多元化矛盾糾紛化解機(jī)制實(shí)證分析
——以四川省蒲江縣“五老”調(diào)解為例

文/崢嶸

多元化矛盾糾紛化解機(jī)制實(shí)證分析
——以四川省蒲江縣“五老”調(diào)解為例

文/崢嶸

導(dǎo) 讀

2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》。多元化矛盾糾紛化解機(jī)制在解決糾紛、化解矛盾、減少訴訟等方面發(fā)揮優(yōu)勢，進(jìn)一步彰顯了和諧司法理念。四川省蒲江縣人民法院組建以老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師為主體的“五老”調(diào)解隊(duì)，在節(jié)約司法資源、滿足多元化司法需求方面發(fā)揮了優(yōu)勢。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的糾紛多元化解決機(jī)制。此前，在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)支持下，各地就已經(jīng)開始投入到引導(dǎo)社會(huì)力量參與矛盾糾紛化解、促進(jìn)基層社會(huì)治理的工作中。2013年以來，四川省蒲江縣引導(dǎo)農(nóng)村新鄉(xiāng)賢開展的“五老”民間調(diào)解，即是多元解紛體系中社會(huì)力量參與糾紛化解的典范。經(jīng)過一段時(shí)期的探索實(shí)踐，這些機(jī)制運(yùn)行效果如何，存在什么問題，需要怎樣去深化等，是我們必須充分發(fā)揮機(jī)制功能所首先解決的問題。

“五老”調(diào)解產(chǎn)生及意義

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益發(fā)展，社會(huì)矛盾糾紛日積月累，法院面臨案多人少矛盾的新形勢下，蒲江縣法院通過多次調(diào)研，提出了組建以老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師等新型鄉(xiāng)賢為主體的民間調(diào)解隊(duì)伍，充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢，將矛盾糾紛化解在萌芽階段。2013年7月起，蒲江縣法院會(huì)同成佳鎮(zhèn)黨委政府，率先在成佳鎮(zhèn)遴選人員、明確職責(zé)、制定規(guī)則，指導(dǎo)成立“五老”調(diào)解隊(duì)，開展“五老”調(diào)解工作試點(diǎn)。在取得初步成效基礎(chǔ)上，2013年底又將試點(diǎn)工作擴(kuò)展到白云、朝陽湖2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2015年7月，蒲江縣法院會(huì)同縣綜治辦、司法局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推廣“五老”調(diào)解機(jī)制的實(shí)施意見》（下稱《意見》），在全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道，下同）組建“五老”調(diào)解隊(duì)，化解民間矛盾糾紛?！拔謇稀闭{(diào)解工作在全縣正式全面推廣。

首先，搭建調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。由人民法庭會(huì)同轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，在村社挑選熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、身份受人尊重、說話有分量的老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師組成調(diào)解隊(duì)。在人民法庭指導(dǎo)下，“五老”調(diào)解隊(duì)自行開展調(diào)解工作，成為獨(dú)具特色的“第四大調(diào)解”，并搭建起人民法庭—鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所—“五老”調(diào)解工作室—“五老”調(diào)解隊(duì)—“五老”調(diào)解員的民間糾紛調(diào)解和信息共享網(wǎng)絡(luò)。

其次，賦予調(diào)解職能。按照“訴源治理，訴前分流、訴中調(diào)判、訴后回訪”的糾紛化解思路，凡屬人民調(diào)解范疇內(nèi)的糾紛，在堅(jiān)持自愿的前提下，“五老”調(diào)解可以貫穿案件處理的全過程，既可以組織訴前調(diào)解，也可以應(yīng)人民法庭邀請參與訴中調(diào)解，還可以開展訴后回訪，協(xié)助做好涉訴信訪案件的維穩(wěn)工作，通過訴調(diào)對接和互動(dòng)，較好地促進(jìn)糾紛靠前化解。

