法治中國(guó)戰(zhàn)略下的地方法治建設(shè)探索
——以江西司法體制改革為視角

文/葉揚(yáng)

法治中國(guó)戰(zhàn)略下的地方法治建設(shè)探索
——以江西司法體制改革為視角

文/葉揚(yáng)

導(dǎo) 讀

黨的十八屆四中全會(huì)將法治作為一項(xiàng)治國(guó)理政的基本方式，為全面深化改革、建設(shè)法治中國(guó)提供了可行依據(jù)。相對(duì)于國(guó)家層面的法治建設(shè)而言，地方法治建設(shè)是一種地方治理法治化的過程和狀態(tài)，也是法治中國(guó)的進(jìn)一步細(xì)化和延伸。江西作為第三批司法體制改革試點(diǎn)省份，已逐步開展司法人員分類管理、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障、省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等試點(diǎn)工作。基于對(duì)試點(diǎn)進(jìn)展和試點(diǎn)工作的分析，提出通過司法改革推進(jìn)地方法治建設(shè)的設(shè)想和建議，從而順利實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)的目標(biāo)。

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，并對(duì)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，在中國(guó)法治發(fā)展歷程中具有里程碑意義。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了人治——法制——法治——全面推進(jìn)依法治國(guó)的轉(zhuǎn)變，法治已成為當(dāng)下治國(guó)理政的基本方式，法治中國(guó)建設(shè)也成為社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌新形勢(shì)下從整體戰(zhàn)略設(shè)想到具體工程的制度基礎(chǔ)，它包括五個(gè)體系建設(shè)，即完備的法律規(guī)范體系建設(shè)、高效的法治實(shí)施體系建設(shè)、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系建設(shè)、有力的法治保障體系建設(shè)、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)；三個(gè)共同推進(jìn)，即推進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)依法執(zhí)政、推進(jìn)依法行政；三位一體建設(shè)，即建設(shè)法治國(guó)家、建設(shè)法治政府、建設(shè)法治社會(huì)；以及四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，即立法、執(zhí)法、司法、守法，提出了新的十六字法治方針即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，為全面深化改革、筑夢(mèng)中國(guó)提供了基本進(jìn)路。

地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

法治中國(guó)建設(shè)是良法之治，其并非僅僅局限于法律層面的制度變革，而且與全面建成小康社會(huì)和全面深化改革密切相關(guān)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。法治中國(guó)建設(shè)的實(shí)踐路徑和方式是地方法治建設(shè)，即實(shí)現(xiàn)地方治理的法治化，它是國(guó)家法治層面在地方的進(jìn)一步延伸和細(xì)化。作為法治中國(guó)的重要組成部分，地方法治有其特殊性。近年來，各地相繼出臺(tái)對(duì)地方法治建設(shè)進(jìn)行總體部署和頂層設(shè)計(jì)的“決定”“規(guī)劃”“綱要”等，程序性法治模式——法治湖南、自治性法治模式——法治廣東、市場(chǎng)性法治模式——法治浙江、互動(dòng)型法治模式——法治江蘇等成為較有代表性的地方法治經(jīng)驗(yàn)，不僅為本省在法治中國(guó)戰(zhàn)略下確立了地方法治目標(biāo)，也為其他省份進(jìn)行法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)提供了可借鑒的樣本。

地方法治的實(shí)質(zhì)是制度之治和理念之治，是由制度構(gòu)建和理念確立相互支撐和互動(dòng)互恰的有序發(fā)展的社會(huì)公共治理的系統(tǒng)工程，主要表現(xiàn)為“治理理念”中所蘊(yùn)含的“治”和“理”兩層邏輯關(guān)系。所謂地方法治，是指國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的各個(gè)地方（包括以行政區(qū)劃為特征的地方省市、區(qū)縣，也包括跨越行政區(qū)域的地方聯(lián)合），在法治中國(guó)的推進(jìn)過程中，踐行法治精神，落實(shí)法治理念，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治為目標(biāo)，基于法治型社會(huì)治理的需求，逐漸形成并日益勃興的一種法治發(fā)展現(xiàn)象，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家在地方的具體實(shí)踐。從宏觀角度來看，法治是一項(xiàng)治國(guó)方略，體現(xiàn)為自上而下以法律為主要手段進(jìn)行事務(wù)管理；從微觀角度來看，法治是一項(xiàng)辦事原則，體現(xiàn)為以法治思維和法治方式來處理和解決問題。因此，在地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)中，必須以法治中國(guó)建設(shè)的總體目標(biāo)為指引，在法治國(guó)家建設(shè)的統(tǒng)一原則和憲法法律框架下結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行法治政策制定和局部實(shí)踐。

