對(duì)軍民融合發(fā)展現(xiàn)狀及評(píng)估的思考

◎游光榮

對(duì)軍民融合發(fā)展現(xiàn)狀及評(píng)估的思考

◎游光榮

把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是黨中央長(zhǎng)期探索經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的重大成果，是從國(guó)家安全和發(fā)展全局出發(fā)作出的重大決策。通過分析軍民融合發(fā)展在組織管理、工作運(yùn)行和政策制度體系運(yùn)行中存在的問題，指出開展評(píng)估工作的必要性和重要性，并提出改進(jìn)建議。

軍民融合；現(xiàn)狀；評(píng)估

軍民融合發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略，不僅是重要的戰(zhàn)略理念，而且是具體的工作要求。中共中央、國(guó)務(wù)院和中央軍委2016年印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），明確指出“我國(guó)軍民融合發(fā)展剛進(jìn)入由初步融合向深度融合的過渡階段”。這一判斷準(zhǔn)確地揭示了我國(guó)軍民融合發(fā)展現(xiàn)狀的階段性特征。按如期完成“十三五”規(guī)劃考慮，并結(jié)合軍民融合發(fā)展規(guī)律展望，預(yù)計(jì)到2020年，軍民融合發(fā)展開始邁入相對(duì)成熟階段，將為實(shí)現(xiàn)我國(guó)軍民融合2030年和2050年發(fā)展目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

處于由初步融合向深度融合的過渡階段

1.黨中央對(duì)軍民融合的認(rèn)識(shí)達(dá)到新境界，已經(jīng)形成國(guó)家意志

近年來，我國(guó)軍民融合發(fā)展取得重大階段性進(jìn)展。黨中央和習(xí)近平同志明確提出 “把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略”，這是黨中央長(zhǎng)期探索經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的重大成果，是從國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)作出的重大決策。進(jìn)而，軍民融合發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略已經(jīng)成為全民共識(shí)，上升為統(tǒng)一的國(guó)家意志?！笆濉币?guī)劃綱要要求“實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局”?！兑庖姟诽岢鲕姷仉p方要“把軍民融合的理念和要求貫穿經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)全過程，按照職責(zé)分工抓好經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展工作，一件一件督導(dǎo)推進(jìn)，確保責(zé)任到位、措施到位、落實(shí)到位”。

2.國(guó)家和軍隊(duì)深化改革都把軍民融合作為重要遵循，作為重大改革舉措納入整體方案予以落實(shí)

完善軍民融合發(fā)展體制機(jī)制，需要軍地協(xié)同，積極推進(jìn)健全軍民融合發(fā)展的組織管理、工作運(yùn)行和政策制度體系。特別是在作為軍民融合發(fā)展核心和根本的組織管理體系方面，國(guó)家和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)基本醞釀成熟。發(fā)改委和解放軍戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室已經(jīng)成立軍民融合職能部門，分別作為軍地牽頭組織軍民融合工作的機(jī)構(gòu)。

3.兩大主體互動(dòng)層次提高，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的行動(dòng)更加自覺

“十三五”規(guī)劃綱要明確“在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中貫徹國(guó)防需求，在國(guó)防建設(shè)中合理兼顧民用需要”。國(guó)家發(fā)改委會(huì)同軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃辦公室組織完成了“十三五”經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。該專項(xiàng)規(guī)劃是我國(guó)2020年前深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，是軍地各級(jí)做好軍民融合相關(guān)工作的基本遵循。

4.重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)軍民融合先行先試，新亮點(diǎn)突出

作為軍民融合發(fā)展的重點(diǎn)和風(fēng)向標(biāo)，國(guó)防科技工業(yè)和武器裝備領(lǐng)域階段性成果突出。建立武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域跨部門協(xié)作機(jī)制，由國(guó)務(wù)院和軍隊(duì)20多個(gè)部門聯(lián)合組成的部際協(xié)調(diào)小組有序運(yùn)行，積極協(xié)調(diào)有關(guān)任務(wù)落實(shí)。2014年軍委裝備部門頒布《關(guān)于引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)和維修的措施意見》和《競(jìng)爭(zhēng)性裝備采購(gòu)管理規(guī)定》等政策措施，使民企參軍“門檻”降低，獲得武器裝備承制單位資格的民營(yíng)企業(yè)比前兩年增加40%；武器裝備科研生產(chǎn)許可項(xiàng)目由2000余項(xiàng)減至700余項(xiàng)；全軍裝備采購(gòu)信息網(wǎng)2015年初開通以來累計(jì)發(fā)布采購(gòu)信息5000余條、招標(biāo)項(xiàng)目1300余項(xiàng)；武器裝備預(yù)先研究項(xiàng)目指南2016年8月首次在網(wǎng)上發(fā)布，投標(biāo)單位更加多元，民營(yíng)企業(yè)參加比例達(dá)到15%。國(guó)家國(guó)防科工局先后組織并實(shí)施《國(guó)防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《推進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的若干政策措施》和2015年、2016年軍民融合專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，目的是發(fā)揮軍工優(yōu)勢(shì)，在更好支撐國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)、保障武器裝備科研生產(chǎn)的同時(shí)，推動(dòng)國(guó)家科技進(jìn)步和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。四川等一些軍工資源富集地區(qū)在“十三五”規(guī)劃中對(duì)軍民融合進(jìn)行了全面部署。此外，基礎(chǔ)資源共享、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新、軍事人才培養(yǎng)、軍隊(duì)保障社會(huì)化與國(guó)防動(dòng)員等領(lǐng)域軍民融合工作正在積極開展，新興領(lǐng)域軍民融合工作開始啟動(dòng)。

