探索建立有中國特色的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度
——我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點綜述

高云才

探索建立有中國特色的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度
——我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點綜述

高云才

為貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》關于“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的要求，2015年5月，經(jīng)中央深改組審議和國務院同意，我國在29個縣（市、區(qū)）推進農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權能改革試點。一年多來，各地按照試點方案要求，采取一系列有力度、有特色的改革舉措，綜合施策，穩(wěn)步推進，取得了積極進展。

集體成員身份“應確盡確”外嫁女、入贅男“不能多頭占有、不能兩頭落空”

確定集體成員身份，是集體資產(chǎn)股份權能改革的基礎，是保障集體成員財產(chǎn)權利的依據(jù)。

黑龍江方正縣、安徽天長市、貴州湄潭縣等20個試點縣市區(qū)出臺了集體經(jīng)濟組織成員身份確認指導意見，要求在起點公平基礎上，通過民主協(xié)商確定成員身份確認的時點、標準和程序，成員公示得到認可后，建立健全成員登記備案機制，確保成員身份應確盡確。

福建閩侯縣明確規(guī)定，本村婦女出嫁到其他村，在嫁入地已經(jīng)取得集體收益分配權，確權基準日前將本人戶口遷回的，不確認為本村集體經(jīng)濟組織成員；在嫁入地尚未取得集體收益分配權，基準日前將本人戶口遷回的，經(jīng)成員代表大會同意，可確認為本村集體經(jīng)濟組織成員；本村常年外出經(jīng)商務工人員，基準日前戶口尚未遷往設區(qū)的市的，應保留本村集體經(jīng)濟組織成員身份；基準日前全家戶口遷入設區(qū)的市、轉為城鎮(zhèn)居民的，不確認為本村集體經(jīng)濟組織成員。

北京大興區(qū)對本次試點前已確認的成員進行三榜公示，按照外嫁女、入贅男“不能多頭占有、不能兩頭落空”的原則，重點對有爭議或有遺漏的人員身份確認標準進行完善，交由成員代表大會民主決定，將成員名冊在區(qū)經(jīng)管站備案，并上傳至市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息化平臺。

四川成都溫江區(qū)堅持尊重農(nóng)民意愿，把選擇權交給農(nóng)民，具體時點由各村組農(nóng)民在“吵”的過程中協(xié)商確定，政府不作硬性規(guī)定，成員登記建檔后實行固化管理，其身份不隨人口自然增長和自由遷徙而調整。

目前，在29個試點縣市區(qū)中，已有16個縣市區(qū)全面開展成員身份確認，13個縣市區(qū)在試點村開展；21個縣市區(qū)在確認成員后實行固化管理。各地的試點證明，由地方制定集體經(jīng)濟組織成員身份確認指導意見是切實可行的，成員身份確認的各種特殊情形和難點問題通過群眾民主協(xié)商是可以解決的。

摸清集體家底，厘清債權債務重點清查未承包到戶的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)

集體資產(chǎn)，是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革的物權對象。對集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資，是保障集體成員充分享有物權的財產(chǎn)依據(jù)。

河北承德雙灤區(qū)、內(nèi)蒙古阿榮旗等13個試點縣市區(qū)在全縣范圍內(nèi)組織開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，重點對未承包到戶的資源性資產(chǎn)以及經(jīng)營性資產(chǎn)進行清查核實，摸清村組兩級集體資產(chǎn)的存量、分布和結構狀況，理清債權債務關系，其余的試點縣市區(qū)針對試點村進行了清產(chǎn)核資。

江蘇蘇州吳中區(qū)全面部署清查集體資產(chǎn)，甪直鎮(zhèn)甫南村耗時2個月完成此項工作，委托專業(yè)測繪機構繪制資產(chǎn)資源分布圖和宗地圖，制作資產(chǎn)登記卡165張，核實村級經(jīng)營性資產(chǎn)6700萬元、資源性資產(chǎn)1837畝，全部分類登記造冊，納入?yún)^(qū)級集體資產(chǎn)信息管理平臺，實現(xiàn)集體資產(chǎn)信息化、圖像化。

湖南資興市對于村改居等資產(chǎn)量較大、收益分紅較多的村，在群眾的要求下聘請有資質的會計師事務所評估；對于資產(chǎn)量不大的村，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民代表、老黨員、老干部組成資產(chǎn)評估工作小組評估，清產(chǎn)核資結果報市、鄉(xiāng)、村三級審核，公示7天后提交成員大會或成員代表大會審議，最后交全體成員簽字認可。

也有一些試點縣市區(qū)認為，改革是為更好保障農(nóng)民集體收益分配權和對集體資產(chǎn)股份的權利，不是處置集體資產(chǎn)，因此沒有對資產(chǎn)價值進行評估?；鶎臃从常w資產(chǎn)清產(chǎn)核資的關鍵是農(nóng)民群眾認可，通過清產(chǎn)核資，集體家底更清晰了，群眾心里更明白了，發(fā)展集體經(jīng)濟勁頭更足了。