地方法治建設(shè)必須在堅(jiān)持法治中國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自的省情，進(jìn)行積極的探索和實(shí)踐，積累豐富的地方法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。公正司法作為地方法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是當(dāng)下深化司法體制改革的重要目標(biāo)。

（一）地方法治建設(shè)的目標(biāo)

國(guó)家法治離不開具體的地方法治，對(duì)于法治國(guó)家而言，地方性的法治實(shí)踐是一個(gè)國(guó)家法治建設(shè)最扎實(shí)最深厚的基礎(chǔ)。十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，法治的目標(biāo)在于服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，厲行法治是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。作為上層建筑的法治，是立足客觀發(fā)展現(xiàn)實(shí)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。地方法治建設(shè)本身就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須從問題導(dǎo)向展開，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)法治化，以法治服務(wù)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來說，就是以法治思維和法治方式革除制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不利體制因素，培育高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展是地方法治建設(shè)的重要目標(biāo)。與法治中國(guó)相對(duì)應(yīng)，法治地方建設(shè)的基本目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)地方治理的法治化，建立法治地方、法治地方政府和法治社會(huì)。從各地出臺(tái)的綱要、規(guī)劃、意見等來看，大多都將“四個(gè)全面”作為地方法治建設(shè)的具體目標(biāo)，即“全面加快科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程，全面推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明領(lǐng)域法治建設(shè)，全面落實(shí)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究原則，全面形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，促進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。簡(jiǎn)單來說，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法是現(xiàn)階段地方法治建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)所在。

（二）地方法治建設(shè)應(yīng)契合當(dāng)?shù)貙?shí)際

地方法治建設(shè)，不僅是通過形式法治實(shí)現(xiàn)“良法”，推進(jìn)依法治國(guó)、依法治省的客觀需要，也是通過實(shí)質(zhì)法治推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。與法治中國(guó)相比，地方法治更突出于“地方性”，同時(shí)兼顧與法治中國(guó)的統(tǒng)一性，統(tǒng)一性是開展地方法治建設(shè)的政治前提和法治要求，地方性則是地方法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求和迫切希望。有學(xué)者總結(jié)，地方法治建設(shè)的特殊性體現(xiàn)為三點(diǎn)：一是要求在地方一級(jí)根據(jù)依法治國(guó)的基本要求，結(jié)合本地的實(shí)際將黨和國(guó)家的方針政策制度化和法律化；二是要求嚴(yán)格按照國(guó)家的法律法規(guī)進(jìn)行社會(huì)管理和地方民主政治建設(shè)；三是要求發(fā)揮地方的法律創(chuàng)造精神，建立健全具有地方特點(diǎn)的地方性法規(guī)和規(guī)章體系，并保證國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章及其地方性法規(guī)規(guī)章在本地區(qū)的實(shí)現(xiàn)，使依法治國(guó)的方略在地方得到全面的體現(xiàn)、貫徹和執(zhí)行。

無論是以程序法治模式開展地方法治建設(shè)的湖南，還是以市場(chǎng)法治模式開展地方法治建設(shè)的浙江，其共同點(diǎn)是各個(gè)省份或各個(gè)地區(qū)都根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要制定頂層設(shè)計(jì)，有針對(duì)性地進(jìn)行方案探索，這也是地方法治建設(shè)的特殊所在，通過自身的內(nèi)容，發(fā)展和豐富法治中國(guó)的理論，使地方法治成為法治國(guó)家建設(shè)的重要推力。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉。地方政府作為全國(guó)人民群眾行使權(quán)力的一個(gè)重要載體實(shí)際上也在參與國(guó)家治理，管理國(guó)家公共事務(wù)。中央權(quán)力的行使代表全國(guó)人民的利益，地方權(quán)力的行使除了代表全國(guó)人民的利益還代表本地人民對(duì)于利益實(shí)現(xiàn)的特殊需求?！钡胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)的主體是多元的，不僅包括依法治理地方各項(xiàng)事務(wù)的主體，還包括源于地方的公民、法人和其他組織。地方法治建設(shè)的客體亦源于地域性的國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。因此，地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)確判斷當(dāng)前地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的基礎(chǔ)上，充分考慮現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾，立足于特殊的省情實(shí)際及發(fā)展的客觀要求，并以此為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，進(jìn)行積極探索，為增強(qiáng)地方核心競(jìng)爭(zhēng)力、提高地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。

