檢察建議要注重規(guī)范性與實(shí)效性以上海市檢察機(jī)關(guān)為例

潘文婕

人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察建議則是由法律監(jiān)督權(quán)派生出來(lái)的一種權(quán)力或職能，它是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的自然延伸，并為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能服務(wù)。本文從我國(guó)檢察建議的司法實(shí)踐出發(fā)，以上海市檢察機(jī)關(guān)為例，立足于訴訟價(jià)值的高度對(duì)檢察建議宏觀架構(gòu)進(jìn)行實(shí)證分析。

檢察建議運(yùn)行現(xiàn)狀

近年來(lái)，上海市檢察機(jī)關(guān)圍繞與檢察工作密切相關(guān)的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群和重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)工作規(guī)律的探索，創(chuàng)新工作方法，形成了有上海特色的經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制。如針對(duì)辦案中反映的社會(huì)管理問(wèn)題，建立快速反應(yīng)機(jī)制，探索檢察建議綜合報(bào)告制度，進(jìn)一步提高檢察建議的針對(duì)性、可行性和規(guī)范性；對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中遇到的新情況、新問(wèn)題，拓展檢察建議的新途徑和新手段；進(jìn)一步加大法制宣傳工作的力度，對(duì)檢察建議工作要充分報(bào)道，擴(kuò)大社會(huì)影響。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年以來(lái)，上海市檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)檢察建議3482份，收到回復(fù)2860份，總回復(fù)率達(dá)82.1%。六年間，全市共向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議1322份，向司法機(jī)關(guān)制發(fā)812份，向企事業(yè)單位制發(fā)510份。

上海市檢察建議工作特點(diǎn)

結(jié)合2015年上海市檢察機(jī)關(guān)開展的檢察建議工作檢查情況，檢察建議工作具有以下特點(diǎn)：

一是制發(fā)對(duì)象上有所側(cè)重。上海市人大常委會(huì)于2009年末作出《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》（以下簡(jiǎn)稱《決議》），此后全市檢察機(jī)關(guān)更加重視向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。2009年，全市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)涉案檢察建議90份，占全年總數(shù)的17.5%；2011年則上升至214份，同比增長(zhǎng)81.4%，相比2009年增長(zhǎng)137.8%，此后年度均有不同程度的增加。

二是建議內(nèi)容突出重點(diǎn)。制發(fā)改進(jìn)管理監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)管活動(dòng)類檢察建議是檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督職能，參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的主要方式。近年來(lái)，全市各級(jí)檢察院在制發(fā)堵漏建制、完善管理等改進(jìn)、規(guī)范監(jiān)督管理類檢察建議的力度明顯增強(qiáng)。

三是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更加重視?！稕Q議》頒布之后，全市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)更加注重運(yùn)用《檢察情況反映》等向市、區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告重要檢察建議有關(guān)情況，有力地推動(dòng)了建議的落實(shí)。此外，檢察建議的內(nèi)容也發(fā)生了明顯變化，從重視個(gè)案中反映的問(wèn)題到越來(lái)越重視發(fā)現(xiàn)、提出和解決一類問(wèn)題。

四是建議觸角延伸、作用顯著。上海市檢察機(jī)關(guān)注重在辦案中運(yùn)用檢察建議，多角度參與社會(huì)管理創(chuàng)新，檢察建議工作成效明顯，對(duì)于完善社會(huì)管理機(jī)制、強(qiáng)化社會(huì)管理服務(wù)發(fā)揮了積極作用，并形成了上海檢察工作的新亮點(diǎn)。一般而言，檢察院的各個(gè)業(yè)務(wù)部門均可制發(fā)檢察建議，適用范圍較廣，尤其是對(duì)辦案過(guò)程中的類案問(wèn)題、涉案單位的內(nèi)部管理問(wèn)題等適用較多。

五是檢察建議的回復(fù)率逐年上升。近年來(lái)，檢察建議的發(fā)文數(shù)、回復(fù)率均呈上升趨勢(shì)。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的大力宣傳，社會(huì)各界對(duì)檢察建議的接受度日漸提高。許多涉案單位在接到檢察建議不久，便以書面形式函復(fù)，并提出不少加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和管理的措施?？梢?jiàn)，檢察建議的柔性監(jiān)督作用在不斷顯現(xiàn)，其參與社會(huì)管理的職能在不斷加強(qiáng)。