集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到人、確權到戶扶貧股敬老股涌現(xiàn)，農(nóng)民“分股合心、聯(lián)股聯(lián)心”

集體資產(chǎn)股權量化，為發(fā)展農(nóng)民股份合作提供了保障，使農(nóng)民享有農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能得到物化。

一年多來，試點縣市區(qū)在全面清產(chǎn)核資、確認成員身份的基礎上，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到人、確權到戶，股權設置以成員股為主，大多不設集體股。

成都溫江區(qū)規(guī)定，量化資產(chǎn)以清產(chǎn)核資結果為依據(jù)，經(jīng)成員大會民主討論，決定具體的量化方式，不設集體股。重慶梁平縣的33個試點村將經(jīng)營性資產(chǎn)以及可轉化經(jīng)營的非經(jīng)營性資產(chǎn)納入折股量化范圍，并按成員人數(shù)分配股權，實行每人一股，集體不占有股權。黑龍江方正縣對有一定積累的城中村、城郊村，將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到成員，全縣暫時保留集體股，待村集體經(jīng)濟壯大、債務償還后，再將集體股轉為成員股，部分村結合精準扶貧工作，針對農(nóng)村人口老齡化，在成員股中設置扶貧股和敬老股。對山區(qū)、半山區(qū)等集體資源較多的村，發(fā)展土地股份合作，對1998年二輪延包時應分而未分土地的集體經(jīng)濟組織成員，實行確權確股不確地，從嚴掌握土地確股的范圍。

云南大理市銀橋鎮(zhèn)陽波村還采取“一畝一股”模式，由620戶農(nóng)戶、8個村民小組分別以1126畝承包土地和75畝機動地入股，組建了土地股份合作社。

試點表明，這種堅持集體所有不動搖的農(nóng)民股份合作，創(chuàng)新了集體經(jīng)營方式，實現(xiàn)了農(nóng)民群眾“分股合心、聯(lián)股聯(lián)心”。

按照中央深改組的部署，賦予農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點的目標方向，是要探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，明晰產(chǎn)權歸屬，完善各項權能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制。

中央要求，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點工作要在2017年底完成。我國農(nóng)村情況千差萬別，集體經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，要搞好制度設計，有針對性地進行布局試點。這是我國農(nóng)村改革又一項重要頂層設計，是農(nóng)村集體經(jīng)濟改革的重大制度創(chuàng)新。一年多來，試點地區(qū)積極探索、穩(wěn)妥推進，形成了一批行之有效的辦法，為形成可復制、可推廣的改革經(jīng)驗創(chuàng)造了條件，為全面推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革打下了厚實的實踐基礎。

推行集體資產(chǎn)股權固化的靜態(tài)管理

試點地區(qū)的改革任務是保障集體成員權利，發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權和收益權，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出權和繼承權，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份抵押權和擔保權。

探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股權的科學管理，是保障農(nóng)村集體組織成員權利的有效實現(xiàn)形式，也是探索集體所有制和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式。

一年多來，山西潞城市、湖北京山縣等24個試點縣市區(qū)對量化到人的股權實行“生不增、死不減”的靜態(tài)管理，今后新增人口只能通過戶內(nèi)繼承、贈與等方式獲得股權，其余的試點縣市區(qū)實行股權動態(tài)管理。

江蘇蘇州吳中區(qū)因地制宜推進股權固化改革，對于城鎮(zhèn)建成區(qū)、城郊接合部、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)已經(jīng)或面臨撤村建居且戶籍變動大、股權調整頻繁的社區(qū)股份合作社，實行股權永久固化管理；對于極少數(shù)仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且戶籍變動及股權調整不大的地區(qū)，以鎮(zhèn)為單位，在章程中明確五年內(nèi)股權不變，五年后僅對生死、婚遷、身份變化等人群進行微調，待條件成熟后再實行股權永久固化。

廣東佛山南海區(qū)探索“確權到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉、長久不變”的股權管理辦法，以戶為單位參與股份分紅和行使表決權，并倡導戶內(nèi)股權份額均等化，今后新增人員只能分享戶內(nèi)擁有的股權，在法律規(guī)定的期限內(nèi)集體經(jīng)濟組織總股權數(shù)不隨人員增減而變動。

試點地區(qū)的實踐證明，靜態(tài)管理有利于穩(wěn)定農(nóng)民對其所持股權的預期，有利于推進城鄉(xiāng)要素平等交換，有利于兼顧公平和效率，得到了農(nóng)民的擁護和支持。

賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權收益權

對于賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權、收益權試點，必須探索完善集體資產(chǎn)股份權能實現(xiàn)的有效形式，激活農(nóng)村產(chǎn)權潛能。一年多來，試點縣市區(qū)通過建立成員股權臺賬，頒發(fā)集體資產(chǎn)股權證書，把成員對集體資產(chǎn)股份的占有權落實到位。

安徽天長市實行股權證書統(tǒng)一發(fā)放、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一登記，以戶為單位向持股成員頒發(fā)記名股權證書。各試點縣市區(qū)均明確成員憑股權證書參加集體收益分配，把成員對集體資產(chǎn)股份的收益權落到實處。

佛山南海區(qū)所有涉農(nóng)村（居）、村民小組均已成立股份合作經(jīng)濟組織，2015年實現(xiàn)可支配收入73.37億元，其中用于股份分紅40.62億元，分紅比例達55.36%，78萬名社員股東人均分紅5172元。

對于賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出權、繼承權，浙江德清縣、廣西梧州長洲區(qū)等10個試點縣市區(qū)積極開展了這項試點。

上海閔行區(qū)規(guī)定，成員股一般不得自行轉讓，確需轉讓的，應優(yōu)先由集體經(jīng)濟組織回購，也可轉讓給本集體經(jīng)濟組織其他成員，股權受讓人的持股總額不能超過受讓時本集體經(jīng)濟組織成員平均持股額的5倍，轉讓價格一般以上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)為依據(jù)，具體由雙方協(xié)商確定。北京大興區(qū)明確，農(nóng)轉非人員的集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份不能無償收回，在股東自愿的基礎上，可以通過合法繼承、內(nèi)部贈與或有償轉讓等方式妥善處理，成員轉讓股份不能超過其所持股份的50%，受讓人所持股份不能超過集體經(jīng)濟組織總股本的15%；非集體經(jīng)濟組織成員繼承的股權，只享有股份收益，不享有民主管理權。

對于賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份抵押權、擔保權試點，8個試點縣市區(qū)開展了這方面探索。四川成都溫江區(qū)制定《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權抵押融資管理辦法》《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權抵押登記管理辦法》，規(guī)定股權抵押價值評估的基礎是股份的年預期收益額，為提高股東貸款數(shù)額，股東之間可用股權預期收益相互擔保。目前溫江區(qū)已辦理集體資產(chǎn)股份抵押擔保貸款2宗，貸款金額20萬元。

截至目前，陜西西安高陵區(qū)由市、區(qū)兩級財政出資5500萬元，組建三陽農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資擔保有限公司，區(qū)財政設立500萬元風險補償基金，積極引導村鎮(zhèn)銀行、郵儲銀行、長安銀行、信用聯(lián)社等4家金融機構開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押擔保試點。

加快構建農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺

在保護農(nóng)民合法權益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，加快構建農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，可以優(yōu)化農(nóng)村資源配置，推動各種現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)積聚。一年多，試點地區(qū)探索農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺建設，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能的有效實現(xiàn)形式，取得了新的進展。

江西余江縣、新疆沙灣縣等11個試點縣市區(qū)加快推進農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺建設，打造多級產(chǎn)權交易網(wǎng)絡體系。山東昌樂縣以改革為契機，整合鎮(zhèn)街和社區(qū)資源，增設服務窗口，實行“一站式”服務，構建起比較完善的農(nóng)村產(chǎn)權交易服務體系，全縣共辦理各類涉農(nóng)產(chǎn)權交易649宗，抵押業(yè)務59筆，貸款金額2668萬元。

蘇州吳中區(qū)在鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)交易監(jiān)管平臺全覆蓋的基礎上，2015年底掛牌成立蘇州市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心吳中分中心，2016年以來在6個鎮(zhèn)（街）開展試點，全區(qū)累計完成交易789筆，其中經(jīng)營性資產(chǎn)交易716筆，資源性資產(chǎn)交易73筆，合同金額7250萬元。試點實踐表明，建立農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺保障了集體經(jīng)濟組織及其成員的財產(chǎn)權益，激活了農(nóng)村各類資產(chǎn)資源，提高了農(nóng)村要素的配置和利用效率。

目前，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進中，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度正當其時。

這次改革試點，兼顧東中西不同區(qū)域，選擇若干有條件的縣（市、區(qū)）為單位開展。在試點過程中，防止侵吞農(nóng)民利益，試點各項工作嚴格限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。從各地試點情況看，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革，探索了集體所有制的有效實現(xiàn)形式，壯大了集體經(jīng)濟實力，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

一年多來，29個試點地區(qū)的改革實踐再一次證明，在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農(nóng)民合法權益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，發(fā)展多種形式的股份合作，多渠道實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革，探索建立有中國特色社會主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，勢在必行。

（來源：《人民日報》）