地方司法改革實(shí)踐之考察

良法之治的最后防線是司法，法治中國(guó)要求確保司法實(shí)現(xiàn)公平正義。司法必須為法治中國(guó)建設(shè)提供制度保障。在司法與各個(gè)價(jià)值觀的關(guān)系中，與公正的關(guān)系最為密切。司法是否能夠發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于司法是否公正。什么是司法公正，如何在司法中體現(xiàn)公正，是長(zhǎng)期以來學(xué)者致力研究的熱點(diǎn)問題。從倫理學(xué)的角度來說，公正是一種理想的道德標(biāo)準(zhǔn)；從法律學(xué)的角度來說，它應(yīng)該是法律的根本出發(fā)點(diǎn)。地方法治建設(shè)將“公正司法”作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，是提升司法公信力、實(shí)現(xiàn)司法公正的有效途徑，是推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵舉措，具有獨(dú)特的時(shí)代意義和實(shí)踐價(jià)值。法治中國(guó)和法治地方的建設(shè)，要求必須通過改革現(xiàn)有司法運(yùn)行體制機(jī)制，建立公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，使人民權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。2014年是我國(guó)此輪司法體制改革試點(diǎn)的開局之年，也是健全司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵之年?！蛾P(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》對(duì)完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等提供了政策導(dǎo)向。上海作為先行者，率先進(jìn)行試點(diǎn)，為全面推開司法體制改革試點(diǎn)投石問路，改革經(jīng)驗(yàn)給其他省份提供參考借鑒，改革成效較為顯著，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)同志強(qiáng)調(diào)：“上海這次司法改革是要為全國(guó)提供可復(fù)制的樣板，上海現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)是要為全國(guó)提供經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

江西作為全國(guó)第三批司法體制改革試點(diǎn)省份，于2016年開展司法改革試點(diǎn)工作，選取九江市中級(jí)人民法院、廬山區(qū)人民法院、彭澤縣人民法院、上饒市中級(jí)人民法院、信州區(qū)人民法院、橫峰縣人民法院進(jìn)行先行試點(diǎn)。試點(diǎn)細(xì)節(jié)都是在頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi)進(jìn)行具體事項(xiàng)的設(shè)定。2017年在全省范圍內(nèi)推開司法體制改革工作。從目前法院的改革情況來看，“1+6”方案體系已經(jīng)建立，進(jìn)行的改革有兩大塊，分別是由中央政法委主導(dǎo)的四項(xiàng)改革試點(diǎn)，包括完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，以及最高人民法院發(fā)布的“四五綱要”，涉及65項(xiàng)改革內(nèi)容。綜合來看，主要圍繞以下幾個(gè)方面推進(jìn)司法體制改革：