再次，發(fā)掘調(diào)解規(guī)則。除以現(xiàn)行法律為依據(jù)外，“五老”調(diào)解隊(duì)在法庭的指導(dǎo)下，收集、挖掘村規(guī)民約、族規(guī)族訓(xùn)、家規(guī)家訓(xùn)等用于糾紛調(diào)解，往往也有較好的效果。如山丘坡地上下相鄰?fù)恋剡吔鐧?quán)屬糾紛中，單純依靠法律法規(guī)無法判斷和劃分相鄰界限，“五老”調(diào)解隊(duì)運(yùn)用“上不彎腰下不抬頭”這一習(xí)俗進(jìn)行界限劃分，解決了此類糾紛，獲得群眾廣泛認(rèn)同。

最后，強(qiáng)化工作指導(dǎo)。人民法院以多種形式加強(qiáng)“五老”調(diào)解工作。一是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所聯(lián)合制定《“五老”調(diào)解員管理辦法》《聯(lián)席會(huì)議制度》等系列制度，使“五老”調(diào)解有規(guī)可循；二是成立“五老”調(diào)解工作指導(dǎo)小組，半月開例會(huì)，季度搞培訓(xùn)，適時(shí)組織大要案件庭審觀摩，由法官與“五老”調(diào)解隊(duì)員一起面對面查找不足，點(diǎn)對點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn)；三是對政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的“五老”隊(duì)員，有序納入到人民陪審員隊(duì)伍，最大限度發(fā)揮其糾紛化解作用。

概括起來，“五老”調(diào)解機(jī)制的建立具有四方面的積極意義。一是“五老”調(diào)解有利于實(shí)現(xiàn)糾紛分流，一定程度上緩解了“案多人少”矛盾，節(jié)約了司法資源；二是“五老”調(diào)解走出了一條成本低、效率高、制度全、效果好的民間調(diào)解新路子，滿足了群眾多元化司法需求；三是“五老”調(diào)解實(shí)現(xiàn)與行政調(diào)解、司法調(diào)解和傳統(tǒng)人民調(diào)解的互聯(lián)互動(dòng)，鄉(xiāng)村治理能力和水平得到提升；四是有利于弘揚(yáng)孝老敬親、誠實(shí)友善、和諧包容的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和公平、正義的法治精神。

“五老”調(diào)解機(jī)制運(yùn)行狀況

（一）“五老”調(diào)解機(jī)制基本情況

從組織形式上看，全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共建有103支“五老”調(diào)解隊(duì)，大致可分為三類。第一類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立1支“五老”調(diào)解隊(duì)，各村、社區(qū)分片區(qū)或各自設(shè)立“五老”調(diào)解隊(duì)。第二類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立1支“五老”調(diào)解隊(duì)，各村、社區(qū)僅遴選“五老”調(diào)解員參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五老”調(diào)解隊(duì)。第三類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不設(shè)“五老”調(diào)解組織，各村、社區(qū)成立“五老”調(diào)解隊(duì)。但無論哪一類，都?xì)w口由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所統(tǒng)一管理，轄區(qū)人民法庭對其提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法律咨詢服務(wù)。

從運(yùn)行方式上看，各“五老”調(diào)解隊(duì)之間也存在一些差別，大致分為三種形式。其一是獨(dú)立運(yùn)模式，即“五老”調(diào)解隊(duì)在村、社區(qū)設(shè)立調(diào)解室，與村（居）民委員會(huì)下設(shè)的人民調(diào)解委員會(huì)之間互不隸屬，各自獨(dú)立受理、調(diào)解矛盾糾紛。其二是兼容運(yùn)行模式，即“五老”調(diào)解隊(duì)與村、社區(qū)的人民調(diào)解委員會(huì)互相融合，實(shí)行一班人員、兩塊牌子，不分彼此，共同受理、調(diào)解糾紛。其三是輔助運(yùn)行模式，以人民調(diào)解和“五老”調(diào)解同時(shí)存在，人員配置上直接吸收人民調(diào)解員為“五老”調(diào)解隊(duì)員或者相反，在調(diào)處矛盾糾紛時(shí)一方受理、共同參與調(diào)解。