現(xiàn)狀還不能完全適應(yīng)富國(guó)和強(qiáng)軍統(tǒng)一的戰(zhàn)略要求

雖然軍民融合發(fā)展取得重大階段性進(jìn)展，但還存在一些問題。

1.思想觀念跟不上

有的部門、地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為軍民融合無所不包，只要涉及軍與民、軍隊(duì)與地方之間的事都是軍民融合；有的片面認(rèn)為軍民融合就是“地方幫軍隊(duì)”“經(jīng)濟(jì)建設(shè)支持國(guó)防建設(shè)”，忽視了國(guó)防建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、富國(guó)與強(qiáng)軍統(tǒng)一的內(nèi)在要求。

2.利益集團(tuán)掣肘尚未消除

一些部門和單位存在本位主義思想，缺乏大局、統(tǒng)籌意識(shí)和開放心態(tài)?！叭凇眲e人很積極，不愿意被別人“融”，共享別人資源很積極，分享自己資源就不情愿。

3.重復(fù)建設(shè)仍比較嚴(yán)重

軍地之間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)、人才建設(shè)和院校建設(shè)等諸多方面仍存在統(tǒng)籌不夠、資源閑置浪費(fèi)問題，不少地區(qū)創(chuàng)建的軍民融合園區(qū)普遍存在同質(zhì)化現(xiàn)象。

4.全社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源沒有得到充分利用

雖然政府和軍方促進(jìn)民參軍、軍轉(zhuǎn)民的政策出臺(tái)了不少，但高等院校、中國(guó)科學(xué)院和民用科研生產(chǎn)力量的作用發(fā)揮不夠，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域面臨的“玻璃門”“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”依然存在，傳統(tǒng)軍工壟斷武器裝備領(lǐng)域的局面沒有明顯改觀。

5.政策制度體系建設(shè)滯后

目前，我國(guó)軍民融合立法在模式、內(nèi)容和實(shí)施上均不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，現(xiàn)有立法規(guī)范大多為行政規(guī)章，缺乏全國(guó)人大及常委會(huì)頒布的對(duì)軍地雙方均有較強(qiáng)法律約束力的更高位階的法律；現(xiàn)有立法范圍有限，針對(duì)武器裝備科研生產(chǎn)和國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域的立法雖有安排但進(jìn)展遲緩，尚有基本建設(shè)、人才培養(yǎng)和軍隊(duì)社會(huì)化保障等諸多空白。這些問題制約了軍民融合整體效益與巨大潛力的發(fā)揮。

亟待開展軍民融合發(fā)展評(píng)估研究

為了摸清全國(guó)以及各部門、各地區(qū)與各領(lǐng)域軍民融合發(fā)展現(xiàn)狀，了解掌握軍民融合新進(jìn)展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)組織管理、工作運(yùn)行和政策制度體系運(yùn)行存在的問題，引導(dǎo)各部門、各地區(qū)與各領(lǐng)域針對(duì)問題制訂具體有力的政策措施，很有必要開展我國(guó)軍民融合發(fā)展評(píng)估工作。通過評(píng)估可以監(jiān)控發(fā)展態(tài)勢(shì)，診斷發(fā)展問題，促進(jìn)政策落實(shí)，有利于激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)與問責(zé)失誤。評(píng)估結(jié)論既可服務(wù)于黨中央、國(guó)務(wù)院以及中央軍委軍民融合重大決策，又可引導(dǎo)社會(huì)輿論、滿足公眾知情需求，應(yīng)當(dāng)適時(shí)開展。

1.整體籌劃，自上而下開展頂層設(shè)計(jì)

■ 鳥倦知還 胡科/攝

體現(xiàn)全要素、多領(lǐng)域和高效益軍民融合深度發(fā)展格局要求，重點(diǎn)從融合形式、融合范圍和融合層次進(jìn)行綜合評(píng)估，而不能僅僅局限在部分要素、個(gè)別領(lǐng)域、軍事效益或經(jīng)濟(jì)效益自身。

2.確立科學(xué)導(dǎo)向，體現(xiàn)軍事效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一

堅(jiān)持發(fā)展和安全兼顧、富國(guó)和強(qiáng)軍統(tǒng)一，把統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)的進(jìn)展及其效益效率作為主要評(píng)估指標(biāo)，考察經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展和兼容發(fā)展的狀況和水平，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)國(guó)防效益最大化和國(guó)防建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

3.依托專門研究力量，突出第三方評(píng)估

評(píng)估工作要有用、可信和獨(dú)立。“獨(dú)立”是指評(píng)估研究工作由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)——它既不是軍民融合的決策部門，也不是軍民融合具體工作的執(zhí)行部門。第三方評(píng)估的本質(zhì)特征表現(xiàn)為“三個(gè)獨(dú)立”：評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立，與被評(píng)估對(duì)象沒有行政隸屬關(guān)系，也沒有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系；評(píng)估過程獨(dú)立，專家評(píng)估、專門機(jī)構(gòu)評(píng)估不受行政部門干預(yù)；獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要對(duì)其評(píng)估的結(jié)果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

4.堅(jiān)持定量分析與定性分析相結(jié)合，重視運(yùn)用基于數(shù)據(jù)的系統(tǒng)分析方法

軍民融合發(fā)展涉及領(lǐng)域廣泛、類型多樣且形態(tài)各異，單純依靠定量分析，或者僅僅依靠定性判斷，都很難高質(zhì)量完成評(píng)估任務(wù)。要強(qiáng)調(diào)以客觀事實(shí)特別是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行評(píng)估，能夠開展定量分析的就不要僅僅依靠定性判斷；對(duì)一些難以定量化或現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)渠道難以支持的指標(biāo)（如組織管理體系是否健全、政策制度體系是否完善等），可以適當(dāng)引入定性分析方法等。

（作者單位：北京系統(tǒng)工程研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.01.005 ■ 編輯：云霞