1．實(shí)行人員分類管理。江西圍繞“建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)明晰、管理規(guī)范的人員分類管理制度和工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)隊(duì)伍的工作積極性、激發(fā)工作熱情和內(nèi)在活力，提高法院干部人事管理科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)法院干部隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”的目標(biāo)，開展司法改革試點(diǎn)工作。（1）以法官員額制改革為中心和突破口，在2016年4月設(shè)立江西法官、檢察官遴選委員會(huì)，委員會(huì)由7名專門委員和24名專家委員組成，為法官隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化把好入口關(guān)；以“以案定額、實(shí)事求是”為基本原則，確定員額配置。中央確定法官員額比最高為39%，在九江和上饒的試點(diǎn)法院，根據(jù)案件數(shù)量、案件的飽和度、工作量的飽和情況，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、轄區(qū)人口數(shù)量、法院審級(jí)進(jìn)行綜合考慮后，暫定兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的法官員額比分別為32%和35%。與其他省份比，江西法官員額比例設(shè)定較為合理，并未刻意壓低或拔高。（2）初步制定法官遴選工作實(shí)施辦法（草案），確立可以入員額的法官條件及標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)了解，這些條件包括屬于政法專項(xiàng)編制人員、已通過司法考試或已具備法官資格、審判員職務(wù)或助理審判員職務(wù)滿3年以上、年齡要求滿28周歲以上；學(xué)歷要求法學(xué)本科或非法學(xué)研究生、近3年考核稱職以上、身體健康等。秉承“好中選優(yōu)，寧缺毋濫”的選拔條件，江西舉行了首批法官入額考試，采取筆試+考核的方式，其中筆試側(cè)重考查法官履行審判職責(zé)應(yīng)具備的專業(yè)知識(shí)、辦案能力等，成績(jī)占總成績(jī)的30%；考核將對(duì)法官的德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行綜合考查，成績(jī)占總成績(jī)的70%。采取雙標(biāo)準(zhǔn)的考查方式，目的是將業(yè)務(wù)素質(zhì)高、能夠獨(dú)立辦案的法官挑選出來。據(jù)了解，員額制改革后，因法官比例大規(guī)?？s減，對(duì)于院領(lǐng)導(dǎo)入額問題，在首次法官入額上未出現(xiàn)。經(jīng)過遴選，首批入額法官共174人，占參加筆試人數(shù)的78．7%。（3）根據(jù)試點(diǎn)情況在全省鋪開法官遴選工作，制定了《江西省法官集中遴選工作實(shí)施辦法》和《江西省法官入額承諾書》。遴選仍采取“考試+考核”的辦法，以考核為主（70%），考試為輔（30%），未過考試及格線的，不再進(jìn)入考核。院領(lǐng)導(dǎo)原則上都需要經(jīng)過遴選程序。目前，我省已遴選出3123名員額法官，進(jìn)入員額的法官直接進(jìn)入一線辦案，除研究室、審管辦等具有司法研究和審判管理屬性的業(yè)務(wù)部門保留了少量員額，其他與辦案職能無關(guān)的部門不再設(shè)置法官員額。

2．推行司法責(zé)任制改革，改變權(quán)力運(yùn)行模式。（1）將審判權(quán)回歸合議庭或獨(dú)任庭法官，落實(shí)院、庭長(zhǎng)辦案制度，根據(jù)審判實(shí)際需求優(yōu)化審判組織模式，構(gòu)建新型審判團(tuán)隊(duì)，真正實(shí)現(xiàn)讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。在改革之前，司法實(shí)踐中采取的是審判文書審簽制，即由院庭長(zhǎng)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)的審判人員制作的裁判文書進(jìn)行審查、核準(zhǔn)并簽發(fā)，由此帶來的法官不獨(dú)立、司法不公正的現(xiàn)象突出。十八屆三中全會(huì)專門提出“改革審判委員會(huì)制度，完善合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”，將審判權(quán)回歸至裁判者手中。改革后，江西改審簽制為簽署制，提交審委會(huì)的案件數(shù)量大大減少。（2）成立專業(yè)法官會(huì)議。作為為合議庭、獨(dú)任法官提供法律意見的內(nèi)部咨詢議事機(jī)構(gòu)，專業(yè)法官會(huì)議起到了壓縮審委會(huì)案件數(shù)量、過濾審委會(huì)案件范圍的作用。法官會(huì)議成員由法學(xué)理論功底深厚、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的法官組成，只對(duì)案件的法律適用問題進(jìn)行討論研究，不討論涉及案件事實(shí)的認(rèn)定問題，不實(shí)行表決制度，會(huì)議形成的意見，可供獨(dú)任法官、合議庭參考。

3．實(shí)行司法人員職業(yè)保障。（1）實(shí)行單獨(dú)的職務(wù)序列，去行政化。目前，最高院還在制定相關(guān)的方案與制度，何時(shí)能夠落實(shí)還未明。從改革的總體方向上看，法官的級(jí)別不再與行政級(jí)別掛鉤，一定級(jí)別以下的法官，經(jīng)年度考核合格，可按期晉升，法官晉升渠道較現(xiàn)行做法更為暢通。（2）有別于公務(wù)員的薪酬待遇。從第一批改革試點(diǎn)的上海對(duì)外公布的數(shù)據(jù)來看，改革后法官、檢察官的工資水平提升了43%。據(jù)了解，因?yàn)樾匠甏鲞€與財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管相關(guān)，江西目前關(guān)于法官的薪酬待遇問題還在協(xié)調(diào)中，其中涉及較為復(fù)雜，例如工資、福利、津貼等，還需要較長(zhǎng)的時(shí)間予以解決。