從運(yùn)行效果上看，各地“五老”調(diào)解成功調(diào)處一批事關(guān)社會(huì)和諧、影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾糾紛，為地方黨委政府排了憂、解了難。截至2016年6月底，全縣“五老”調(diào)解組織共受理各類矛盾糾紛1497件，調(diào)解成功1460件，成功率達(dá)97．53%，各基層人民法庭受理案件數(shù)量逐年減少，由此也帶動(dòng)蒲江縣法院受理案件數(shù)量連續(xù)三年下降，蒲江縣系統(tǒng)化、法治化基層社會(huì)治理水平再上新臺階。

（二）“五老”調(diào)解機(jī)制運(yùn)行中存在的問題

1．整體上發(fā)展不平衡。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是調(diào)解組織發(fā)展不平衡。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了較為完備的“五老”調(diào)解組織，遴選出素質(zhì)相對較高的“五老”調(diào)解人員，但仍有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五老”調(diào)解組織不健全，調(diào)解人員素質(zhì)也參差不齊。二是受理糾紛數(shù)量不平衡。全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處糾紛數(shù)量占所有糾紛數(shù)量近一半，但也有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理調(diào)處糾紛數(shù)量寥寥無幾。三是處理糾紛的類型和難易程度各不相同，大興、西來等鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理的糾紛類型較多、難度較大，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理糾紛僅局限于家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系等少數(shù)傳統(tǒng)類型。四是延伸工作參差不齊，如成佳“五老”調(diào)解隊(duì)成立的少年兒童自治組織和老年人的幫扶行動(dòng)等，但相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五老”調(diào)解隊(duì)多著眼于糾紛調(diào)解，較少注重糾紛預(yù)防和工作延伸。

2．機(jī)制運(yùn)行不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：其一，相關(guān)部門職能界限不夠明確。《意見》明確要求，“五老”調(diào)解工作由黨政主導(dǎo)、綜治牽頭、法院和司法局具體指導(dǎo)推動(dòng)，但在運(yùn)行過程中卻并沒有清晰的界限，且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)培訓(xùn)工作沒跟上，考核工作體系也未建立。其二，組織不夠規(guī)范。雖然各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了“五老”調(diào)解隊(duì)，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有單獨(dú)掛牌，沒有獨(dú)立的辦公場所，人員沒有統(tǒng)一的標(biāo)識，“名不正則言不順”，“五老”調(diào)解工作的開展自然受到影響。其三，職能發(fā)揮不充分。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然成立了“五老”調(diào)解隊(duì)，但只作為發(fā)現(xiàn)、報(bào)告糾紛的“通訊員”，沒有充分發(fā)揮其預(yù)防和化解糾紛職能。其四，調(diào)解方式不規(guī)范。傳統(tǒng)習(xí)慣或封建習(xí)俗在解決糾紛中具有獨(dú)特作用，但其中“賭咒法（以賭咒來決定誰是誰非）”有古代神明裁判復(fù)活的嫌疑，“尊長責(zé)罵法（尊長責(zé)罵糾紛當(dāng)事人促其平息紛爭）”則多少有些背離現(xiàn)代文明和法治精神。其五，調(diào)解過程與結(jié)果不規(guī)范。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五老”調(diào)解隊(duì)沒有規(guī)范的卷宗檔案，甚至對調(diào)解結(jié)果也沒有較為規(guī)范完整的記載，給當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議或申請司法確認(rèn)造成困難。