檢察建議實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，這一時(shí)期將持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間并沒(méi)有確定的答案。因此，檢察建議賴以存在的觀念成因、體制成因都必將在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在，這是檢察建議正當(dāng)性的社會(huì)基礎(chǔ)。沒(méi)有重構(gòu)的解構(gòu)是不負(fù)責(zé)的。立足于此，完善檢察建議的基本思路是，尋找檢察建議運(yùn)行中的問(wèn)題短板，盡可能發(fā)揮檢察建議的長(zhǎng)處，增強(qiáng)檢察建議的剛性。

近年來(lái)，上海市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)普遍實(shí)施檢察建議制度，檢察建議的制發(fā)數(shù)、回復(fù)率均呈上升趨勢(shì)。但通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和分析，檢察建議依舊存在不容忽視的問(wèn)題，值得研究。

1. 格式不規(guī)范、分析不深入、內(nèi)容不全面，弱化了檢察建議的實(shí)施效果

檢察建議的份量取決于建議的內(nèi)容是否切中要害。但從各級(jí)檢察機(jī)關(guān)已制發(fā)的檢察建議來(lái)看，有的檢察建議對(duì)案件發(fā)生的原因、特點(diǎn)和規(guī)律缺乏深入細(xì)致地分析，或雖有分析但內(nèi)容空洞無(wú)物，整改措施和建議不具體，缺乏針對(duì)性和可操作性。

2. 反饋、落實(shí)、跟蹤、督促缺乏配套工作機(jī)制

實(shí)踐中，各級(jí)檢察院的業(yè)務(wù)部門在送達(dá)、反饋、督促、跟蹤回訪等工作環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和操作程序。被建議對(duì)象往往是認(rèn)為檢察建議的內(nèi)容有道理、符合自身實(shí)際需要的，才會(huì)照辦或者采納；反之，就會(huì)置之不理，頂多禮貌性地回復(fù)一下了事，使檢察建議成了書面的文來(lái)文往，未達(dá)到預(yù)期的法律效果和社會(huì)效果。

3. 知曉度、權(quán)威性和執(zhí)行力的不足，制約了檢察建議工作的發(fā)展

檢察建議不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)檢察建議的接受者來(lái)說(shuō)，由于存在對(duì)檢察建議的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為檢察建議既然是“建議”，就不具有法律屬性和約束力的特征，是否采納取決于自己，對(duì)檢察建議采取置若罔聞或者消極敷衍的態(tài)度，從而弱化了檢察建議的監(jiān)督效果和社會(huì)效果。檢察建議缺乏剛性。

提升檢察建議規(guī)范性與實(shí)效性之對(duì)策建議

鑒于目前檢察建議的運(yùn)行情況，要在立法上賦予檢察建議應(yīng)有的地位從時(shí)間上來(lái)看很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此，研究檢察建議的規(guī)范性與實(shí)效性成為當(dāng)前檢察建議改革中比較務(wù)實(shí)的一條路徑。就檢察建議的規(guī)范性與實(shí)效性的關(guān)系而言，規(guī)范性是實(shí)效性的根本前提，實(shí)效性是規(guī)范性的自然結(jié)果；規(guī)范性是一種形式理性，實(shí)效性是一種實(shí)質(zhì)理性；兩者相輔相成，共同加強(qiáng)檢察建議的功能。

1. 制發(fā)環(huán)節(jié)注重規(guī)范性

在制發(fā)環(huán)節(jié)注重規(guī)范性主要體現(xiàn)在調(diào)查、格式、內(nèi)容和程序上：

（1）在調(diào)查上，檢察機(jī)關(guān)在提出建議前，必須審慎、深入地進(jìn)行調(diào)查分析，把情況搞清，把問(wèn)題找準(zhǔn)，再擬定檢察建議。所謂沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，只有深入調(diào)查，搞清原因，才有利于檢察建議作用的發(fā)揮。