4．實(shí)行財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管。據(jù)了解，雖然省內(nèi)多個(gè)部門對(duì)此問題已聯(lián)合制定了方案，但規(guī)定較為原則，例如“確保體制改革以后，市縣兩級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)不低于現(xiàn)有水平”。由于省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不均衡性，如何統(tǒng)一全省的平均水平，是通過保高提低的方式，抑或其他，還需要斟酌。但需要明確的是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平帶來的差距在短期內(nèi)是存在的，如何將差距縮小，是省級(jí)統(tǒng)管財(cái)物應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決的問題。

根據(jù)《法治江西建設(shè)2017年工作要點(diǎn)》，江西省在2017年的法治工作要點(diǎn)為：1.加強(qiáng)地方立法工作；2.加快法治政府建設(shè)；3.深化司法體制改革；4.創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制；5.增強(qiáng)全民法治素養(yǎng)；6.健全法治建設(shè)保障機(jī)制。

以司法改革助推地方法治建設(shè)的重點(diǎn)路徑

（一）推進(jìn)法官、檢察官職業(yè)化建設(shè)

作為司法體制改革成敗的關(guān)鍵，司法職業(yè)化成為了新一輪司法改革試點(diǎn)工作中最受關(guān)注的問題。以江西為例，江西已完成全省法院和檢察院的第一批法官、檢察官入額選拔工作，由于改革時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)其改革成效還不能下準(zhǔn)確的定論。從試點(diǎn)入額法官的標(biāo)準(zhǔn)和條件來看，以案件數(shù)量和人均辦案比例來劃定入額比例是較為合理的，這個(gè)數(shù)字從全國(guó)范圍內(nèi)來看，也是處于居中的位置。然而，對(duì)于暫時(shí)未進(jìn)入法官員額的審判員，是否給他們預(yù)留一定數(shù)量的法官員額，在這次的法官選拔中并未體現(xiàn)。也就是說，就試點(diǎn)情況來看，江西對(duì)于員額制采取的是“一刀切”的方式。法官員額制的核心目標(biāo)是確保最優(yōu)秀的人才進(jìn)入法官隊(duì)伍，確保司法資源實(shí)現(xiàn)合理配置。但是，實(shí)踐中出現(xiàn)的優(yōu)秀法官流失現(xiàn)象卻與改革目標(biāo)相背離。究其原因之一，就是固定的員額比例使得法官任職和晉升的通道越來越窄，能否成為員額法官只能憑借員額出現(xiàn)空缺這一不確定因素，特別是對(duì)于一些能力優(yōu)秀、專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)的年輕助理審判員來說，是走還是留成為一個(gè)職業(yè)難題。筆者認(rèn)為，可以在過渡期內(nèi)，為法官員額比例設(shè)定一個(gè)彈性空間，這個(gè)彈性數(shù)額應(yīng)當(dāng)在國(guó)家設(shè)定的39%的最高線以內(nèi)。這不僅是從留住優(yōu)秀人才的角度考慮，也是從解決“案多人少”的訴訟壓力的角度中得出的設(shè)想。

從應(yīng)然層面說，法官應(yīng)有司法責(zé)任。司法責(zé)任制作為保障司法公正的一個(gè)方面，首先解決的是審判權(quán)運(yùn)行的行政化問題，讓審判機(jī)構(gòu)（合議庭和獨(dú)任法官）在法定職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)審理的案件承擔(dān)責(zé)任，是司法責(zé)任制存在的前提。其本質(zhì)上是一種司法懲戒制度，通過規(guī)定法官、檢察官在違法違紀(jì)時(shí)承擔(dān)的不利后果，來促使其正確行使司法權(quán)。因此，其僅針對(duì)在審判工作中故意違反實(shí)體法和程序法的規(guī)定或因重大過失導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的，要求法官承擔(dān)違法審判的責(zé)任。決不能片面地以法官對(duì)案件的判斷是否錯(cuò)誤為著力點(diǎn)，對(duì)法官予以苛責(zé)，這不僅偏離了司法規(guī)律，也有違司法獨(dú)立。