“五老”調(diào)解機(jī)制現(xiàn)狀的深度解剖

（一）對上述問題的原因分析

1．認(rèn)識不到位。其一，對“五老”調(diào)解本身的認(rèn)識不足。認(rèn)為“五老”調(diào)解的功能、性質(zhì)與人民調(diào)解沒有什么區(qū)別，都是化解民間糾紛的自治組織，所起的作用也相當(dāng)有限，其職能可由人民調(diào)解委員會(huì)替代，沒有必要也不應(yīng)該獨(dú)立發(fā)展，以免耗費(fèi)人力、物力和財(cái)力。其二，對推廣“五老”調(diào)解的必要性認(rèn)識不足。認(rèn)為“五老”調(diào)解的產(chǎn)生和發(fā)展有其特殊的文化背景和社會(huì)基礎(chǔ)，由此決定其存在和功能發(fā)揮具有明顯的地域性特征。比如，在成佳、朝陽湖等文化氛圍和鄉(xiāng)土氣息較為濃厚的傳統(tǒng)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“五老”調(diào)解有其適合生存發(fā)展的土壤；而在壽安、鶴山等工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重沖擊著熟人社會(huì)和傳統(tǒng)文化，則不適合發(fā)展“五老”調(diào)解。其三，對法院推動(dòng)“五老”調(diào)解的正當(dāng)性、必要性存在質(zhì)疑。大致包含以下四種觀點(diǎn)：一是超越法院職能論。認(rèn)為法院不應(yīng)參與與審判無關(guān)的任何活動(dòng)。法院推動(dòng)民間調(diào)解超越了法院的法定職能，缺乏合法性和正當(dāng)性。二是違背法院中立論。認(rèn)為如果法院參與推動(dòng)民間調(diào)解工作，難免因先入為主而導(dǎo)致司法不公。三是政府行政職責(zé)論。認(rèn)為基層社會(huì)治理是政府的職責(zé)，人民法院不宜過多參與其中。四是民間調(diào)解自然生長論。認(rèn)為民間調(diào)解有其適合生存發(fā)展的土壤和根基——對調(diào)解人員的信任和對傳統(tǒng)習(xí)俗的尊重，不宜有過多的外界因素特別是有官方背景的組織、機(jī)構(gòu)介入。

2．積極性不夠。首先，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)緊張，搞“五老”調(diào)解需要耗費(fèi)一定的物力、財(cái)力，在一定程度上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“五老”調(diào)解的積極性。其次，各村、社區(qū)需要拿出少量資金補(bǔ)貼“五老”調(diào)解人員，導(dǎo)致多數(shù)村、社區(qū)存在與其讓“五老”調(diào)解隊(duì)介入糾紛，不如人民調(diào)解委員會(huì)自己調(diào)解的想法，由此降低村、社區(qū)搞“五老”調(diào)解的積極性。再次，調(diào)解糾紛往往得罪人，調(diào)解工作難以有效開展，同時(shí)“五老”調(diào)解要求有一定的群眾工作能力甚至語言文字工作能力，一定程度上影響了符合條件人員參與“五老”調(diào)解的積極性。最后，群眾的積極性沒有調(diào)動(dòng)起來，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)群眾間發(fā)生糾紛直接找鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處而不是請求“五老”調(diào)解，反映出群眾對“五老”調(diào)解的信任度有待提高。

3．保障跟不上。一是經(jīng)費(fèi)保障沒跟上。由于沒有專門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)無法名正言順地給予“五老”調(diào)解經(jīng)費(fèi)支持，只能從大調(diào)解經(jīng)費(fèi)、老年協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)、綜合治安巡邏經(jīng)費(fèi)中“打擦邊球”，而且經(jīng)費(fèi)相對較少，甚至出現(xiàn)“不調(diào)保本，一調(diào)就虧”的現(xiàn)象。二是效力保障沒跟上。截至目前，經(jīng)過“五老”調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議無一件申請法院進(jìn)行司法確認(rèn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)之所以群眾發(fā)生糾紛不選擇“五老”調(diào)解，是因?yàn)閾?dān)心效力得不到保障，可能反悔。三是宣傳沒跟上。目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層組織對法院推動(dòng)“五老”調(diào)解心存疑慮、擔(dān)憂甚至批評，老百姓對“五老”調(diào)解的知曉度也不高，充分說明針對“五老”調(diào)解宣傳工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）對相關(guān)問題的理性思考