（2）在格式上，應(yīng)嚴(yán)格按照最高檢關(guān)于檢察建議的格式要求制作，可以嘗試推行示范文本。建議由省級(jí)院根據(jù)條線辦案工作特點(diǎn)和部門職責(zé)范圍，統(tǒng)一制作檢察建議書范本，同時(shí)在具體操作中對(duì)成文結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言表述、邏輯整合等方面作出細(xì)化規(guī)定，綜合提高檢察建議書的形式嚴(yán)謹(jǐn)性。

（3）在內(nèi)容上，要切忌空泛、講大道理，要增加讓被建議單位可著手實(shí)施整改的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。建議的措施不一定要面面俱到，關(guān)鍵是對(duì)癥下藥，使其具有針對(duì)性，同時(shí)能讓被建議單位充分理解和操作?？紤]到被建議單位的推行難度和成本，提出的措施也要符合法律法規(guī)和國(guó)家的方針政策。同時(shí)，檢察建議的監(jiān)督范圍要注意把握好一個(gè)度，不能隨意地介入發(fā)案單位的具體經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。

（4）在程序上，要完善檢察建議的發(fā)布程序。檢察建議書應(yīng)當(dāng)由案件承辦人負(fù)責(zé)制作，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核，報(bào)經(jīng)主管檢察長(zhǎng)簽發(fā)。有重大影響的檢察建議書應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)簽發(fā)或提交檢委會(huì)討論決定。檢察建議應(yīng)以檢察院的名義統(tǒng)一制發(fā)，不能以內(nèi)設(shè)部門的名義制發(fā)。

2. 落實(shí)環(huán)節(jié)注重實(shí)效性

檢察建議到達(dá)被建議單位后，被建議單位的落實(shí)情況直接決定著檢察建議的實(shí)效，所以落實(shí)環(huán)節(jié)應(yīng)注重檢察建議的實(shí)效性。《上海市人民檢察院關(guān)于制發(fā)檢察建議書的規(guī)定》第12條到第16條對(duì)落實(shí)環(huán)節(jié)的要求作了具體規(guī)定，結(jié)合這些規(guī)定，筆者認(rèn)為：

首先，檢察機(jī)關(guān)可以采取多種方式對(duì)被建議單位采納檢察建議的情況進(jìn)行督促落實(shí)。比如浦東新區(qū)檢察院就一類案件中存在的問(wèn)題，通過(guò)檢察建議通報(bào)會(huì)的形式，召集相關(guān)主管部門和發(fā)案單位等，推進(jìn)檢察建議的落實(shí)和作用發(fā)揮，以取得積極的社會(huì)綜治效果。

其次，對(duì)于被建議單位認(rèn)真落實(shí)建議，成效明顯，并及時(shí)反饋的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建議相關(guān)主管單位給予通報(bào)表?yè)P(yáng)。對(duì)于經(jīng)實(shí)踐證明比較切實(shí)有效的整改措施，可以向出現(xiàn)同類問(wèn)題的單位進(jìn)行推廣，比如可以將檢察建議抄報(bào)被建議單位的行業(yè)協(xié)會(huì)或工商部門，將成熟的經(jīng)驗(yàn)在行業(yè)內(nèi)推廣。對(duì)于被建議單位雖然積極落實(shí)但成效并不盡如人意的，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮主動(dòng)性，給予幫助和指導(dǎo)，找出建議未產(chǎn)生預(yù)期效果的原因，找到正確的解決措施。

第三，對(duì)于被建議單位未積極落實(shí)建議的，要分析不同情況區(qū)別對(duì)待。如果是該單位對(duì)所發(fā)生的問(wèn)題和檢察建議不重視的，可以通報(bào)其上級(jí)部門或地方政府，也可以通報(bào)媒體，進(jìn)行輿論監(jiān)督；如果是對(duì)檢察建議的內(nèi)容有不同意見(jiàn)或誤解的，可經(jīng)過(guò)溝通和解釋來(lái)消除誤解；如果確系建議敘述的事實(shí)有誤，建議不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)及時(shí)撤回檢察建議書。所以，對(duì)于被建議單位不積極落實(shí)建議的要分清情況，如果確屬無(wú)正當(dāng)理由而明顯抵制的，才可以依照《上海市人民檢察院關(guān)于制發(fā)檢察建議書的規(guī)定》第14條的規(guī)定處理。

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