（二）建立人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管機(jī)制

探索實(shí)施省以下法院、檢察院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理的直接目的在于去行政化和去地方化，但是如何實(shí)現(xiàn)從地方統(tǒng)管到省直統(tǒng)管的銜接，還有諸多問題。從法院內(nèi)部垂直統(tǒng)管來看，雖然減少了司法權(quán)的地方干擾，但有可能加劇內(nèi)部行政權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)。之前各級(jí)法院、檢察院自行管理的內(nèi)部權(quán)力模式，由于人財(cái)物管理權(quán)力的收回，致使權(quán)力過于集中，司法不獨(dú)立的問題仍然得不到解決。在省級(jí)法院、檢察院，如何對(duì)人財(cái)物進(jìn)行管理，還需要其他部門的配合和協(xié)助。而基層法院、檢察院的司法人員最為關(guān)注的實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管之后保障標(biāo)準(zhǔn)是否發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)有待遇是否有變化，成為省級(jí)統(tǒng)管財(cái)物問題上最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

建立人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管機(jī)制，必須對(duì)省一級(jí)的法院和檢察院進(jìn)行內(nèi)部權(quán)力制衡，制定配套的分權(quán)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部民主防止濫權(quán)。在人事、行政事務(wù)、財(cái)物管理等事項(xiàng)上成立專門委員會(huì)，從各級(jí)法院、檢察院選取合適人選，并吸收其他職能部門的人員，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)裁判文書公開

裁判文書公開作為司法公正的保障，其意義是不言而喻的：通過裁判文書的網(wǎng)上公開，有利于案件當(dāng)事人和社會(huì)公眾對(duì)法院審判工作的了解和監(jiān)督，讓司法取信于民；對(duì)于法官來說，也是規(guī)范其審判行為，重視裁判說理，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)的途徑。目前，最高人民法院已建立裁判文書公開平臺(tái)以供查詢，并對(duì)10種裁判文書必須在互聯(lián)網(wǎng)公開進(jìn)行了硬性規(guī)定，確保了“上網(wǎng)為原則，不上網(wǎng)為例外”。積極推進(jìn)裁判文書公開機(jī)制，完善裁判文書公開程序，保證裁判文書的質(zhì)量，使裁判文書能夠公開、清晰地將司法過程和裁判形成過程公之于眾，有益于司法公正。

（四）加快訴訟程序結(jié)構(gòu)調(diào)整

長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直是以偵查為中心。在流水線式的訴訟模式下，訴訟重心前移，法庭審理功能被架空，冤假錯(cuò)案頻發(fā)，成為司法公正的詬病。十八屆四中全會(huì)指出，要推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，要求事實(shí)調(diào)查在法庭，證據(jù)展示在法庭，控訴辯護(hù)在法庭，裁判說理在法庭，切實(shí)發(fā)揮庭審的功能。全面推行審判中心主義，加快訴訟程序結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是防范冤假錯(cuò)案、維護(hù)司法公正的有效途徑。第一，嚴(yán)格實(shí)施非法證據(jù)排除規(guī)則。對(duì)以非法手段收集的證據(jù)予以堅(jiān)決排除，對(duì)存在瑕疵的證據(jù)予以嚴(yán)格補(bǔ)正。第二，落實(shí)庭審實(shí)質(zhì)化。證人是否出庭是實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化的關(guān)鍵問題。著力解決現(xiàn)今證人出庭難的現(xiàn)狀，對(duì)應(yīng)當(dāng)出庭作證的證人，按照刑事訴訟法的要求，保證其出庭，并對(duì)其采取相應(yīng)的保護(hù)和補(bǔ)償措施。第三，全面貫徹證據(jù)裁判原則。審判中心主義要求對(duì)案件事實(shí)需要嚴(yán)格予以證明，其核心在于通過控辯雙方在庭上的對(duì)抗，解決事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定問題。因此，控辯雙方通過當(dāng)庭的舉證、質(zhì)證等一系列對(duì)證據(jù)的證明活動(dòng)，讓法官對(duì)案件形成內(nèi)心確信，在達(dá)到“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、排除合理懷疑”的最高證明標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)案件進(jìn)行裁判。

(作者江西省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士。本文系以下基金項(xiàng)目成果：江西省社會(huì)科學(xué)院2016年院級(jí)一般課題“基層法院司法體制改革相關(guān)問題研究 ”；江西省社會(huì)科學(xué)院2015年理論創(chuàng)新工程課題"江西省庭審改革現(xiàn)狀調(diào)查”。）