1．對“五老”調(diào)解的再認(rèn)識。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國家統(tǒng)一包辦管理社會(huì)事務(wù)已經(jīng)不可能，而社會(huì)成員完全個(gè)人自治又容易陷入無政府狀態(tài)，唯一的辦法就是政府把自己的部分職能（也就是權(quán)力）讓渡出來，變政府管控或市場放任為政府、市場、社會(huì)三大力量良性互動(dòng)的社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)。“五老”調(diào)解即是在特定的文化背景和社會(huì)基礎(chǔ)上國家引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)管理和有組織自治的實(shí)現(xiàn)形式，是司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解之外的有益補(bǔ)充。

“五老”調(diào)解不同于人民調(diào)解。人民調(diào)解隸屬于村（居）民自治范疇，是村（居）民委員會(huì)履行協(xié)助基層人民政府管理社會(huì)職能的一部分，因而具有半官方性質(zhì)；同時(shí)，村（居）民委員會(huì)都設(shè)有人民調(diào)解委員會(huì)，是標(biāo)準(zhǔn)配置?！拔謇稀闭{(diào)解則是在特殊的文化背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)條件下產(chǎn)生的，是個(gè)性化的調(diào)解組織，不具備協(xié)助基層人民政府管理社會(huì)的法定職責(zé)，“五老”調(diào)解的設(shè)立具有較大的靈活性，并不必然隸屬于村（居）民委員會(huì)。

2．“五老”調(diào)解與政府的關(guān)系。一方面，政府應(yīng)當(dāng)作為“五老”民間調(diào)解工作開展的后盾，在平臺搭建、經(jīng)費(fèi)保障、效力確認(rèn)等方面予以鼓勵(lì)和支持“五老”調(diào)解工作。另一方面，“五老”調(diào)解畢竟是民間的、自發(fā)的調(diào)解方式，需要政府予以合理的引導(dǎo)，包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)、法律咨詢等。此外，鑒于“五老”調(diào)解獨(dú)特的文化土壤和社會(huì)根基，政府不宜過多地干預(yù)，要保存、改良和培育適合其生存、發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

人民法院作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后關(guān)口和推進(jìn)法治建設(shè)的主戰(zhàn)場，推動(dòng)“五老”調(diào)解參與基層社會(huì)治理不應(yīng)該受到質(zhì)疑。首先，法院推動(dòng)“五老”調(diào)解，并不意味著包辦社會(huì)治理，直接介入民間糾紛調(diào)解，而是以合理的方式“參與”、“推動(dòng)”，中間必然有一個(gè)“度”的問題，自然要建立相應(yīng)的“防火墻”保障其履行職能的中立性。其次，法院推動(dòng)“五老”調(diào)解，并未超越法定職能：調(diào)處民間糾紛、指導(dǎo)民間調(diào)解、開展法治宣傳。其三，法院推動(dòng)“五老”調(diào)解，一方面有利于防止調(diào)解人員濫用手中的“權(quán)力”，另一方面方便給予調(diào)解組織和人員以業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保障民間調(diào)解程序公正和實(shí)體公正。此外，法院的參與能夠有效避免風(fēng)俗習(xí)慣的適用所導(dǎo)致合理不合法現(xiàn)象。

