去行政化改革，不是一朝一夕就能解決的。需要從高校的外部、內(nèi)部雙管齊下，政府、高校、教師等各方共同努力，構(gòu)建既符合我國現(xiàn)階段的基本國情，又遵循高等教育基本規(guī)律的高等學(xué)校治理模式。

注釋：

[1]鄧楚開.權(quán)利與權(quán)力的概念[J].浙江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2001,(2):7.

[2]楊曉明.中國高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系研究綜述[J].北京科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2012,(1):86.

[3][4](加)約翰·范德格拉夫（John H.Van de Graaff）,等,著,王承緒,等,譯.學(xué)術(shù)權(quán)力:七國高等教育管理體制比較[M].杭州:浙江教育出版社,2001:2,3.

[5]張德祥.高等學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力[M].南京:南京師范大學(xué)出版社，2001:148.

[6]( 法)孟德斯鳩,著. 張雁深,譯.論法的精神（上冊）[M].北京:商務(wù)印書館,1961:154.

[7]( 美)約翰.S.布魯貝克,著. 王承緒,等,譯.高等教育哲學(xué)[M].浙江教育出版社,1987:28.

[8]劉家明.中國高校去行政化:多元綜合主義研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2014:61.