3．關(guān)于調(diào)解協(xié)議的效力確認(rèn)。截至目前，并沒有專門有關(guān)民間調(diào)解效力的法律規(guī)定，也沒有對民間調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)“五老”調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的效力似乎處于未定狀態(tài)。對此，我們持如下觀點(diǎn)：其一，按照禁止反言規(guī)則理論，糾紛雙方當(dāng)事人一旦做出某種允諾就不得隨意變更，以此保護(hù)善意對方當(dāng)事人的信賴?yán)?。因此，賦予民間調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以法律效力具有正當(dāng)性和必要性。其二，依照合同法原理，“五老”調(diào)解協(xié)議既然是糾紛當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議，只要是雙方真實(shí)意思表示，不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，就同人民調(diào)解一樣具備賦予其法律效力的基礎(chǔ)。其三，對經(jīng)民間調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，可依當(dāng)事人自愿，通過訴前或訴中司法調(diào)解、仲裁、公證等程序轉(zhuǎn)化成具有法律效力的協(xié)議書。

4．關(guān)于“五老”調(diào)解規(guī)則適用。“五老”調(diào)解的特殊性不僅在于其產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)的特殊性、調(diào)解方式的靈活性等，還在于其調(diào)解規(guī)則的特殊性，除了現(xiàn)有的法律、法規(guī)外，諸如“賣豬包水草三天”“上不彎腰下不抬頭”等民間習(xí)慣法規(guī)則，對調(diào)解民間糾紛具有獨(dú)特的功效。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)民間習(xí)慣法規(guī)則的優(yōu)先適用性，即原則上優(yōu)先適用民間習(xí)慣，但如果違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等強(qiáng)制性規(guī)定，或者有可能給國家、集體或第三方合法權(quán)益造成損害，則不得適用該民間習(xí)慣，應(yīng)當(dāng)適用相關(guān)的法律、法規(guī)，以保障“五老”調(diào)解的合法性。

完善“五老”調(diào)解多元解紛機(jī)制的路徑

（一）完善引導(dǎo)推動(dòng)機(jī)制

要按照《意見》完善黨政主導(dǎo)、綜治牽頭、法院和司法局具體指導(dǎo)推動(dòng)的引導(dǎo)推動(dòng)機(jī)制，明確各主體的職責(zé)分工。一是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（街道黨工委）的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要把“五老”調(diào)解作為各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理工作目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，迫使其重視、落實(shí)該項(xiàng)工作。二是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府的支持和保障責(zé)任。要給予適當(dāng)?shù)慕M織管理和必要的辦公場地、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支持等，以保障“五老”調(diào)解機(jī)制正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)。三是綜治辦的牽頭責(zé)任。綜治辦要按照“五老”調(diào)解的職責(zé)職能、工作重點(diǎn)、工作目標(biāo)進(jìn)行落實(shí)，包括經(jīng)費(fèi)支持、場地保障、培訓(xùn)指導(dǎo)等，并代表黨委政府對“五老”調(diào)解工作進(jìn)行考核。四是人民法院的保障和支撐責(zé)任。要對“五老”調(diào)解人員進(jìn)行法律知識和調(diào)解技能的培訓(xùn)，就“五老”調(diào)解的疑難復(fù)雜案件提供咨詢服務(wù)，幫助“五老”調(diào)解組織發(fā)掘、提煉調(diào)解規(guī)則，對經(jīng)“五老”調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議依法確認(rèn)其效力。五是司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的指導(dǎo)、支持和管理責(zé)任。包括對“五老”調(diào)解人員的遴選，組織“五老”調(diào)解參加培訓(xùn)，代表縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“五老”調(diào)解組織和人員進(jìn)行考核，調(diào)解經(jīng)費(fèi)的發(fā)放，“五老”調(diào)解工作的宣傳等。

（二）完善調(diào)解組織體系

一方面，根據(jù)地域范圍、糾紛數(shù)量等實(shí)際情況合理設(shè)立“五老”調(diào)解隊(duì)，并根據(jù)需要選擇“五老”調(diào)解與人民調(diào)解合署或單獨(dú)辦公，對“五老”調(diào)解組織和人員設(shè)計(jì)統(tǒng)一標(biāo)識、胸牌，便于群眾和糾紛當(dāng)事人識別。另一方面，完善“五老”調(diào)解人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)和遴選程序，其具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括品德、文化程度、曾經(jīng)從事的工作以及群眾的認(rèn)可程度等，對按照標(biāo)準(zhǔn)篩選出來的候選人員，應(yīng)當(dāng)征求其個(gè)人意見，同時(shí)完善“五老”調(diào)解人員的考核和退出機(jī)制，要對“五老”調(diào)解人員調(diào)解糾紛的數(shù)量、質(zhì)量、當(dāng)事人的滿意度等進(jìn)行考核，對業(yè)績考核不過關(guān)、群眾普遍反映差的“五老”調(diào)解人員要適時(shí)予以辭退，同時(shí)對因年齡大、精力不足或身體不允許等不適合再擔(dān)任調(diào)解工作的人員允許其退出“五老”調(diào)解隊(duì)。

（三）完善保障機(jī)制

一是適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)保障。縣級財(cái)政應(yīng)當(dāng)為“五老”調(diào)解機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以解決“五老”調(diào)解組織的辦公業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，包括適當(dāng)?shù)恼`餐費(fèi)、交通費(fèi)，對調(diào)解成功的糾紛適當(dāng)發(fā)放案件補(bǔ)貼，為“五老”調(diào)解人員購買人身意外傷害險(xiǎn)。二是有力的效力保障。依糾紛當(dāng)事人自愿申請，并著眼于對協(xié)議的合法性審查。（1）審查調(diào)解事項(xiàng)，只要不屬于確認(rèn)身份、婚姻、收養(yǎng)等不可調(diào)事項(xiàng)，即應(yīng)確認(rèn)其效力。（2）審查調(diào)解協(xié)議內(nèi)容，只要不違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，如買賣槍支、販賣毒品、倒賣土地等，即應(yīng)確認(rèn)其效力。（3）審查調(diào)解協(xié)議后果，只要不侵害國家或社會(huì)公共利益、案外人合法權(quán)益，不損害公序良俗即應(yīng)確認(rèn)其效力。（4）審查調(diào)解依據(jù)，只要不違背現(xiàn)行法律、行政法規(guī)或損害公序良俗，即應(yīng)確認(rèn)其效力。（5）審查調(diào)解方式和程序，只要調(diào)解協(xié)議的達(dá)成非采取欺詐、脅迫或乘人之危等手段和方式實(shí)現(xiàn)，即應(yīng)確認(rèn)其效力。

（四）完善拓展機(jī)制

“五老”調(diào)解生長于傳統(tǒng)文化背景較為濃厚，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為特征的農(nóng)村村落，民風(fēng)淳樸而善良，這是其產(chǎn)生發(fā)展的文化土壤。在工業(yè)化和市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)，傳統(tǒng)習(xí)俗和文化氛圍早已滌蕩無存，要培育類似“五老”調(diào)解的調(diào)解模式，必須尋求與之相適應(yīng)的新的土壤和根基，這就要求我們完善“五老”調(diào)解拓展機(jī)制。在人員結(jié)構(gòu)上，宜選擇該地區(qū)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域內(nèi)公信度高、說話有分量的老前輩、精英、成功人士等，當(dāng)然，為防止調(diào)解組織被不法勢力操控，須防止鄉(xiāng)霸、街霸、行霸乃至于黑社會(huì)勢力進(jìn)入調(diào)解組織；在調(diào)解規(guī)則上，還要挖掘符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行業(yè)規(guī)則、交易習(xí)慣作為調(diào)解依據(jù)，同時(shí)注重對限制競爭、制造壟斷等不正當(dāng)競爭性質(zhì)規(guī)則的識別；在協(xié)議確認(rèn)上，要把合法性與合乎行規(guī)相結(jié)合來確認(rèn)協(xié)議的效力，當(dāng)然要排除限制競爭、制造壟斷等不正當(dāng)競爭規(guī)則的適用。

(作者單位：四川省蒲江縣人民法院）